刘峰|| 1937～1939年日军的华北治安战： 以华北方面军的侵略政策为中心
本文刊发于《江海学刊》2019年第6期
作者简介：刘峰，历史学博士，上海师范大学外国语学院副教授。
在全面侵华之初，华北日军便已开始制定并实施“治安战”的政策了。其初期政策的核心乃是效仿在中国东北的做法，思考并研究中心是如何扶植傀儡政权以及扶植一个怎样的傀儡政权，以便在华北构建“第二满洲国”。这一政策虽得到了东京方面的“事后追认”，但实际上并未取得预想的效果。因此在进入战略相持阶段之后，他们便开始密切关注中国共产党方面所造成的威胁，并根据上级指示，进一步将“治安战”的政治攻势推向新高度。这些政策在战略上是目光短浅的，其野蛮的侵略行径亦终究无法避免失败的命运。
关键词日本 华北方面军 治安战 政治工作
既往研究与问题所在
考察侵华时期日本的侵略政策，是中日关系史研究中的一项重要内容。对这些政策的滔天罪责，不应只有感情的控诉而缺乏学理的批判分析。从学术的角度对其形成、发展与特征进行实证性考察，不仅有助于我们弄清日本帝国主义的侵略逻辑与侵略意图，亦可与中方抗战的策略行动相互对照，从而还原历史的本貌。
长期以来，中外学界在这一课题上曾有过不少的资料发掘与研究工作。在20世纪六七十年代，日本的防卫厅（现防卫省）防卫研究所、美铃书房就曾相继出版过《战史丛书》《现代史资料》等大型史料集，解密了大批与战争时期日本侵华政策相关的文献档案，为相关课题的研究提供了重要参考资料。正是以此为基础，学界的研究在80年代以后逐渐展开。譬如1984年，日本一桥大学的吉田裕就曾在其论文《“国防国家”的构建与日中战争》中利用解密的档案，将日本的侵略政策放在构建“国防国家”的大背景之下进行定位与考察。而我国武汉大学的胡德坤、北京大学的丁则勤两位教授则先后在1985年与1987年基于日方的档案，在《中国抗战与日本对华政策的演变》《抗日战争时期的日本侵华政策及其演变》论文中，对日本的侵华政策进行了初步的梳理分析，并对日军的某些重要文件、兵力高度分散的特点、日伪的情报调查系统等进行了介绍。20世纪90年代以后，相关研究趋向进一步细化，开始出现一些集中探讨华北情况的学术成果。譬如李德民1995年的文章《论抗日战争时期华北日军军事进攻重点的转移》，采用时期区分的方法，大体梳理了华北日军侵略政策由形成到发展，再到衰落、崩溃的过程，并通过分析日方史料，对日军的战略意图与对华认识展开了探讨。他认为，在1938年11月至1939年11月的最初一段时期，日方对于华北地区以中国共产党为核心的抗战势力虽然有所认识，但尚处于初步阶段，所以其实施政策的对象集中指向国民党残部。然而在1939年12月以后，随着中国共产党抗战势力的迅速壮大，他们的态度开始转变，并在百团大战之后真正认识到了中国共产党的可怕之处，转而实施以八路军为主要对象的政策。
近年来，随着材料的解密公开和各方对史料的进一步发掘、考证，新的成果相继登场亮相。比如，复旦大学的许金生就曾围绕日方的对华宣传战策略先后发表了多篇专文加以剖析论证，阐明了日本军方早在战前就已组织秘密机关操纵舆论的实情。而日本学者笠原十九司，则根据中日双方新发掘的档案文献，在著作中详细考察了日军在华北的所作所为、与八路军展开的竞争较量，以及其他更为具体的侵略政策。田宫昌子等人，则在《华北占领实情之断面》一书中，凭借实地调查所获取的资料，对战时乃至战前日方对华北抗战势力的评估和认识以及相关政策展开了考察。
即便如此，关于华北日军侵略政策的问题也仍存进一步探讨的空间。比如，以往在考察华北日军“治安战”政策的时候，绝大多数的研究都倾向于把1938年的武汉会战，即战略相持阶段的到来作为分析论述的起点。这势必会让人产生疑问：在此之前，“治安战”政策真的不曾存在吗？若“治安战”政策在战争之初就已经存在的话，它会是怎样的一种政策呢？它是如何决策又带有怎样的特征呢？同时，日军的侵略政策不可能是一成不变的东西，不能用静态的眼光来看待它，而应该对其展开动态的考察。那么，当时他们的政策究竟经历了怎样的发展过程，其中的内在的逻辑联系与深层原因又是什么呢？鉴此，拙论拟在前人的成果基础上，进一步利用以往甚少使用的日方原始文件档案，从“治安战”政策的角度入手，展开对上述问题的考察。
初期政策与四个军官的密谋
在具体研究展开之前，首先有必要对这一名词概念加以明确。通过梳理史料文献可以发现，迄今为止，在各种侵华日军原始文件档案中并不曾出现“治安战”这一用词。笔者翻遍目力所及的日文百科辞典、历史辞典、军事用语辞典，也没有找到过这个词。显然，所谓的“治安战”只是一个特殊的用语。事实上，在侵华日军的文件档案中频繁出现的大多是“治安”“肃正”“讨伐”等词汇。“剿共战”和“思想战”等词倒是出现过，但这实际上也不能完全与“治安战”的概念画上等号。目前在笔者所知的范围内，对于“治安战”一词的使用仅见于日本《战史丛书》的《华北治安战》两套分卷以及笠原十九司的专著《日军的治安战：日中战争的实相》。因此，为明确研究对象，拙论首先简要明确该特殊用语的定义，即所谓“治安战”是指：在抗战时期，以“华北方面军”为主体的日伪军队打着“维持治安”的旗号，对在我国华北以中共及其领导的抗日武装为主要对象所发动的，除大规模正规作战以外的所有政治、军事侵略的总称。
可以看出，当时华北日军之所以将战斗描述为“治安”，主要是出于如下的几点原因：（1）在他们看来，很长一段时期内在华北所进行的战斗都不属于正规军事作战的范畴；（2）日军枪口所指向的地区，不仅仅是前线，后方也占据了很大的比例；（3）他们认为华北并非处于“日本”以外，而已是本国掌控的地区。也就是说，当时的日军已有意或无意地消除了“占领敌国”的意识而将华北视为本国的一部分，认为在那里进行的战斗不过是“维护国内治安”而已，从而产生出一种畸形的“心安理得”之情。比如，在1937年10月的《中国事变处理要纲》中，日方就曾特别强调过：“对后方地区采取措施时，要摆脱‘占领敌国领土’的观念。”“治安”一词原本只会在国内统治和社会秩序安定的意义上被使用，并不适用于对外关系，特别是对外侵略战争。而中日战争中的日军却将侵略和占领他国的行为用“治安”来敷衍，这本身就带有模糊战争侵略性质的特殊意图。
而如果要对华北日军在战争初期的“治安战”政策展开讨论与批判，就需要首先弄清它当时的作战任务与战略目的。众所周知，“七七”事变爆发以后，作为日军在我国华北的主力部队，长期驻扎天津的“中国驻屯军”率先实施了侵略性的军事行动，于1937年7月底全面发起总攻，不久攻陷了平津要地并控制了河北北部地区。鉴于事态不断扩大，有进一步发动大规模战争的必要，日军参谋本部于8月31日下达了《临参命第八八号》命令，决定组建“华北方面军”，并将“中国驻屯军”编入其战斗序列。由此，在中国北方以“华北方面军”为主角的日本帝国主义侵略政策制订和侵略行动便正式开始了。
在上述31日上午的《临参命第八八号》命令中，日军参谋总长闲院宫载仁亲王下达了如下指示：“华北方面军司令官应占据平津地区及附近要地并负责确保此等地区之安定，为挫敌战斗意志并争取结束战局之机，尽速歼灭河北中部之敌。”同日下午，参谋次长多田骏又对该命令进一步加以阐释：“（1）预定在保定附近实施会战，以其战果挫敌抵抗意志，求得事变解决之机……（2）保定附近破敌之后若事变不见解决，则以最小限度兵力占领平津地区，实施长期持久作战，视情况将冗余兵力转用至满洲或华中等处……（3）虽不限定作战范围但应尽量避免深入，以使前项作战计划不受妨碍。”可以看到，“华北方面军”在创设之初被其陆军中央所赋予的作战任务并非单纯的急追猛进、扩大战果，而是有两套方案：第一，在冀中地区组织大规模会战，打击中方抗日信心，并窥伺迫使南京屈服的机会；第二，南京若不屈服，则有限度地展开攻势并注意巩固后方的统治。这自然意味着“华北方面军”在战争初期的政策主要被规定在三个方面：（1）组织大规模正面会战；（2）扫除后方残余抵抗力量；（3）尽快确立起占领区行政。显然，日军要进一步组织正面作战、发起攻势，就势必要首先稳定其后方的局势；而为了要稳定后方就必然将采取相应的政策，即在战略逻辑上存在着一种“采取政策稳定后方，稳定后方以推进侵略”的连锁关系。因而可据此判断认为，所谓的“治安战”政策未必是1938年武汉会战之后才出现的，早在战争初期它就已经存在了。
那么既然存在，它会是怎样的一种政策呢？实际上在当时的“华北方面军”看来，由于军事实力占据了较大优势，完成上述前两项任务毫无悬念，所以应该尽快着手的乃是第三项工作。换言之，日军虽然战斗力较强，但毕竟兵力有限，只能控制主要城市和重要交通线等点线范围。要实现对华北的完全控制，势必要将“点线占领”扩展为“面占领”。而为了尽快解决兵力不足与“面占领”之间的矛盾，他们首先能够考虑的办法就是效仿先例，即按“九·一八”事变期间关东军在东北地区“以少胜多”的做法，树立亲日的傀儡政权，并组建伪军，以借其之手节省日军兵力。同时亦因为日方当时没有正式对华宣战，无法适用战时国际法“在占领区实施军事行政”的条款，故扶植傀儡也是其唯一可能取得“实质性效果”的策略。可以说，当时的华北日军并没有认为急追猛进是“解决事变”的捷径，反而是扶植傀儡以确保后方稳定，成为其“治安战”政策的核心内容与关键工作。
当时的日军文件能够佐证这一点。早在8月中旬，关东军就曾向东京方面提出“建设华北新政权”的建议。在华北方面军创设后，扶植傀儡的工作就已经紧锣密鼓地展开了。尤其是，在司令官寺内寿一刚刚到任的9月4日，该军司令部便立即增设了一个别具特色的机构——“特务部”，以专门研究傀儡政权的建立。当天，寺内给喜多诚一发去了训令，将其任命为特务部长并要求其负起全责。而参谋长冈部直三郎则进一步嘱咐喜多诚一：“应树立暂时的中方政务机关，将其作为将来政权之母体……以减轻我军之负担。”即规定军队在从事军事作战的同时，亦有必要特别注意辅以政治工作，以便采取“以华制华”的策略巩固其后方占领区，为前线的推进扫清障碍。可以说，从此时起政治工作就已开始从属、服务于日军的武装侵略，并与其一道成为了“治安战”的主体。
由此，特务部在喜多的主导之下开始积极筹备扶植傀儡的工作。在此后的一个月里，该部展开了各类调查研究，先后拟定了《关于树立华北政权之提案》《关于事变收拾案之意见》等各类计划草案，并初步筛选出王克敏、曹汝霖、江朝宗、吴佩孚、韩复榘等旧政客军阀人选以供拉拢。进而，在月底基本形成了思路：“要将帝国的反共、日华亲善、共存共荣作为政策基础，树立政权，实施统治……使其建立新政，凌驾全中国。”这显然为日后的工作定下了基调，即扶植的政权必须符合日本帝国主义意志，宣扬“反共”和“共存共荣”，能够取代国民政府而无条件听命于日方的中国中央政权。
在这一基调之下，树立傀儡的工作终于在10月22日进入具体决策的阶段。当天上午九点，特务部长喜多诚一（少将）、特务部总务课长根本博（大佐）、特务部职员真方勋（少佐）与驻北平陆军助理武官今井武夫（中佐）四人在北平召开了秘密会议。会议由根本博主持，军阶最低的真方勋负责记录。会上，根本首先提出了第一项议题供大家讨论：“在北方树立的政权，应是华北五省联合政府，还是作为真正独立之政府与南京断绝关系？”结果，全体成员几乎未经讨论便一致确认了后一项方案。这显然表明：他们对于东京方面所考虑的对蒋施压、全面迫华投降的方针是毫无兴趣的，其目的乃是在于另立傀儡并加以操控，站在以往“华北分离工作”的延长线上追求对华北地区的分割与侵占。
扶植的政权既然不是“华北五省联合政府”那样的地方性政权，而是脱离南京政府主权范围的“独立政府”，那么它的政体应是民主制还是君主制呢？这随即成了会议的第二项议题。对此，今井率先表态：“将来尚不确定，但目前以民主为宜”，而真方则认为：“名称无所谓，建立少数的国务大臣制可能较为妥当。”结果在一番讨论之后，四人最终确认了前项方案：“目前满洲正在建设之中，若中途让满洲国皇帝移至他处并非妥当，故复辟等事断不可行，目前暂以民主为妥。”基于此，会议又进入了第三项议题：“既然采用民主制，那么是总统制好，还是委员制好？”今井又首先发言：“名称可以有很多，但实质上应采用总统制，因为对一个人（即伪总统——笔者注）进行指导既能如日本之意又可利于华人理解。”对于这一主张，真方再次提出了疑问：“让十几年来已得到教育和锻炼的华人接受总统制，是否果真可行？”今井当即给予了肯定答复，而喜多则补充认为：“我同意今井中佐的意见，但这应该是将来的计划，目前还是先以数人分担职权的委员制为妥。”由此，会议通过讨论后最终决定：扶植的政权将会是一个脱离南京主权范围又不归属于伪满洲国管辖的“独立政权”，暂先采用委员制以广纳“人才”，进而在日后确立起总统制。而其背后的实际用意则在于，模仿关东军在中国东北的做法，同时延续以往的“华北分离工作”，在占领区内另立傀儡政权以便确保军队的“独立性”与发言权，如太上皇一般凌驾于华北。
11月14日，依照此次会议的讨论结果，“华北方面军”特务部在喜多的指示下最终制定了《华北政务指导计划案》。该文件称：“华北政务指导，实际上就是皇军对占领区行使主权……其前提首先在于实施各项政策以确保占领区之治安并尽速树立新政权。该政权不是华北一地方政权，而是与我国确定关系后将要取代国民政府的中央政权。故，亦将对华中方面有所施策。在华北的政务指导，将以华北方面军司令官的指示为基础，由特务部具体负责。……新政权的政体暂定民主制，最初将以委员制筹建并尽快向总统制过渡，新政权之权利中心乃大总统，同时亦将设置行政府，使其成为我方能够左右之机构。”而政权的政纲基础则在于：“与日、满和睦共处，铲除排日排满思想；宣扬东洋思想即新民主义，消灭国共两党；废除极端的中央集权，尊重地方自治。”其行政范围，“虽原则上定为中国全境，但目前暂限定在我军占领区内，日后再随之逐渐扩大。……将首先整理各地的治安维持会以组建政治机关。”
可以看到，当时日军出台政策的正规流程原本应是先由东京的政府高层确定宏观方针，而后交由陆军省、参谋本部等陆军中央机构来具体充实，进而再向“华北方面军”进行传达，并由其依据现地局势的变化在司令部首脑间讨论研究后再最终确定。然而，扶植华北伪政权的工作却并未经过这一流程，完全是在四个军官的秘密会议中被私下决定的。因此，日后与东京的政策路线发生龃龉，将是不可避免的事情。
而且，由于掌握密谋发言权的喜多、今井曾在“九·一八”事变期间分别供职于关东军参谋部和奉天特务机关，惯于凭借自身在东北的经验考虑问题，所以其出台的政策从内容上看也与对伪满的政策大同小异。因而可以认为，华北日军在“治安战”初期的政策核心乃是所谓的“第二满洲国化”，是关东军政策在华北的重现。正是在此背景之下，伪中华民国临时政府于1937年12月14日在北平成立。由汤尔和出任议政委员长，王克敏任行政委员长，董康任司法委员长，表面上是标榜“三权分立”的委员制政权，但实际上却完全被华北日军所操纵。这些旧政客、旧军阀不仅卖国求荣、腐败不堪，而且还可能随时叛逃倒戈，所以由他们所构成的伪政权自然将无法完成日军所期待的“协同治安，减轻负担”的任务。
华北日军与东京的龃龉
正因为华北伪政权的性质与架构完全由密谋决定，所以势必会在此后遭到东京方面的质疑与责难。通过对日方的史料文献进行研读分析可以发现，就在喜多、根本、真方、今井召开秘密会议后不久，东京当局便开始在占领区行政的问题上做出动作。具体来说，日本政府基于同年10月26日内阁会议所作的决定，于11月6日在首相之下秘密设立了“内阁第三委员会”，以便对战争期间的对华政治、经济相关的各类重要事项进行审议。其核心人员包括：外务省东亚局第一课长、大藏省（即财务省——笔者注）理财局外事课长、陆军省军务局军务课长、海军省军务局第一课长，以及“对满事务局”的庶务课长等人。据当时内务省官僚武部六藏日记中的回忆，他们于12月上旬召开过干事会并制定议案：在华北方面要确保中央的发言权和指导权，既不能让现地军人参与政治，也不能让关东军势力延伸到华北，不可重蹈现地军人介入其中而致统制经济失败的覆辙，要全面接收这些战果。这显然意味着日本政府的意图在于：要避免“九·一八”事变中关东军架空内阁，擅自介入伪满行政、经济的情况出现，禁止“华北方面军”仿照先例，以独断性手段独吞“战果”，要设法加强东京在占领区行政问题上的发言权和主导权，以抑制“华北方面军”的“失控”趋向。可以说，关东军此前在中国东北的“独走”与政治干预一直让东京方面耿耿于怀，因而此次对于华北日军的动向，他们自然是高度关注，极为警觉的。
在这一背景之下，不仅是华北伪政权的问题，就连特务部本身的归属问题也开始遭到质疑。譬如，在1937年11月28日“华北方面军”司令部发出的文件《特务部之归属问题》中，该军曾对东京方面提出的“使特务部脱离华北方面军而归于陆军大臣直辖”的意见颇有异议，并坚决反对，称：“有人指责说，我军之威信将会抑制、妨碍特务部的政务指导工作，我等对此要反问一句：没有军队的威信，特务部如何能驾驭中方的官民军队（指伪政权和伪军——笔者注）”，而且“特务部系我军内部之一机构，其根本方针只能是归属同一司令官管理，才可能在最灵活、最具效果的状态下处理细节问题。……其任务是减轻我野战军后方之负担。虽可预想随着战争的进展，政略问题将逐渐受到重视，但目前还不是让其切断与军队联系，独立展开工作的时机。”显然，以占领区实施行政管理的问题为借口，围绕特务部的“归属问题”，身处大陆前线的“华北方面军”已在此时与东京当局发生了矛盾。
在华北伪政权的性质与定位问题上，尤其是“将其发展成能够取代国民政府的中央政府”这一关键问题上，两者的分歧则更是无法回避。在东京当局看来，“华北方面军”的这种做法实际上就是要绕开中央的干预，将占领区分割出来进行吞并，以便模仿关东军的方法来满足自身的野心，攫取更多的战功。所以在1937年12月15日，即华北伪政权成立的次日，陆军中央高官梅津美治郎（陆军次官）便立即向“华北方面军”参谋长冈部直三郎传达了“内阁第三委员会”的决定，批评“临时政府使用‘中华民国’这样的称呼，违反了先前就已经提醒过的‘不可带有中央意味’的原则！”但冈部对此不以为然。于是，梅津又紧接着在1月6日授意陆军省军事课，专门以公文的形式向该军下达了《陆军次官关于政务指导与华北方面军之联络事项》，其中明确表示：“关于华北政权指导的问题，终究应尊重中方主权及其国家颜面（指中方伪政权——引者注），消除细节上之干涉；对于华北政权改称中央政权的时机，应十分慎重，不可不考虑其实力而仓促进行；关于（日本）帝国政府正式承认中央政府（即伪中华民国临时政府——引者注）的时间问题，目前虽难以明言，但中央政府成立之际，帝国未必将在同时予以正式承认。”公文还针对特务部与参谋部幕僚、司令官与驻华大使的关系等问题进行了说明。从这份史料，或者以这份史料为线索，我们至少可以总结出如下三点重要的信息：（1）日本政府与“华北方面军”之间在另立傀儡以作为中国“中央政府”的问题上存在着很大分歧，而这种分歧的本质则在于“究竟是全面迫华投降，还是先分割华北予以侵占”的战略性问题；（2）两者间在特务部的归属问题，即占领区行政的问题上亦存在着较大矛盾；（3）日本陆军中央的立场未必与其政府完全一致，只是对华北政权作为“中央政府”的时机有所顾虑，故其介于日本政府与华北日军之间，可能发挥缓冲作用。因此，为了能够尽快探知华北日军的真意，在其与政府之间“打圆场”，梅津随即以“视察前线”为名，在第二天带了陆军省军务局军务课长柴山兼四郎等人直接动身赶往了华北。
由于随行的军务课长柴山本身就是“内阁第三委员会”的成员，而该委员会中陆军又扮演着主导性的角色，所以在其抵达之后，喜多诚一等人便径直拜会了他，以打探消息。在会谈中柴山首先指出：与蒋介石展开交涉并迫使其屈服“从大局上看是更加有利于我方要求之达成的”。意在告诫华北日军不可短视，不可贪图一军之利，必须站在大局角度考虑问题。因为若华北伪政权被承认为中国的“中央政权”，那么势必将意味着蒋介石的国民政府不再被日方承认，也就失去了逼其让步的意义，错过了迫使中国全面屈服的机会。由此，双方在表明各自的立场、展开讨论之后最终形成了妥协方案：“若蒋政权愿意屈服投降，那么就公开承认华北新政权是有力之地方政权；若蒋政权不愿投降，则将承认华北政权是中央政权，并在其实力逐渐增强后将其作为正式政府。……为避免华北方面军与关东军发生利益冲突，愿意将察蒙地区暂时考虑为独立地区，在日后会批准划入华北统治的范畴。”正是通过私下协商，双方达成了共识。
1月16日，“华北方面军”司令部正式向梅津和军事课发去了书面文件，表达了尊重陆军中央的态度：“我军并非要违抗命令，而是认为展开一定程度的内面监视并实施强有力的控制是必要的；也并非不同意指示，而是认为中央政府的名义可以促其加快发展……所以在时机成熟时应（让日本政府）尽快予以承认。”可以说，“华北方面军”通过柴山这一渠道摸清了陆军中央的态度，而陆军中央则确认了“华北方面军”不会脱离自身管制的立场，故而表现出了愿意出面与政府协商周旋的态度。正因如此，梅津在次日便心满意足地结束了视察，并通过柴山表示：“东京方面曾有传言称前线兵团长官欲使皇军占领之地直接变成我国领土，且因其与中央方针相异而担心中央与前线无法协调，首相尤为担心。然直接面谈之结果看来，事实并非如此。前线兵团长官能理解中央之想法，实在令人颇感安心。”结果在这些陆军中央高官的积极活动之下，受军部掣肘的日本政府不得不表示妥协，从而使华北日军在“治安战”政策上与东京的龃龉暂时得到了缓解。接着根据4月14日的《军令陆甲第二二号》令，“华北方面军”特务部及其相关政策以“事后追认”的形式正式得到了上级批准。而这种“事后追认”的做法，可谓“九·一八”事变以来日本决策模式的重现。
战略相持阶段的到来与政策调整
在伪中华民国临时政府成立之后，“华北方面军”筹建傀儡政权的初期政策便告一段落，与东京的分歧与龃龉亦逐渐趋于缓和。在这样的情况下，该军高层开始乐观地认为后方即将巩固，遂开始分兵积极参加徐州会战以扩大战线。然而在这一过程中，伪政权和伪军的腐败无能迅速显现；加之中国共产党方面在太原失陷后便指示八路军转入敌后游击战，创建了晋察冀根据地，并将兵力从原来的四万余人迅速扩充至十万余人，在华北敌后大举发展了抗日力量。这一切，促使日军对此前的“治安战”政策产生了质疑。
“华北方面军”司令部在徐州会战前后制定的《华北方面军后方治安状况》和《关于华北治安维持之着眼事项》等文件中，曾对当时的情况进行了如下表述：“由于共产党的活动，普通游匪转化成了抗日团体，而抗日团体又进一步呈现出共产化趋势，需要加以注意……以往请求归顺的匪团，最近竟态度硬化并萌生犹豫不决之倾向”，且在刚刚扩展势力的地区，“日军一旦移往其他地方，抗日团体便立即进入此地，对协助日军运作治安维持会的人物及其家人以汉奸之名处于死刑，导致此后日军设立的治安维持会不再有有识者、有产者参与。”鉴此，他们反省道：“原以为我军后方残留的匪团比满洲少而对恢复治安颇觉乐观”，但实际上并非如此，“曾在满洲驻扎之部队动辄采用与满洲同一手法反而容易引起过失”，华北后方的实际威胁应该是“在背后鼓动匪团与民众的共产党军队……即治安的祸根不在游匪而在于盘踞的中国军队，若不将其驱逐，则恢复治安乃是缘木求鱼。”这说明透过现实，华北日军已然认识到了模仿伪满经验的错误，从而使其初期政策开始呈现松动的迹象。
“华北方面军”参谋长冈部直三郎，在1938年3月16日至21日召开的参谋长会议上再次重点强调了对中共的政策问题：“虽对边远地区需以怀柔宣抚政策处理，但对于中共根据地则无论何种情况都应尽快予以摧毁，以防患于未然……尤其要组织情报网络迅速探查他们的行动，制其先机，积极讨伐压制。”可见，当时中共及其领导的抗战活动已经引起了华北日军高层的密切关注与严重警觉。通过战争初期一系列的情报工作与具体活动，华北方面军不仅意识到了华北与东北的情况差异，更感受到了中共迅猛发展所带来的威胁。与东北不同，华北地区存在着更具规模、更有战斗力的以八路军为核心的抗战力量，这意味着日军“治安战”的注意力将会发生转移，并在日后逐渐转向更加重视中共的方向。
当然，不可否认除中共抗战的因素之外，东京方面的局势判断及宏观战略方针也对“治安战”政策的发展施加了重要影响。众所周知，在1938年10月攻占武汉、广州之后，日本帝国主义的侵略便开始从战略攻势转向了战略相持。见南京方面仍无投降之意，日本首相近卫文麿于11月3日公开发表了第二次声明，宣扬要构建所谓的“日满华三国连环互助的东亚新秩序”，开始尝试用政治性的手段继续向中方施压。基于这一方针，日本的“五相会议”通过反复商讨研究，于同月30日向御前会议递交了新的政策——《日华新关系调整方针》。其中提出：“（1）要确立以互惠为基调的日满华三国相互提携，尤其要实现善邻友好、共同防共、经济合作原则……（2）要将华北和蒙疆设定为国防及经济上的日华高度结合地带……明确其特殊地位；（3）长江下游地区也应设定为经济上的日华高度结合地带……（4）要明确华南沿岸特定岛屿之特殊地位。”可以看出，其核心意图在于分别强调华北、华中、华南的“特殊性”，并试图以此来推行“对不同地区采取不同政策”的侵略方针。由于当时日本陆军的主力大多集中在华北、华中，且长期以来“明确将华北的活动定性为治安主义，将华中的活动定性为作战主义”，故该决策实际上就是在暗示华北日军可加强政治攻势，全力发展“治安战”。而正是这种想要进一步强化政治攻势的企图，再加上华北日军本身在现实认识上的转变，意味着“治安战”政策将会在此后受到影响，并发生显著的变化。
12月2日，日军大本营基于上述方针，向“华北方面军”下达了《大陆命第二四一号》命令，赋予其新的作战任务：“确保目前华北占领区的治安，特别是河北、山东、山西北部及蒙疆之要地需尽快恢复治安，且应确保主要交通线路。”进而又在6日的《昭和十三年秋季以后对华处理方策》中明确要求：“要以坚强的军事实力为背景进行政略与谋略工作……如无重大必要不再企图扩大占领区。”即是对于华北日军加速强化政治攻势以确保后方安定的任务做了正式的规定。因而在该指示的要求之下，“华北方面军”随即结合此前在徐州会战期间的观察与判断，开始举全军之力调查资料，反复研究，最终确定自1939年初正式着手调整“治安战”政策，以便将政治攻势推向新的高度，相继出台《昭和十四年度第一期肃正讨伐实施计划》《治安肃正要纲》等重要文件是其中代表性举措。
《昭和十四年度第一期肃正讨伐实施计划》，是“华北方面军”司令部于1939年1月20日制定的实施政策，在“政务相关事项”中首先做出了明确的规定：“今后将会在各直辖部队中配属作战区域内的特务机关，军队与特务机关将会在作战和政务上形成唇齿相依的关系，所以各部队需要特别留意对特务机关的指挥并使之发挥特性。”这实际上意味着政治工作的战略地位有了明显的提升，并得以全面铺开，从而开始体现“军事作战＝军务＝军队、政治工作＝政务＝特务机关”的二重侵略模式，两者相互配合，彼此呼应，共同构成了华北日军“治安战”政策的核心。而对于特务机关所负责的政务工作，该文件又在此后做出了更为具体、明确的要求：（1）推动重要占领地行政组织尤其是县级单位的政务；（2）安排县政联络员指导县政；（3）回收民间流散的武器；（4）安排宣抚工作员实施“宣抚”；（5）组建新民会，实现“匪民分离”。可以认为，此项举措的目的在于：在伪政权的上层组织已趋成型的情况下，伴随着军事作战的进行，进一步推进其基层组织的完善，以图从中央到地方完成日军对伪政权的全面控制（如下图），从而借伪政权之手发展政治攻势，全面实现对占领区的行政管理，达到稳固其后方的目的。
附图：华北日军对伪政权的控制与政治工作
而同年4月20日出台的《治安肃正要纲》，则更是意义重大，被认为是1940年百团大战以前日军在华北的行动基准。该要纲共分六章五十九款，规定了各机关下一阶段的具体任务、政策实施的要领、对投降归顺者的处理办法，还有对交通通信等重要方面的管理准则等。第一章的总则明确提出：“治安肃正的目的在于剿灭占领区内的残敌及匪团，完全封杀游击战，增进华北民众之福祉，在建设安居乐业之明朗华北的同时确立长期建设的牢固稳定基础，以期尽速达成出兵目的。”进而，明确各机关的任务并提出了进一步的要求：“要将讨伐肃正与治安工作完全融合一体化”，区分隶属参谋部的作战幕僚与隶属特务机关的政务幕僚，以使后者“能够充分发挥其特殊能力”，将政治攻势提升到与军事作战同等重要的位置。在具体的实施要领中，该文件还针对徐州会战期间《华北方面军后方治安状况》里所提到的“日军一旦移往其他地方，抗日团体便立即进入此地”的问题制定了应对方案：“讨伐之后，在当地自卫能力整备到能够防止再度匪化之前，该地日军应保持驻屯状态不得撤离。”在兵力方面，决定采取“高度分散配置”的方法，将军队分散到各地的据点来防备敌后游击战术，配置重点“应考虑行政上的要点，铁路、水路等主要交通线之要冲以及重要资源所在地等等”。对于伪政权和伪军，则反复强调要派遣军事顾问进行“内面指导”，“强化其自卫能力……支付县政恢复工作费……进而提供县政辅助费，以便使各县能尽速实现自治自营。”
可以看出，“华北方面军”在重新改订“治安战”政策的过程中，进行了重大的调整。经过调整之后，其主旨已与此前的政策大相径庭。即：（1）政治工作得到了极高的重视，上升到了与军事作战同等重要的地位；（2）“如何应对游击战与政治战”的问题，已成为其侵略政策的核心；（3）为了能够全面铺开这一“治安战”政策，要督促各部队“高度分散配置”以构筑众多据点，同时极力扩充伪政权和伪军，以图达到侵占华北全境的目的。
然而正如此后所能看到的那样，八路军不但没有被日军所压制，反而在百团大战中展现出了强大的实力。这显然说明此时期“华北方面军”的“治安战”政策仍是失败的。而其失败的原因，至少可以归纳为如下几个方面：（1）得道多助，失道寡助，日军无论怎样调整其“治安战”政策，都改变不了其野蛮侵略终归失败的命运；（2）虽然提升了政治攻势所占的比重，但从小接受传统军事训练、一味追求战场拼杀的日军军官对于政治工作仍旧不得要领，更何况这是在异国的土地上进行的；（3）日军的基层部队在侵占某一地区之后，为确保当地伪政权能够具备自卫能力而计划长期驻屯，这实际上意味着军队的机动能力大幅下降，兵力进一步分散；（4）为了应对抗战势力的发展，日军企图强化并借用伪政权的力量，这自然意味着基层部队必须与伪政权的各个行政区保持充分一致并配合其行政工作。这对于长期蔑视中国人工作能力的日本军人来说，简直就是令人匪夷所思的“怪事”，其效率自然低下；（5）优先配属日军部队的地区被规定在重要城市、主要交通干线及资源产地的范围，而忽略了更为广阔的农村与山地。这实际上相当于仍旧停滞在“点线占领”的状态，从而为华北地区各类抗日武装力量的壮大与发展留下了大展身手的空间。
结 论
综上所述，拙论结合日军遗留的各类原始文件档案，尝试考察了1937年至1939年间日军华北“治安战”政策的形成、发展过程及其内部的某些逻辑联系与深层原因。可以看到，“华北方面军”早在战争初期尤其是战略相持态势形成以前，就已经通过四个军官的密谋出台了“治安战”政策。其政策核心，乃是效仿此前在中国东北的做法，思考研究如何扶植傀儡政权？扶植一个怎样的傀儡政权？以此拼凑伪军而为减轻日军兵力不足的负担，并进而妄想借此实现从“点线占领”向“面占领”的扩展，在华北构建“第二满洲国”。虽然此项擅自决定的政策在诸多问题上与东京的意志产生了龃龉，但通过梅津美治郎、柴山兼四郎等陆军中央高官的积极活动，两者的分歧最终缓解。
然而，终究因为中共抗日势力的迅猛发展，以及伪政权和伪军的腐败无能，华北日军的初期政策并未获得预期的效果。因此，他们在进入战略相持阶段前夕便开始注意中国共产党所带来的严重威胁，并逐渐推动政策向重视中国共产党的方向发展。在东京方面决定采用政治手段逼迫中方投降的方针下达之后，华北日军便开始积极调查资料反复研究，进一步将“治安战”政策中的政治攻势推向了新的高度。通过考察此时期“华北方面军”的内部文件可以发现，这种政策调整虽然修订了以往“第二满洲国化”的方针，将政治攻势上升到了与军事作战同等的地位，但仍然目光短浅，避免不了失败的宿命。在这样的情况之下，日本侵略军想要笼络华北的民心并限制中共在敌后的发展，自然是不可能的事情。
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〔责任编辑：潘 清〕