理论研讨 | 规范编外人员管理问题的初步探讨

梁远  邹宇  陈丰琳

近年来，编外人员在各级机关事业单位使用日益广泛，成为政府履职的重要力量，体量大、作用大、管理难度大。一些地方出台了统筹管理的政策文件，进行了探索，实践证明，编外用人应该管，也能管好。同时，不同领域不同类型的编外人员情况复杂，管理中面临诸多共性个性问题，需要深化理论研究，加强制度设计，探寻管好用好这一庞大人员群体的思路和途径。

一、编外用人是各国政府人员管理的共同命题

编外用人现象的出现，一定程度上源于政府职责任务的不断演化与编制的相对稳定之间的矛盾。政府履职所需人员多样，用人需求又经常变动。因此，政府的用人制度并非整齐划一、僵化不变，而是主辅配合、丰富多元的，除在法定制度架构下使用正式人员外，通常会以其他方式灵活使用各类人员，以维护组织机构的协调运转和职能作用的有效发挥。

我国公共部门使用非正式官员从事公共事务的实践至少可以追溯到两千多年前，历代都采取了形式多样的用人方式。中华人民共和国成立后，编外用人现象在企事业单位及党政机关一直存在，形成“固定工—临时工合同工—计划外用工”的用工制度谱系，在国营企业表现尤为典型。固定职工的人数由国家劳动计划控制，在各单位之间的流动须报请劳动部门批准。针对固定工存在生产效率不高、政府包袱重等问题，1958年开始试行“固定工”和“合同工、亦工亦农临时工”两种劳动制度，提倡在建筑业务季节性、临时性生产中多用临时工、合同工①。1962年，国务院印发文件规定，凡是临时性、季节性的工作，国营企业应当使用临时职工，事业单位、国家机关和人民团体参照办理。此外，由于政府的劳动计划（包括固定工和临时工、合同工）与实际需求存在偏差，企事业单位时常在国家劳动计划之外吸收人员，即计划外用工，有时也被指为“私雇乱招”。

改革开放后，国有企业用工方式逐步市场化，国家企业编制退出历史舞台。机关事业单位的用工环境同样发生了巨大变化，越来越多的岗位采取聘用或购买服务等方式，更为灵活、经济地满足用人需求，而无需用高成本的“入编”方式。因此，在原有用工制度谱系的基础上，政府用工的“双轨制”甚至“多轨制”特征日趋明显，传统的编内用人与基于市场的各类编外用人都得到发展。

编外人员普遍存在的表象，反映了社会主义市场经济条件下政府用人方式多元化这一客观的社会历史进程。政府履职的人力需求满足，逐步从“是否增编”的判断题，变为可通过增加编制、单位自聘、劳务派遣、非全日制用工、政府购买、志愿服务等多种方式予以解决的多选题。

在西方市场经济国家，政府人员处于不同用工制度的管理下，其中适用公法管理的公务员和适用私法合同管理的雇员或工人是最主要的两种用人制度。在欧盟多数成员国中，一般将职业公务员（professional civil servant）与在公共部门领取薪水的普通雇员或工人（salaried employees/ workers）加以区分，有些欧盟成员国的宪法中就有明确②。在按公法管理和私法合同管理之间，还存在一种在共同协议的基础上雇用的公共职员，即一部分雇用条件是由政府所明确规定和保障实施的。这一用人形式，类似于我国实施的事业单位人员聘用制。

除上述用人方式外，西方国家政府还广泛存在临时雇员。在美国，联邦政府工作人员中，临时雇员约占28.6%，主要从事季节性、临时性工作。在德国，除海关和警局外，政府机关公务员和临时雇员比例约为6:4。在日本，政府临时雇员又分为日常雇员和其他雇员，其中日常雇员是全职工作，人数为临时雇员的17%，并呈下降趋势；其他雇员每周工作时间不超过公务员的3/4，人数约为临时雇员的83%。日本的行政机构后勤工作，基本由社会承担，各机关只配少数司机、门卫和服务员。

西方国家的临时雇员制度有几个共同点：一是临时雇员一般具有明确的工作期限，以突出其临时性特征。比如，美国明确规定临时雇员期限为2年，最高4年，不得超期使用。二是临时雇员与正式人员在权利、义务和管理方法上有严格的区分。很多国家都规定，临时雇员不得担任一些具有行政权力的职位。三是临时雇员有“转正”通道。比如，加拿大规定连续工作5年的临时雇员可以自动转为不确定性永久雇员。

二、当前编外人员管理有待探索的主要难题

用人方式的多元化组合，是市场经济发展和政府职能转变条件下的新生事物。传统的编制、人事、财政等管理制度主要针对在编人员，而编外人员的使用一般是各单位自行决策，缺乏外部制约和内部控制机制。近年来，编外人员规模增长迅猛，加剧了“人手不足”与“人浮于事”并存的矛盾，加大了政府用人风险，给政府人员管理带来了新挑战。因此，合理使用、规范管理编外人员成为各方共识。国家层面已在警务辅助人员、司法雇员、专职消防员、城管协管员等领域出台了相关政策。不少地方也自下而上进行了大胆探索，在编外人员总量控制、分类管理、职级设立、岗位范围、动态调整等方面，涌现了许多可资借鉴的经验。当前，编外用人正处于“野蛮生长”和“规范管理”相互角力的阶段，实践中面临的诸多共性问题和制度瓶颈，有待从宏观层面加以审视和破解。

（一）编外人员队伍是一个成分复杂的“混合体”，管理难度大

长期的无序增长，使编外人员队伍的构成极其复杂，难以找到相对统一的衡量尺度。一是劳动关系多样，聘用合同、劳动合同、劳务派遣、非全日制、劳务承包等用人用工关系缠绕在一起。二是来源复杂，包括高校毕业生、城镇失业人员、外来务工人员、离退休返聘人员、技术工人、退伍军人等。高校、公立医院等聚集了一大群高级知识分子，乡镇街道则使用了大量进入门槛较低的协管员等。三是流动性不同，有人在职不到一年就离职，有人已是编外岗位的几十年“老兵”。四是岗位分散，分布不均，用在哪些岗位、使用多大数量等，均没有一定之规，有的单位编外人员数以千计，有的单位寥寥无几。

（二）顶层设计和整体推进缺位，“严管”和“厚爱”双缺失

长期以来，编外人员管理处于“四不管”地带。地方制定的管理办法基本上都属于规范性文件，效力较低，惩戒手段不足，威慑力不高，人员进出、考核、监督等环节存在“文件有要求，实际没人管”的现象。编外人员作为一个巨大的职业群体，既缺少“严管”，又缺少“厚爱”，普遍面临薪酬待遇低、职业发展通道狭窄、没有归属感等困惑，没有职业保护制度安排做后盾。很多岗位上，编外人员兢兢业业，取得了突出成绩，却未得到应有的保障，由此产生的不公平感，随着工作年限的增长逐渐强化，直接影响队伍稳定和社会稳定。

（三）部门编外人员调整缺乏依据，“加的多、减的少”

从调研情况看，用人单位的编外人员额度一旦被使用，基本就只增不减了。对部门编外人员做“减法”难，主要是由于员额核定和调整缺乏必要的依据，仅仅凭借经验和领导意志，难以形成共识，被调整的部门抵触多、意见大、难以常态化。即使工作量缩减，部门也不肯放手，甚至一旦有条件，仍以工作任务重、人员少、困难多等理由要求增加，使得部门编外人员一定程度的固化。市县层面编外人员总量上的清理压减，大多是由于经费保障渠道由编外用人转为政府购买服务，或者财政经费保障层级进行了调整等，并不是用人单位主动做的“减法”。

（四）编外人员劳务派遣制盛行，尚处于规制“灰色地带”

与用人单位自聘相比，劳务派遣这种用工形式，灵活度更高，因此逐渐成为一些地方使用编外人员的主要形式。但目前编外人员劳务派遣在立法上存在不足，规范性欠缺。《劳务派遣暂行规定》施行时，发布机关在答记者问时指出，机关事业单位的劳务派遣不纳入适用范围，该问题“将随着改革不断深化和法律的不断完善逐步加以解决”③。机关事业单位编外人员的劳务派遣是一种特殊形态，基本处于无法可依的状态。这难免导致实践中的各行其是，如用人单位以政府购买服务的名义滥用劳务派遣“买人、买岗位”，不具备独立法律主体地位的内设机构直接签订劳务派遣合同等。派遣机构布局分散、管理分散，各种规模小、能力弱、不规范的机构鱼龙混杂，主体地位和主体责任缺失，用人单位的需求和被派遣人员的权益都难以得到长期稳定的保障。

（五）编外编内“异”和“同”的尺度难拿捏

目前在许多单位，特别是高校、公立医院、科研院所等机构，编外编内岗位混同的现象比较明显，产生“同工不同酬”“没有编制很伤人”等广受社会关注的话题。为弱化编外编内人员在经济收入、政治待遇、社会地位等方面的差异，避免编外人员角色边缘化④，目前学术界和一些地方都在促使编外人员的“人口特征”和“工作特性”与编内人员日益趋同⑤。实践中，一些单位的编外人员也纷纷提出各种“齐步走”的诉求。然而，编外编内人员的待遇很难实现也不宜实现同等。一方面，在当前编制“逢进必考”的大背景下，若编外编内人员实行同等待遇，人们担心会引发另一种意义上的“不公平”。另一方面，编外编内人员即使退休前实行同工同酬、同岗同酬，但由于身份差别，同等退休待遇也难以实现，这势必造成一定程度的社会隐患，因此，目前在编外人员管理的研究和实践领域，既充斥着编外编内同等化的呼声，也存在编外编内差异化的观点，两者间尺度的拿捏直接影响着编外人员效能的发挥⑥。

（六）编外用人领域的条线“各自为战”问题突出

由于缺乏统一的政策规范和管理体制，各条线都一定程度存在扩充编外人员的冲动。一些行业主管部门以红头文件、考评、项目审批等形式要求基层配备一定数量的编外人员。这些现象的存在，使得一些原本可以通过政府购买服务等方式解决人力需求的岗位，不得不纳入机关事业单位编外用人的范畴，增加了财政支出负担。

三、规范编外人员管理路径的思考

编外用人的普遍存在，对编制管理造成了冲击和挑战。如果只管住编内，不管住编外，人员编制管理的效果必然受到影响。需要尊重现实，放眼长远，统筹编内编外，探索出一条科学规范协同管理之路。

（一）宜暂时搁置概念上的争论，在实践中寻找答案、形成共识

目前关于编外人员的统计口径、管理范围等概念的界定众说纷纭。由于不同行业、不同类型的编外人员情况千差万别，各地的实际做法差异也很大，若要马上有一套统一的标准化规范体系，不太现实，也没必要。编外用人实质上是一种合同行为，限制太死，反而可能影响用人单位的用人自主权和创新性。因此，暂时不宜拘泥于一些概念上的争论，应充分发挥地方的创新活力，让实践说话，在实践中找到适合的编外人员管理模式。同时，相互学习借鉴行之有效的经验做法，达到“攀山千条路，同览一月高”之效。

（二）编外人员应保持高度灵活性，不能变成另一种编制类型

编外人员存在的最大价值，也是与编制最大的区别，就是其高度的灵活性。因此编外人员额度不能固化沉淀，不能变成“第二编制”。一些地方创新探索，对各单位的编外人员数量采取灵活调配方式，避免“一核定终身”。有的对各单位编外人员实行员额制，一年一核、动态调整、当年有效，人员经费列入年度预算统一管理。有的通过存量挖潜方式解决增量需求，对编外员额进行跨部门、跨区县调剂。鼓励各地探索建立动态调整机制，制定编外人员核定和调整标准，削减人员富余部门的编外人员数量，补充人员不足的部门，最大程度地发挥政府用人绩效。

（三）对编外人员进行多维、立体的类别划分，开展“模块化”精细管理

面对编外人员这个庞大复杂的“混合体”，不能采取“一刀切”的方式，应积极探索实行差异化管理办法。有的地方根据不同类别实行比例控制，对财政全额拨款的综合管理类机关事业单位、行政执法类机关事业单位，财政差额拨款事业单位，镇街，学校及幼儿园、医疗卫生机构等各类机关事业单位使用临时用工人员的核定标准，分别作出了详尽规定。类似这样的细分，充分考虑各领域编外人员的特点。总的思路是，将编外人员划分为若干成分相近的“模块”，量体裁衣，制定个性化管理模式，划分标准可以是岗位职责、资金来源，也可以是区域、层级、行业、单位性质等。通过实行“模块化”管理，既充分尊重不同领域的差异性，提升管理的针对性，又能最大程度地融合相近领域编外人员的相同点，提升管理效率。

（四）搭建编外人员数量和财政支出的“双总量”控制模式，统筹核定编外编内人员数量

把编外人员纳入政府人员规模总体控制范围内实行统一管控。一方面，强化对编外人员数量和财政支出的“双总量”控制。人员数量由编制部门“一支笔”审批，人员经费经财政部门审核后统一在规定科目列支，经营性收入较多的事业单位也可自主安排经费，但需接受财政部门监督。另一方面，统筹行政编制、事业编制、编外人员的数量界限，按照一定时期的实际需求此消彼长，编外人员数量可随编制的增加而相应减少，宜使用编外人员的，可不再核给编制；现有空编如能置换为编外人员的，可核增编外人员额度，并相应核减编制。

（五）编外人员管理既需要“严管”的制度设计，又需要“厚爱”的制度保障

编外人员作为政府工作人员队伍的有机组成部分，履职到位与否，同样影响着政府效能和群众切身利益，同样需要构建科学规范的激励奖惩机制。一方面，需要完善人员监督问责机制，坚持权责一致原则，强化刚性约束，在履职不到位、违反相关规定时，有更加科学有效的手段加以制约，使其承担相应的责任。另一方面，对于编外人员，除了给予五险一金等基本权益保障外，还要增强其组织情感归属。影响编外人员组织归属感的公平因素主要体现在身份和晋升等方面，编外人员以所在部门编内人员为参照群体，认为自己缺乏“转正”与“晋升”的可能，进而会滋生一种相对剥夺感⑦。在这方面，可借鉴一些地方探索构建的编外人员职级体系，也可参考德国等国家的做法⑧，对于岗位技术水平要求低、人员流动性大、即使设立职级仍然获得感不强的编外人员，参照用工岗位的市场薪酬待遇水平，对应提升薪酬待遇。此外，增设补贴、给予荣誉激励等，也可作为激励方式。

（六）规范编外岗位范围，实行组合式的人员需求保障方式

哪些岗位使用编外人员，需有相对明确的边界。有些事务，仅适宜编内人员承担，或者靠已有的编内人员就能完成，则不宜使用编外人员。比如，一些地方规定，编外人员不能在财务、执法、涉密和人事管理岗位工作，不能替代机关工作人员执行公务，不得担任行政职务，不得单独从事行政执法等工作。有些事务，能够通过政府购买服务完成，则不宜使用编外人员。比如，一些地方规定，已纳入本地区政府购买服务目录的事项，必须交由社会力量承担，不得以购买服务之名变相使用编外人员。在合理界定编外岗位范围的基础上，适应政府职能不断调整变化的需要，综合考量编内、编外、社会化用工的不同情形，将各种人员需求保障方式有机结合起来。

（七）需加强编外人员劳务派遣制的监管，鼓励推行劳务派遣机构的集中设置运行模式

劳务派遣有利于避免编外人员成为另一种编制类型，保持编外人员的“灵活性”特征。机关事业单位编外人员可以广泛采用劳务派遣，但不能滥用劳务派遣，而需要严格规范。考虑到机关事业单位编外人员劳务派遣的特殊性，宜采取单独立法模式，打通对相关法律法规适用的通道，明确用人单位、派遣机构、被派遣人员三方责任，做到有法可依、有法必依。从派遣服务的组织方式看，似不宜交给那些小散弱的社会机构承担。特别是对警务辅助人员、司法雇员等管理要求高的编外人员，市县级可考虑成立国有人力资源公司或非盈利机构，作为集中派遣机构，统一实行招聘入职、档案管理、技能培训、薪酬设定、考核奖惩。这样，既可以减轻用人单位的风险、实现用管分离、保持用人灵活性，又可以减轻被派遣人员的风险、保障基本权益、保持职业相对稳定。同时，采取集中派遣机构的模式，可以统筹本地区各单位的编外岗位需求，尽量减少人员闲置和人员流失。

（作者单位：中央编办研究中心；南京市委编办）

注释：

① 张学兵：“计划外用工：当代中国史上的一种资源配置形式”，《中共党史研究》，2014年第1期。合同工是根据劳动计划，经各级劳动部门批准，由用人单位在一定时期内使用，到期可以辞退的人员。与临时工、合同工相近的称呼，还有季节工、轮换工、民工等。

②克利斯托福•德姆克等著，宋世明等译：《欧盟25国公务员制度》，国家行政学院出版社，2005年，第13页。

③《人力资源和社会保障部就劳务派遣暂行规定答问》，http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/26/content_2576350.htm，2016年3月2日。

④ 张哲乐：“事业单位编外人员角色边缘化问题与解决思路”，《领导科学》，2016年第20期。

⑤刘洪、马璐：“用工‘双轨制’存续的潜在危机及并轨路径与策略”，《南京社会科学》，2011年第8期。

⑥ 徐刚：“编外扩张的源头治理：历史、制度及价值分析”，《政治学研究》，2021年第2期。

⑦高进、杨建闯：“局内的‘局外人’——政府雇员组织归属感影响因素研究”，《中国行政管理》，2018年第1期。

⑧王芳、谭景辉：“德国机构编制管理的主要做法”，《改革内参》，2020年第32期。德国公务人员分为公务员、职员和工人三种编制类型，职员和工人都不能晋级，只能由本人通过工会向用人单位要求增加工资。

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