2023年1月6日，美国联邦环保局(EPA)发布国家空气质量标准更新提案¹，拟将现行标准中细颗粒物(PM2.5)年均浓度一级标准由12μg/m³加严至9-10 μg/m³。此前在2022年10月26日，欧盟委员会也发布一项关于修订《环境空气质量指令》的提案²，提议全面加严包括细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)和二氧化氮(NO2)等污染物指标限值。
美国、欧盟均提出加严空气质量标准，其中一项重要的考虑是基于污染暴露的健康风险等最新科学发现。空气污染暴露与死亡风险显著相关。全球疾病负担研究³显示，全球每年PM2.5相关超额死亡超过400万人。2021年9月，为进一步降低全球公共健康风险，世界卫生组织(WHO)基于500余篇学术论文提供的科学证据，发布了《全球空气质量指导值(2021)》(AQG 2021)，全面修订了覆盖PM2.5、PM10、NO2等六项污染物在内的空气污染物指导值及过渡阶段目标值⁴,⁵，其中，PM2.5年均目标值由10μg/m³加严至5μg/m³。据估计，若将2016年的PM2.5水平降低到新AQG水平，全球与PM2.5相关的过早死亡人数将减少近80%⁶。 为对标WHO AQG 2021，此次欧盟《环境空气质量指令》修订案以实现“2050年零污染”愿景为目标，设定了到2030 年主要空气污染物浓度目标限值、平均暴露指标及暴露降低目标等约束性要求。其中，PM2.5、PM10和NO2的年均值分别由25、40、40μg/m³加严至10、20、20μg/m³；新增PM2.5和NO2日均限值，分别为25、50μg/m³，且都要求每年超标不高于18次；此外，尽管臭氧标准未做调整，日最大8小时平均限值仍为120μg/m³，但年评价要求由每年超标不高于25次收严至18次。
同时，为支持目标达成，提案还包括一系列配套技术规范、管理措施及行业治理规定，如要求每五年开展空气质量标准评估；完善空气质量监测体系，优化模型应用，开展臭氧前体物、超细颗粒物等监测，优化监测网络以体现人口暴露水平；对于未达标地区，各成员国应制定空气质量规划，通过固定源、移动源优先使用低排放燃料、提高建筑能效，以及鼓励购买零排放汽车等措施降低排放水平。
就欧洲环境署(EEA)公布的监测数据⁷来看，2021年，欧盟PM2.5年均浓度为11.2μg/m³，虽较此次提议的2030年目标限值仅超出1.2μg/m³，但因为评价规范是要求对纳入监测的各站点分别单独评价，因此达标依然面临较大压力，在现有1901个监测点位中，约58%的站点超过10μg/m³；对比WHO AQG在2021推荐的 5μg/m³，超标站点比例近97%(图1)。据EEA估算，由PM2.5暴露导致的过早死亡仍超过30万。
图1 欧盟2021年空气污染状况
若达成新的空气质量标准，预计到2030年，欧盟因空气污染暴露导致的过早死亡人数相比2005年将减少55%，受威胁的生物多样性份额将减少25%，同时可实现290-380亿欧元的净收益，收益-成本比最高将达到28:1。
本月21-23日，美国EPA就此版国家空气质量标准PM标准更新提案召开线上听证会，公开征集意见。其实早在2019年，EPA已完成标准更新的综合科学评估(Integrated Science Assessment, ISA)，通过科学证据的综合与整合形成标准更新提案的技术支撑。图2 美国EPA环境空气质量标准审查的关键步骤示意图⁶美国PM2.5年均浓度标准分一级和二级，一级是基于健康保护(Health)要求制定，限值更严格；二级是基于公共福祉(Welfare)保护要求，包括防止能见度下降以及对动植物、农作物和建筑物的损害，相对一级标准宽松。此次更新，EPA优先调整了基于健康保护的PM2.5年均浓度一级标准，即建议由12μg/m³降至9-10μg/m³，其他3项PM指标(PM2.5年均浓度二级标准，PM2.5与PM10日均浓度)则建议保留现行标准。与此同时，EPA还考虑将PM2.5年均浓度一级标准进一步收严至8μg/m³，以及将PM2.5日均浓度由35μg/m³降至25μg/m³。此外，该提案强调对敏感人群和脆弱社区的保护，提出同步加严PM2.5空气质量分指数设置，并建议将“环境公平”因素纳入监测网络设计原则，如对于靠近主要港口、铁路货场、机场或工业区等排放源居住的存在风险的社区，应增设监测站点以反映该地区暴露水平。
EPA分析显示⁸，若美国PM2.5达到9μg/m³，预期每年将避免4200人过早死亡，减少27万个损失工作日，到2032年，所产生的净健康收益最高达430亿美元。
目前，欧盟、美国关于标准更新的提案尚在过程之中，如美国EPA在听证会之后，还将就标准的实施成本及可达性开展更广泛的科学审查，包括技术可行性。但我们依然可以看出，健康保护作为标准更新驱动力的角色越来越突出。而为了能够实现更严格的空气质量目标，更好地保障公众健康，充分、可靠的污染健康效应研究和定期的标准适用性评估是保持标准生命力的基础，这也有赖于构建一套面向标准管理的严格、规范、系统的标准审议流程。
与此同时，标准实施的经济社会影响、技术路径，尤其是标准作为推动空气质量持续改善的目标引领作用极其关键。如何通过综合最新、可靠的科学证据设计公平合理的评价方法，如何结合技术进步适配先进、可行的行业治理措施与激励约束机制等予以实现，是推动空气质量标准更好地服务“以人为本”社会进程中值得思考的问题。 1 https://www.epa.gov/pm-pollution/national-ambient-air-quality-standards-naaqs-pm
2 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A542%3AFIN3 https://www.thelancet.com/pb-assets/Lancet/gbd/summaries/risks/ambient-particulate-matter-pollution.pdf4 https://www.who.int/publications/i/item/97892400342285 https://cese.pku.edu.cn/kycg/131451.htm6 复旦大学.《环境空气质量标准制修订方法及在上海的实践》[R].能源基金会支持.7 https://www.eea.europa.eu/themes/air/health-impacts-of-air-pollution8 https://www.epa.gov/newsreleases/epa-proposes-strengthen-air-quality-standards-protect-public-harmful-effects-soot本文作者详情：钱文涛(环境管理项目主管) 香雪莹(环境管理项目专员) 刘欣(环境管理项目主任)