最高法院案例：如何理解行政赔偿诉讼中原、被告的举证责任暨实际损失的认定问题

【裁判要点】

1.关于行政申请再审案件审查重点问题

人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现的重要错误而赋予当事人的特别救济程序。人民法院审理行政申请再审案件，虽然针对的是已经生效的二审裁判的适法性，但却并非需要全面审查二审裁判的适法性，而是要结合再审申请人的再审请求事项和再审事由进行；除非原二审裁判存在显而易见的违法之处，否则对再审申请人未主张的再审请求和再审事由，人民法院不宜扩张审查，以落实两审终审原则，并维护生效裁判的稳定性。

2.关于行政赔偿诉讼中原、被告举证责任区分问题

一般认为，被告对被诉行政行为合法性承担举证责任，是行政诉讼的特点；但与被告行政机关对被诉行政行为合法性承担举证责任的规定有所不同，行政赔偿诉讼中原告对行政行为造成其损失事实的举证责任，法律规范作了特别规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定：“在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任”；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第五条也规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”上述规定，与通常认为的被告行政机关对行政行为合法性负举证责任的规定并不冲突。因而，根据上述法律规范的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数(金)额（以下统称损失金额）多少承担举证责任。需要强调的是，上述原告就损失金额承担的举证责任，是法律预先规定的而非由法官酌定的，是固定不变的而非可转移的，是客观的举证责任而非主观的举证责任，是结果意义的举证责任而非行为意义的举证责任，是说服法官相信待证事实已达到高度可能性的责任而非推进诉讼进行的责任。易言之，只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张，且对方又不认可其有关损失金额的主张，法院经调查核实后仍无法准确认定，有关损失金额的案件事实处于真伪不明的状态时，原告将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担其主张得不到法院支持的不利后果。当然，《行政诉讼法》及相关司法解释，基于证据的可得性、当事人提供证据的便利性以及对违反法定程序的行政机关的惩戒性，对于因被告违法行政而造成原告举证困难的情形作出了特殊规定。《行政诉讼法》第三十八条第二款即规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”但此条规定的举证责任，与前述原告的举证责任仍有较大区别：两种举证责任在证明目的、证明对象（待证事实）、不利后果等方面仍存在较大区别，特别是在是否存在损失及损失金额的认定等方面可能存在根本性分歧。因而，不能将《行政诉讼法》第三十八条第二款规定的“由被告承担举证责任”，扩大理解为由被告对原告主张的存在损失及损失金额多少承担举证责任，更不能进一步认为该举证责任属于结果意义上的举证责任；否则将违反“否定之人无需举证”这一基本证据法则，也将让主张消极事实的被告，在案件审理中难以履行相应的举证责任。在此种情形下，行政诉讼中的原告和被告，对是否存在损失以及损失金额问题的举证责任，仍宜根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，并在此基础上科学、合理地确定并分配被告行政机关的举证责任。申言之，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果；主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任；主张法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的当事人，应当对该法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任。

当然，因被告行政机关违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定等方式，依法作出对被告不利的认定。在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对损失金额予以认定。

3.关于原告损失数额认定问题

《民事诉讼法解释》第一百零八条第一款规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。”同时，《行政诉讼证据规定》第五十六条规定：“法庭应当根据案件具体情况，从证据形成的原因、发现证据时的客观环境、提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系等方面审查证据的真实性。”第六十三条第六项规定：“对证明同一事实的数个证据，原始证据优于传来证据。”因此，原告对其有关具体损失金额的主张，应承担举证责任，并应证明具有高度可能性，以达到明显优势证明标准。

【案件信息】

 案号:（2017）最高法行申26号行政裁定      

案由：城建行政强制及行政赔偿     

【当事人】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王春芳。

委托诉讼代理人：夏磊。

委托诉讼代理人：尹英。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市溧水区人民政府，住所地：江苏省南京市溧水区永阳镇大东门街。

法定代表人：薛凤冠，区长。

委托诉讼代理人：张鹏。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市溧水区房屋征收管理办公室，住所地：江苏省南京市溧水区永阳镇秦淮路119号。

法定代表人：曹春水，主任。

委托诉讼代理人：许斌。

【案件由来】

再审申请人王春芳诉被申请人南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）、南京市溧水区房屋征收管理办公室（以下简称溧水区征收办）城建行政强制及行政赔偿一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年3月16日作出（2015）宁行初字第270号行政判决，确认溧水区政府组织实施搬迁行为违法并赔偿王春芳22880元，驳回王春芳其他诉讼请求。王春芳不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年12月16日作出（2016）苏行终550号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。王春芳仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

【一审情况】

一、二审法院审理查明：王春芳于2010年10月分别与王夏萍、易连发签订租赁协议，约定王春芳租赁王夏萍位于江苏省南京市溧水区永阳镇望京街9-2-10号房屋及易连发位于江苏省南京市溧水区永阳镇望京街9-2-11号房屋，用于经营家纺用品，租赁期限分别为3年及6年。溧水区政府于2013年6月29日作出宁溧府征字[2013]2号《国有土地上房屋征收决定》，上述房屋在征收范围内。因部分被征收人对该征收决定不服提起行政诉讼，江苏省南京市中级人民法院一审判决驳回其诉讼请求，江苏省高级人民法院二审判决驳回其上诉，维持一审判决。

溧水区征收办分别与王夏萍、易连发就上述房屋补偿问题签订征收补偿协议，王夏萍、易连发同意交付房屋拆除。王春芳因与易连发、王夏萍就承租房屋的补偿款分配问题发生争议，分别向南京市溧水区人民法院、南京市高淳区人民法院提起民事诉讼。法院生效判决确认：由易连发支付王春芳搬迁补助、停业停产损失补助、附属物装潢补助合计434102.2元并退还押金50000元；由王夏萍支付王春芳附属物、装潢补偿、电话电视等移装费、停产停业补助、搬迁补助等合计307930.5元并支付押金3000元。

因王春芳未在指定期限内搬迁，溧水区政府于2013年9月16日组织搬迁并拆除房屋。搬迁过程中，店铺内物品由搬迁人员搬运至王春芳店铺工作人员提供的地点，由王春芳店铺工作人员在搬运完成后锁门并保管钥匙。之后，王春芳店铺工作人员向溧水区征收办提交《拆迁损失清单》一份，载明损失数额为22880元。王春芳于2015年9月14日提起行政诉讼，请求确认溧水区政府行政强制行为违法并赔偿损失101万元。

一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十七条第一款、第二款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人进行补偿后，有权要求被征收人或房屋实际使用人搬迁。本案溧水区征收办与案涉房屋权利人订立房屋征收补偿协议后，房屋权利人同意将房屋交付拆除，故溧水区政府有权要求房屋实际使用人搬迁。但溧水区政府未能举证证明其组织实施搬迁前告知王春芳搬迁、拆除房屋的时间等事宜，也未能举证证明搬迁前已对屋内的物品进行了清点，不符合正当程序原则，应当承担相关损害赔偿责任。因相关附属物、装潢损失等补偿已有生效民事判决确认，故王春芳主张由溧水区政府、溧水区征收办赔偿该相关损失缺乏依据。对王春芳相关物品损失，王春芳所雇佣的员工代表王春芳在搬迁完成后向溧水区征收办提交了《拆迁损失清单》，该清单提交时间距搬迁时间较近，所列明损失数额应予确认。王春芳提供相关发货清单、对账单等，不足以证明物品在搬迁前的实际情况。因此，判决确认溧水区政府组织实施搬迁行为违法，并赔偿王春芳22880元，驳回王春芳其他诉讼请求。

【二审情况】

二审法院以基本相同的事实和理由，判决驳回上诉，维持一审判决。

【再审请求和理由】

王春芳向本院申请再审，请求撤销一、二审法院判决，判令赔偿损失1712376.6元。其申请再审的事实和理由为：1.一、二审法院根据《拆迁损失清单》认定再审申请人实际损失仅为22880元，该认定证据不足；2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十八条第二款有关“因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，本案一、二审法院已经明确认定被申请人溧水区政府在组织搬迁过程中未做好清点等保全工作、违反法定程序，但却没有按照该举证规则要求其承担相关举证责任，属适用法律错误；3.再审申请人主张赔偿金额为1712376.6元，已尽举证义务，真实可信。

【再审法院调解情况】

因本案当事人主要系对实际损失与赔偿金额确定等问题存在争议，根据《行政诉讼法》第六十条规定，本院就赔偿问题数次组织再审申请人王春芳、被申请人溧水区政府、溧水区征收办进行调解，但因各方对损失金额及赔偿金额的认知差距较大，调解未果。

【再审裁判理由和结果】

本院认为：本案的争议焦点是如何理解行政赔偿诉讼中原、被告的举证责任暨实际损失的认定问题。具体分述如下：

一、关于行政申请再审案件审查重点问题

人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现的重要错误而赋予当事人的特别救济程序。人民法院审理行政申请再审案件，虽然针对的是已经生效的二审裁判的适法性，但却并非需要全面审查二审裁判的适法性，而是要结合再审申请人的再审请求事项和再审事由进行；除非原二审裁判存在显而易见的违法之处，否则对再审申请人未主张的再审请求和再审事由，人民法院不宜扩张审查，以落实两审终审原则，并维护生效裁判的稳定性。本案溧水区政府根据生效的国有土地上房屋征收决定，组织实施搬迁，本身并不违法。但在实施强制搬迁过程中，未逐一清点、交接有关财物、未形成相关公证、保全证据材料，违反正当程序，构成程序违法，一、二审法院判决确认该搬迁行为违法，并无不当。再审审查中，各方当事人也均未对搬迁程序违法问题再行争执，因而对被申请人溧水区政府组织实施搬迁的合法性问题，本院不再审查。同时，本案再审申请人王春芳并不是被征收房屋的所有权人，依法也不享有主张房屋所有权的补偿安置问题；且王春芳有关搬迁补助、停业停产损失补助、附属物、装潢补助以及电话电视移装费等损失补偿，已由生效民事判决予以解决，因而此部分的补偿问题，也不属于本案审查范围。因此，结合再审申请人王春芳的再审申请请求和申请再审的事由，本院在本申请再审案件中仅审查强制搬迁是否以及给王春芳承租房内的物品造成多大损失，应如何确定赔偿金额。

二、关于行政赔偿诉讼中原、被告举证责任区分问题

一般认为，被告对被诉行政行为合法性承担举证责任，是行政诉讼的特点；但与被告行政机关对被诉行政行为合法性承担举证责任的规定有所不同，行政赔偿诉讼中原告对行政行为造成其损失事实的举证责任，法律规范作了特别规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定：“在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任”；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第五条也规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”上述规定，与通常认为的被告行政机关对行政行为合法性负举证责任的规定并不冲突。因而，根据上述法律规范的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数(金)额（以下统称损失金额）多少承担举证责任。需要强调的是，上述原告就损失金额承担的举证责任，是法律预先规定的而非由法官酌定的，是固定不变的而非可转移的，是客观的举证责任而非主观的举证责任，是结果意义的举证责任而非行为意义的举证责任，是说服法官相信待证事实已达到高度可能性的责任而非推进诉讼进行的责任。易言之，只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张，且对方又不认可其有关损失金额的主张，法院经调查核实后仍无法准确认定，有关损失金额的案件事实处于真伪不明的状态时，原告将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担其主张得不到法院支持的不利后果。当然，《行政诉讼法》及相关司法解释，基于证据的可得性、当事人提供证据的便利性以及对违反法定程序的行政机关的惩戒性，对于因被告违法行政而造成原告举证困难的情形作出了特殊规定。《行政诉讼法》第三十八条第二款即规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”而此法律规定，也正是王春芳申请再审的主要理由之一。但此条规定的举证责任，与前述原告的举证责任仍有较大区别：两种举证责任在证明目的、证明对象（待证事实）、不利后果等方面仍存在较大区别，特别是在是否存在损失及损失金额的认定等方面可能存在根本性分歧。因而，不能将《行政诉讼法》第三十八条第二款规定的“由被告承担举证责任”，扩大理解为由被告对原告主张的存在损失及损失金额多少承担举证责任，更不能进一步认为该举证责任属于结果意义上的举证责任；否则将违反“否定之人无需举证”这一基本证据法则，也将让主张消极事实的被告，在案件审理中难以履行相应的举证责任。在此种情形下，行政诉讼中的原告和被告，对是否存在损失以及损失金额问题的举证责任，仍宜根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，并在此基础上科学、合理地确定并分配被告行政机关的举证责任。申言之，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果；主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任；主张法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的当事人，应当对该法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任。

当然，因被告行政机关违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定等方式，依法作出对被告不利的认定。在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对损失金额予以认定。

三、关于王春芳损失数额认定问题

《民事诉讼法解释》第一百零八条第一款规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。”同时，《行政诉讼证据规定》第五十六条规定：“法庭应当根据案件具体情况，从证据形成的原因、发现证据时的客观环境、提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系等方面审查证据的真实性。”第六十三条第六项规定：“对证明同一事实的数个证据，原始证据优于传来证据。”因此，再审申请人王春芳对其有关具体损失金额的主张，应承担举证责任，并应证明具有高度可能性，以达到明显优势证明标准。

本案中，再审申请人王春芳一审期间除提供了已被采信的《拆迁损失清单》之外、还分别提供了订货单、发货清单、进货对帐单、经销合同、盘点库存情况说明、装修物资提报清单、盘点缺少货物情况说明（以下简称缺货说明）等证据，以证明强制搬迁造成损失金额为101万元。但上述证据的证明力，并不能证明搬迁当时相关物品存在且因搬迁灭失，其举证也未能达到优势证明标准的要求。

首先，上述单据、合同，有的属于事后形成，有的是其自书证据，并不能充分证明搬迁当天其所列物品确实均存放于店铺之内。在强制搬迁前，被申请人溧水区征收办已多次与再审申请人王春芳商谈相关搬迁与费用补偿问题，并形成笔录，王春芳已有较充分时间进行搬迁前准备，以避免相关损失。其次，王春芳也未能证明上述物品在搬迁过程中发生毁损、灭失的事实。由于王春芳店铺所经营的并非价值昂贵、体积较小物品，而是有独立包装、体积较大的家纺用品。如在搬运过程中大批量遗失以致损失高达上百万元，不可能不引起随行一起参与搬迁的朱云和其他店铺职员注意。再次，王春芳主张灭失这些物品的时机也有违常理。强制搬迁后，王春芳与溧水区征收办等单位工作人员仍有多次协商，其当时并未提出该相当价值物品损失问题。在强制搬迁3个月后，王春芳于2013年12月20日才制作形成缺货说明，并主张有该相关物品损失。然而，此次盘点距2013年9月16日强制搬迁相隔时间较长，在该间隔期间内，所有货物及仓库钥匙也均由王春芳保管；盘点时，王春芳也未通知溧水区政府或者溧水区征收办等单位工作人员到场共同清点，故该缺货说明证明力较低，不能单独作为定案依据。因此，应当认为王春芳对于其一审有关实际损失101万元的主张，虽提供相关证据但未能达到证明标准，未能证明其主张的待证事实存在高度可能性，未能完全履行举证责任，应当承担不利后果。

同时，一、二审法院在认定损失金额与作出赔偿判决时，严格遵循了法律规定和证据法则，并考虑强制搬迁的具体情况，对部分损失物品的价值，作出了有利于王春芳的认定、推定。由于《拆迁损失清单》系王春芳女儿朱云在强制搬迁后数日内手写，且经王春芳签字确认，因而该《拆迁损失清单》有关物品损失数额为22880元的证据内容，有较高可信度，能够客观反映强制搬迁当时的物品遗失、毁损情况；且溧水区政府也表示认可。因此，一、二审法院以此作为认定损失金额的依据，符合法律规定。同时，南京市溧水区公证处向本院提交的相关情况说明载明，溧水区政府组织强制搬迁时，该公证处虽然最终因故未制作公证文书，但指派三名公证员及数名公证助理到现场协助整理、清点物品及搬迁，对相关物品经统一装盒打包，由指定车辆运送至朱云指定仓库，且搬迁过程中朱云、店铺职员等均参与物品打包、清点和搬离，朱云还具体负责指挥其他搬运人员清点、搬运物品，搬运之后仓库钥匙亦交由朱云保管。王春芳对该新证据反映的内容也无实质性反驳意见。因此，该证据能够从侧面印证搬迁当时的基本情况。

对于王春芳主张遗漏的外立面广告牌、广告字、二楼钢化玻璃橱窗、店铺内洞石、楼梯损坏等装饰装潢费用，溧水区政府经委托江苏苏信房地产评估咨询有限公司于2014年12月30日进行市场调查评估，同意按九成新计算价格并扣除相关民事判决已经确定的附属物装潢损失后补差87416元。此外，溧水区政府还同意一次性再予偿付搬迁物品损失20000元。该合计107416元损失补偿费用，溧水区政府经公证专户提存，且该补差部分，王春芳也已于2014年12月30日在拆迁组协商谈判记录表中签字确认。因此，其再审申请中又主张灯具、货柜及装饰品等损失583090.6元，有违禁止反言规则，不应予以支持。

综上，一、二审法院结合本案具体案情，以《拆迁损失清单》载明损失数额为基础，判决赔偿王春芳22880元，并驳回王春芳其他诉讼请求，有事实和法律依据。王春芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王春芳的再审申请。

【尾部】

审 判 长　耿宝建

审 判 员　白雅丽

审 判 员　马东旭

二〇一七年五月八日

法官助理　殷　勤

书 记 员　周志兴

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