公共停车位经营权拍卖：别寅吃卯粮、涸泽而渔

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       公共停车位经营权转让要依法依规，立足实际，量力而行。

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文 |  上官酒瑞

今年以来，停车场（位）特许经营权正在成为部分地方政府——主要是中西部地区地方政府的热卖“产品”。有统计显示，仅2023年前五个月，就有近40个城市进行了公共停车位特许经营权招标拍卖，转让时间从3年到30年不等，成交金额动辄数亿。这引发了舆论的广泛关注。

四川南充嘉陵区20225个街面停车位25年特许经营权，以4.9亿元成交。红星新闻 图

与之相关的新闻还有，南宁因为高价停车费，“几乎所有路边停车位都归慧泊停车公司运营”，而引发市民集体吐槽，指向的都是公共停车位特许经营权问题。

首先要说明的是，城市公共空间的公共资源经营权，政府是有权依法依规转让的。理论上，公共物品根据特性可分为三类，即私人物品、纯公共物品、准公共物品。停车位、充电桩等属于准公共物品类的公共资源。地方政府引入市场机制，以TOT模式（移交-经营-移交）将这些公共设施项目的经营权，有偿转让给合作者，由其在一定期限内运营管理，并以契约形式明确双方权利义务关系和风险分担责任。这是国际社会通行的一种项目合作模式。更不要说，专业的事情要由专业的人来做，诸如停车位这样的经营权项目，由政府部门直接经营没有法理依据，直接管理又缺乏专业能力。

那么，依法转让给市场主体，由那些具有专业经验的企业运用市场理念和机制，明码标价，进行专业化、规范化管理运营，不仅可以推动这些公共设施资源的优化配置，充分提高利用率和收益水平，也有助于改进公共服务质量。

尤其是，在地方政府债务高企、财政压力大的背景下，这种探索更显其积极意义。2022年国务院下发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》就提出：“推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险。”停车位属于政府拥有的相对优质的一类存量资产，转让其经营权也就属于政策所鼓励盘活存量资产的做法，可不同程度缓解财政困难，化解债务。

所以明眼人不难发现，“热卖”停车位有个共同特点，就是招标拍卖者多为中西部地区的政府。因为，比较而言，越是中西部地区，经济发展可能越不景气，政府面临的财政压力也越大，也就越有动力转让特许经营权将公共资源提前变现，以增加财政收入。与此前一些地方公开打包拍卖学校食堂、旅游景区、公交线路、共享单车等特许经营权结合起来，可更清晰看到现象背后的本质。

问题关键在于，既然经营权转让运用的是市场法则，就必须坚持程序公开公平公正原则，吸引包括民营企业在内的各类市场主体参与竞争。唯此，才能优胜劣汰，择优选择经营者，才能让那些最有实力和信誉的企业取得经营权，进行运营管理，进而才能保障资源的高效利用。

2015年国家发改委等部门发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中有明确规定：“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”似乎，各地也制定了相应的政策文件，发布的招标公告内容也都体现了公平、择优的市场精神，并经过了招标流程。

但蹊跷的是，到目前为止，地方政府停车位经营权转让中的成功竞得者或接盘者，多为当地城投公司等国有企业。这又是为何呢？

可能，完全市场化的民营企业认为经营管理停车位成本高、收益小，参与竞争的积极性不高。而地方政府将停车位经营权转让给当地城投等国企，再由这些融资平台将未来的收费权和收益权作为质押，从金融机构融资，才是更为根本的原因。这样的话，公开招标只是通过市场方式进行资产估值和定价而已，以此为据用这些存量资产撬动更大的资金总量，获取更多的融资，以解决财政压力，这是民营企业不具备的功能。

前段时间，广西南宁天价停车费问题遭到舆论热议，网传停车位经营公司以未来25年停车费质押担保获得72亿银行贷款，虽然当地对此予以否认，称只是“对慧泊公司未来25年经营权使用、收入的评估值，并没有发生72亿元的实际贷款”。果真如此，那贷款融资表面看是企业的市场行为，实则是政府行为，只是“换了个马甲”罢了。

说到底，这种特许经营权的质押，是对一座城市公共资源的长期估价，是对城市未来的抵押，当然需要用发展的眼光去审视。一些城市动辄20、30年，可能是过去城投融资惯性使然，但也存在极大不确定性和风险隐患。尤其是那些人口净流出、产业萎缩的“收缩型城市”，这些质押贷款对本就债务高企的政府而言，构成了新增的隐性债务风险，可能是对城市未来的透支，更应提高警惕。

还要指出的是，城市公共设施是经营性的，虽然可以转让，但本质是为了盘活存量资产，更好发挥公共资源的公共服务效能，不能“一卖了之”，全然按照市场与资本逻辑进行拍卖收费盈利。一些地方政府将经营权转让后不闻不问，不再监督管理。于是，就出现了一些企业获得经营权后，层层转包，服务跟不上、价格却不低，或是捆绑消费、侵害市民权益等诸多问题。加之，是政府自己的国有企业经营，往往又会睁一只眼、闭一只眼，甚至默认助长企业非规范经营。

南宁高价停车费备受争议，直接诱因是实行阶梯式无封顶的收费方式，而背后又是企业大量的人员雇用、各方面高额的运营成本、政府部门的执法偏袒等。这让公共停车位成为一种完全由企业受利益驱动定价的商品，彻底失去了其本应具有的公共属性，甚至引发权力滥用，蜕变为一些人谋取私利的工具。这就本末倒置，背离了公共设施经营权转让政策的初衷，也是对地方政府形象的极大伤害。

质言之，公共停车位经营权转让要依法依规，立足实际，量力而行。否则，经营权出让就是竭泽而渔、“寅吃卯粮”，吃掉的不仅是政府本就捉襟见肘的财力，透支的不只是城市的未来，更有政府的民意基础和公信力。（作者系上海市委党校教授、科社教研部副主任）

编辑｜沈彬

排版｜甘琼芳   

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