居委会无权管控小区限制通行

仝宗锦

近期，北京很多社区出现了以居委会发表公开信的方式管控小区，限制人员和车辆出入的情形，要求居民“足不出区，错峰取物”。作为亲历者和法律工作者，感觉仍有必要简要梳理其中的相关问题，以普及常识，团结同道，并吁求有关单位依法行政，严格贯彻执行中央关于优化疫情防控工作的“二十条措施”。

我的基本结论是：各社区居委会出台的“临时管控”措施没有法律和政策依据，明显违反了中央的“二十条措施”。理由如下：

1.2022年11月11日，国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组发布的《关于进一步优化新冠肺炎疫情防控措施 科学精准做好防控工作的通知》（联防联控机制综发〔2022〕101号）中明确提到：党中央对进一步优化防控工作的二十条措施作出重要部署、提出明确要求，各地各部门要不折不扣把各项优化措施落实到位。其中第（四）项措施是：

“将风险区由“高、中、低”三类调整为“高、低”两类，最大限度减少管控人员。原则上将感染者居住地以及活动频繁且疫情传播风险较高的工作地和活动地等区域划定为高风险区，高风险区一般以单元、楼栋为单位划定，不得随意扩大；高风险区所在县（市、区、旗）的其他地区划定为低风险区。高风险区连续5天未发现新增感染者，降为低风险区。符合解封条件的高风险区要及时解封。”

2.2022年11月19日，国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组发布的《联防联控机制综发〔2022〕104号通知》附件2为《新冠肺炎疫情风险区划定及管控方案》。其中也明确提到，“一旦发生本土疫情，要尽早将病例和无症状感染者所在县（市、区、旗）精准划分为高风险区、低风险区两类风险区，统筹各方面力量，实施分类管理措施”。有关风险区域划定和解除标准及防控措施具体可见如下表格：

风险区	划定标准	防控措施	解除标准	外溢风险人员管控措施*
高风险区	感染者居住地，以及活动频繁且疫情传播风险较高的工作地和活动地等区域，划为高风险区。高风险区一般以单元、楼栋为单位划定；在疫情传播风险不明确或存在广泛社区传播的情况下，可适度扩大高风险区划定范围。风险区域范围可根据流调研判结果动态调整。	采取封控措施：足不出户、上门服务。	连续5天无新增感染者，且第5天风险区域内所有人员完成一轮核酸筛查均为阴性，降为低风险区。	流入地对近7天有高风险区旅居史的人员采取7天居家隔离医学观察，期间赋码管理、不得外出。在居家隔离医学观察第1、3、5、7天各开展1次核酸检测（管理期限自离开高风险区域算起）。
低风险区	高风险区所在县（市、区、旗）的其他地区为低风险区。	采取防范措施：个人防护、避免聚集。	所在县（市、区、旗）无高风险区，低风险区调整为常态化防控。	流入地对近7天有低风险区旅居史的人员，3天内完成两次核酸检测（三天两检）。

3.由上述两个最新文件可以看出，党中央和国务院关于疫情防控的风险区域划定政策，现在只有两种，也即高风险区和低风险区，对前者采取“足不出户、上门服务”的封控措施，而对后者采取的是“个人防护、避免聚集”的防范措施。根本不存在“足不出区，错峰取物”的所谓管控措施。那么，所谓“管控区”的概念以及“足不出区，错峰取物”的管控措施是从哪里来的呢？实际上，在2022年6月27日国家《新型冠状病毒肺炎防控方案（第九版）》发布之前，中央有关部门和各省市关于风险区域划定至少存在两个标准，有的以风险大小为依据划为高中低几类，有的按照管控措施为依据划为封控区、管控区、防范区等，有的地方甚至将这两类标准混用。于是，第九版方案将两类风险区域划定标准和防控措施进行衔接对应，统一使用中高风险区的概念，形成新的风险区域划定及管控方案。高风险区（也即封控区）实行“足不出户、上门服务”，中风险区（也即管控区）实行“足不出区、错峰取物”，低风险区（也即防范区）指中、高风险区所在县（市、区、旗）的其他地区，实行“个人防护、避免聚集”。由此可见，现在各居委会关于小区的“管控区”概念及其防控措施实际上基本是沿袭了从前特别是第九版方案中的中风险区概念以及相应的防控措施，而中风险区（也包括管控区）的概念现在已经被中央的二十条措施所取消。

4.中风险区（或管控区）的概念取消了，但是从前中风险区防控措施的有关制度惯性并没有自动消亡。中风险区的功能消化和转换，放在平时或者一般地区可能未必会显波澜，但是放在当下疫情吃紧的北京，有关单位在落实贯彻中央有关方针政策时就显得较为迟疑，甚至继续创设新的概念来实际沿袭从前的防控模式，从而规避了中央和国务院的“二十条措施”。“管控区”的概念也不能因其加上了“临时”二字就能理直气壮地回避了其合法性问题。事实上，国家卫健委2022年6月5日发布的“九不准”第一条就是“1.不准随意将限制出行的范围由中、高风险地区扩大到其他地区。”这显然包括了中高风险地区之外其他概念的地区，因此当然也包括了所谓的“临时管控区”。

5.小区居民自由出入小区涉及包括人身自由、住宅权、居住权、劳动权、受教育权等多项宪法基本权利和其他权利，根据《立法法》第八条有关法律保留原则有关条文，属于只能制定法律才能规范的事项，同时根据《传染病防治法》第四十二条的规定，“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。”第四十三条规定，“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。”

也正因为传染病防治法中对于采取封控管控措施有政府层级方面的明确要求，地市级政府可以决定采取第四十二条规定的紧急措施，县级政府可以在疫区采取上述紧急措施，因此第九版方案中才明确规定，“高风险区、中风险区、低风险区的划定由地市级疫情防控指挥部门组织专家组根据疫情传播风险的大小进行划定，省级联防联控机制（领导小组、指挥部）靠前指挥并给予专业指导支持。”

6.根据《城市居民委员会组织法》第二条的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居委会并非政府机构，当然没有权力发布命令限制公民宪法上的基本权利。虽然《传染病防治法》第九条和《突发公共卫生事件应急条例》第四十条均提到了居民委员会在疫情防控时的相关职责，但均未也不可能规定其可以发布限制公民基本权利的相关规定。

7.物业公司及其工作人员更不能根据居委会的规定限制居民通行权利。根据民法典第二百八十五条的规定，物业公司和业主之间是委托关系，需要接受业主监督，怎能反而限制业主的基本权利？虽然第二百八十五条第二款规定，“物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，积极配合开展工作。”，但是至少应当是“政府”以及“依法实施”的措施。

8.从法律规范冲突的可能解释规则来说，中国是党领导一切的单一制国家，“二十条措施”经由2022年11月10日中央政治局常委会会议研究部署，由国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组正式发布，因此无论从党规还是国法的解释规则来说，其在疫情防控工作中的效力无可置疑。虽然北京具有特殊的首都地位，但是其发布的有关措施和方案，并不具有超越中央和国务院有关明确政策措施的空间，事实上，“二十条措施”第十六条即明确规定：“加大“一刀切”、层层加码问题整治力度。地方党委和政府要落实属地责任，严格执行国家统一的防控政策，严禁随意封校停课、停工停产、未经批准阻断交通、随意采取“静默”管理、随意封控、长时间不解封、随意停诊等各类层层加码行为”。

9.最后想说的是，其实我这个帖子本来主要是想着明天白天去和自己所在小区的居委会说理的，结果帖子还没写完，外边已经传来消息说，经过一些邻居们的努力，小区大门已经敞开。这一方面说明居委会、物业公司这些执行的工作人员也还是能够听得进道理，但更重要的也说明了，终归还是行胜于言。祝大家身体健康。