区政府强拆房屋被判违法 最高法提审责令行政赔偿

原标题：地方违法强拆被最高法判赔：防范用补偿避赔偿，倒逼依法行政

七年前，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了房屋征收应当“先补偿、后搬迁”的原则，至此，备受诟病的“行政强拆”正式退出历史舞台。然而，在当下的城市化进程中，仍有地方政府在作出征收、补偿决定前便实施了强拆行为，因此被推上被告席。

1月25日，最高法第三巡回法庭审理了一起房屋行政强制及行政赔偿申请再审案并当庭宣判：确认行政机关强拆行为违法，同时撤销原审部分不当的判决并责令进行行政赔偿。

此案判决或将进一步规范行政强拆行为的法律责任和赔偿标准。该案主审法官耿宝建审判长告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），此案裁判就是要加大对侵犯产权行为的监督力度，防范市县级政府在违法强拆后利用补偿程序来回避国家赔偿责任，从而“倒逼”行政机关自觉依法行政，从源头上减少行政争议，既保障公共利益建设能够顺利推进，也让房屋产权人得到公平合理补偿。

在宣布判决时，法庭还建议双方在闭庭后就案涉损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；若无法达成一致，再审被申请人应按照判决确定的方法及时作出行政赔偿决定。

区政府强拆行为被判违法，最高法提审

2001年7月，因浙江省金华市婺城区后溪街西区地块改造及“两街”整合区块改造项目建设需要，原金华市房地产管理局向金华市城建开发有限公司颁发了房屋拆迁许可证，许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号的房屋被纳入上述拆迁许可证的拆迁红线范围。

不过，拆迁人在拆迁许可证规定的期限内一直未实施拆迁。2014年8月31日，婺城区政府发布《关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，明确对二七区块范围实施改造，公布了房屋征收范围图，许水云房屋位于征收范围内。

2014年10月26日，婺城区政府发布了房屋征收决定，涉案房屋被纳入征收决定范围，但该房屋却于征收决定前一个月被拆除。

为此，许水云提起行政诉讼，请求确认婺城区政府强拆行为违法，同时提出包括房屋、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。

浙江省金华市中级人民法院一审判决：一、确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法；二、责令婺城区政府参照《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》对许水云作出赔偿。

针对上述判决，许水云不服提出上诉。2017年5月2日，浙江省高级人民法院二审判决认为，房屋虽被婺城区政府违法拆除，但该房屋被纳入征收范围后，因征收所应获得的相关权益，仍可以通过征收补偿程序获得补偿，现许水云通过国家赔偿程序解决涉案房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据。

二审法院还认为，许水云提出要求赔偿每月2万元停产停业损失的请求，属于房屋征收补偿范围，可以通过征收补偿程序解决。至于许水云提出的赔偿财产损失6万元，因其并没有提供相关财产损失的证据，不予支持。

许水云不服，在法定期限内向最高法申请再审。最高法于2017年12月27日作出行政裁定，提审本案。

再审责令区政府行政赔偿，“不能再回到‘补偿’老路上去”

2018年1月25日上午，位于江苏南京的最高法第三巡回法庭公开开庭再审此案，并当庭宣判。

澎湃新闻注意到，双方当事人均到庭参加诉讼，被申请人婺城区人民政府的法定代表人郭慧强也出庭应诉。

根据双方当事人的诉辩意见，再审合议庭主要围绕以下四个方面问题进行审理：一、强制拆除主体的认定问题；二、拆除是否违法问题；三、关于通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济问题；四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与和赔偿数额的确定问题。

“区政府从未组织过强拆行为，涉案房屋系婺城建筑公司因误拆所致。”被申请人、婺城区政府在庭上辩称，涉案房屋系无证建筑，政府考虑其实际困难进行政策放宽，已经参照有证房屋适当作出补偿。

经法庭查明，本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”，但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信、许水云提供的现场照片、当地有关新闻报道等均能证实强制拆除系政府主导下进行。

“误拆之说不能成立，这明显是政府主导下的强拆行为，理应承担相应责任。”主审法官耿宝建表示。自2014年9月被拆除后，许水云至今未取得任何金额的补偿或者赔偿，原因是多重的，双方当事人均有相应的责任。婺城区政府在此期间也一直愿意对许水云进行补偿，只是因为双方对补偿内容有较大分歧，而未能及时补偿。

历经近三个小时庭审，法院作出再审宣判：一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法的判项正确，应予以维持。同时，法院还责令婺城区人民政府对许水云依法予以行政赔偿。

再审判决还认为，一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云作出赔偿，未考虑到实际赔偿时点与补偿方案确定的补偿时点同类地区同类房屋的市场价格已经发生较大上涨的实际情况；二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题，未考虑到婺城区政府并非依法征收而系违法强制拆除他人合法房屋这一客观事实。因此，一审判决第二项与二审判决第二项、第三项均属于适用法律错误，应予纠正。

“基层的行政机关执法水平还有较大的提升空间。”庭审后，法官耿宝建表示，本案判决的宗旨非常明确：涉案房屋虽未取得产权证书，但确系历史上建成的合法建筑，任何人都不得侵犯。行政机关如果违法侵权，就必须要承担赔偿责任。

“不能再回到‘补偿’的老路上去，就是要赔偿，而且要全面赔偿，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，体现产权保护意见中公平合理补偿的原则精神。”耿宝建说。

区政府服判，学者：防止利用补偿程序回避赔偿责任

国有土地上房屋征收补偿问题社会关注备受，行政强拆也颇被诟病。澎湃新闻注意到，2011年1月21日，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第二十七条明确，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

那么，行政机关未经征收决定施行的强拆行为，需要承担何种违法后果？最高法的上述判决给出了清晰的裁判思路。

2016年11月，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。上述意见明确，产权保护要遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。

“从本案看，婺城区政府并未较好地把握好程序与效率的关系，更未意识到遵守程序也可能提高行政效率。”浙江大学公法与比较法研究所长、行政法学教授章剑生分析说，此案主要争议是婺城区政府房屋行政强制拆除程序是否合法，对照法院查明的事实，婺城区政府在作出征收决定之前，就拆除了许某某的房屋，故三级法院一致确认婺城区政府行政行为违法。

在章剑生看来，依法行政是政府行使职权必须坚持的基本原则。依法行政不仅要求行政机关有“做什么”的实体法依据，还要有“如何做”的程序法规定，“从本案看，婺城区政府并未较好地把握好程序与效率的关系，更未意识到遵守程序也可能提高行政效率。”

东南大学副校长、长江学者、行政法学教授周佑勇评价认为，此案充分考虑到此问题的复杂性，既保护因违法拆除给权利人房屋造成的损失，也保护被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益的损失。

“此案开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。”周佑勇说。

法无授权不可为，法定职责必须为。中国政法大学副校长、行政法学教授马怀德表示，最高法的判决进一步明确了市、县级人民政府实施强制搬迁行为在组织法和行为法上的主体责任，防止市县级政府在违法强拆后，又利用补偿程序来回避国家赔偿责任，回避人民法院行政诉讼对行政强制权的监督。

“我们基于行政效率的考虑，因施工不慎造成房屋损害，忽视了管理细节，今后将提高依法行政的意识，从源头上进行规范。”被申请人代表、婺城区区长郭慧强在庭后表示，婺城区政府将规范征收补偿的行为，让更多纠纷化解在行政程序中，“我们也会依法依规作出补偿，尊重并执行法院生效判决。”

对话主审法官耿宝建

行政侵权违法不能仅“补偿”，还需赔偿

澎湃新闻：此案有何典型意义？最高法提审的目的何在？

耿宝建：这只是我们审理的一起很普通的行政案件。当事人对一、二审不服，主要理由是，区政府没有按法律程序进行征收和补偿决定，应承担赔偿责任。其实，一、二审法院在判决中都确认了区政府强拆行为的违法性，但也同时认为此案应通过征收补偿的程序解决。

之所以提审此案，是因为如果按一二审判决执行，可能对产权人不公平，难以体现司法的公平正义。提审改判就是要解决实际赔偿时的房屋市场价值远远高于征收决定公告时的市场价格的问题，要考虑通过全面赔偿来全面保护产权。

澎湃新闻：在您看来，如何才能实现产权保护的合理性？

耿宝建：关于完善产权保护制度依法保护产权的意见明确要求，应逐步完善房屋征收补偿制度，要即时、合理补偿。此外，结合此案的争议焦点，我们确立了“有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面”的裁判理念。

在庭审中，区政府辩称系误拆导致涉案房屋损毁，这一说法通过庭审调查是不能成立的。在国有土地上房屋征收过程中，只有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。房屋虽然是建筑公司实施拆除的，但责任只能由委托人区政府承担。

澎湃新闻：在国有土地上房屋征收过程中，征收及与征收相关联的行政行为违法侵权造成损失的赔偿问题，有何复杂性？

耿宝建：的确，此类案件有其特殊性。为充分保障房屋所有权人产权，人民法院应当综合协调适用《国家赔偿法》的相关规定与《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法、科学地决定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征收补偿。但国家赔偿与行政补偿相同的项目不得重复计付。

对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿，以充分发挥司法的评价功能，引导行政机关依法行政。

澎湃新闻：传统观点认为，征收过程中的违法强拆，只能按补偿程序进行解决。这会造成什么后果？

耿宝建：一个直接的后果是“诱导”行政机关违法强拆。按照传统观点，违法强拆与依法强制搬迁最终结果一个样，给的钱一样多，而依法强制搬迁要经过一系列严格的程序。这样所有“理性”的行政机关，都可能选择违法强拆。这在一些地区已经成为行政机关拆迁“经验”在传授。如果继续秉持这样的裁判观点，就不利于遏制行政机关的违法行政行为，就不能真正在全社会形成人人知法守法，各方依法办事的局面。老百姓会觉得行政机关无法无天，同时也可能想：政府能违法，为什么我不能违法。这样的裁判，只能是法律效果和社会效果都不太好。

此案同时还明确赔偿应当坚持全面赔偿原则，我们进行了一揽子裁决思路，融合了国家赔偿和征收补偿，我们希望通过判决体现产权保护意见中合理补偿的原则。

所以，我们的态度很明确：行政强拆违法，就是要赔偿。因此，对许水云房屋损失的赔偿，不能再依据公告之日的被征收房屋的市场价格，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到全面赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的同类房屋的市场评估价作为基准。

同时，许水云因正常征收补偿依法和依据当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益，属于其所受直接损失范围，也应由婺城区政府参照补偿方案予以赔偿。

行政机关应遵循征收法律程序，守住法治底线

澎湃新闻：实际上，一个合法、正常的拆迁程序应是什么样的？

耿宝建：类似本案的旧城改造，首先要符合一系列规划，还要提前纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。实施时还要将征收补偿方案征求公众意见，并根据意见来修改完善补偿方案。然后才能由市县政府作出征收决定。征收决定之后，组织协商并签订补偿协议，达不成协议的，政府必须作出补偿决定。被征收人对征收决定、补偿决定都可以提起诉讼。当事人不起诉的，

行政机关才可以向人民法院申请强制搬迁，法院审查后裁定准予强制执行的，市县政府才能组织实施强制搬迁，搬迁时还应当进行公证、登记保存并妥善保管、移送屋内物品。

澎湃新闻：此案的判决是否有示范和警示意义？

耿宝建：此案对婺城区政府而言，教训非常深刻。一是区政府不善于用法律思维、法治方法和法律手段解决矛盾。在这个案件中区政府态度一直是积极的，愿意进行补偿的。但在协商不成的情况下，久拖不决，一直拖到影响建设的最后时刻，选择了违法强拆。其实，政府完全可以在强制拆除之前，作出征收补偿决定，这是法律赋予行政机关的职权。如果政府积极、主动行使了这一权利，案子就不会走到今天。所以，区政府在依法行政能力上还有较大的提升空间。

第二，政府的程序意识不强。被征收人的房屋是在2014年9月份被违法强制拆除，但一个月之后政府才作出征收决定，当地政府没有遵循基本的拆迁法律程序。第三，政府不能因过于强调行政管理效率而违法，法律才是真正保障效率的重要工具。没有法律底线的效率，是靠不住的效率。

此案的典型意义在于，启示我们政府在拆迁、征收过程中，要遵循完整、严密的法律程序，不能急于求成，要给法律留下时间，要给法治守住底线。

司法监督力度加大，行政机关执法水平仍待提升

澎湃新闻：如何通过司法裁判来倒逼行政机关的依法行政，来保护当事人的产权？

耿宝建：法官应当依法裁判，严守法律底线。在审理涉房屋征收补偿案件中，一方面我们要支持依法进行的因公共利益需要进行的征收，另一方面，也要守住法律底线，该给被征收人的权利和利益，法院应当保障到位。

澎湃新闻：此案从2014年开始，期间耗时长，诉讼成本高，如何解决类似难题？

耿宝建：一方面要引导政府机关和老百姓多对话沟通，我们鼓励通过诉讼外的程序来解决此类纠纷。另一方面，如果案子到了法院，就要尽快查明事实，快审快结，在保护产权的同时，支持推进为公共利益需要进行的建设。

澎湃新闻：若当事人不满拆迁补偿标准，被征收人的权益得不到保障，在被强拆之后是否还有救济程序？近年间，涉拆迁的行政诉讼大体情况如何？

耿宝建：如果当事人对征收补偿内容不满，或是认为不到位，未能满足产权全面补偿原则的，他可以向法院提起行政诉讼，法院会进一步审查并认定，如果确实补偿不够，法院很可能就直接变更行政机关所作出的补偿决定。

近些年，行政诉讼在案件数量和败诉率方面都有所变化。在案件数量大幅上升同时，一审案件中，行政机关2016年整体败诉率大约在百分之十五左右，还有大量案件因协商和解而撤诉。因此，如果以行政机关败诉案件数量除以法院判决结案的数量，那么行政机关整体败诉率就高达百分之三十左右。

这一方面说明我们司法监督的力度大，另一方面也暴露出我们基层的行政机关执法水平还有较大的提升空间。

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