李浩 || 民事公益诉讼起诉主体的变迁
作者简介：李浩，南京师范大学教授、博士生导师，中国法治现代化研究院、江苏区域法治发展协同创新中心研究员。
内容提要 自2012年设立民事公益诉讼制度后，我国出台了多项与该制度相关的改革措施，在这些改革强力推动下，与设置民事公益诉讼之初相比，公益诉讼的提起者已经发生了相当大的变化。在行政机关、检察机关、社会公益组织都提起民事公益诉讼的情况下，公益诉讼的发展呈现出新的趋势，也提出了新的问题。新问题包括但不限于如何处理生态环境受到破坏时行政机关与环境公益组织在提起诉讼上的关系、行政机关不磋商不起诉时检察机关如何应对、惩罚性赔偿金是否可以用于公益诉讼。
关键词 民事公益诉讼 起诉主体变迁 生态环境 公益组织
为应对严重的环境污染、频发的食品安全事件，我国立法机关2012年8月修订《民事诉讼法》时增加了公益诉讼的规定。自民事公益诉讼写入法律至今，随着我国多项改革措施的实施，民事公益诉讼的起诉主体已发生了重大变化，这些变化既彰显了我国民事公益诉讼取得的新进展、新趋势，同时也提出了一些亟待研究的新问题。
2012年8月31日，全国人大常委会对1991年颁布的《民事诉讼法》进行了第二次修订。正是在这次修订中，立法机关首次对公益诉讼作出了规定，即在“诉讼参加人”这一章中规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”（第55条）。从第55条的内容看，该条文仅涉及两方面的内容：一是规定了谁有权提起民事公益诉讼，也就是对起诉主体资格作出了规定；二是规定了可以对哪些损害社会公共利益的行为提起诉讼，也就是对可提起公益诉讼案件的类型、范围作出了规定。
（一）法律规定的机关
1.关于人民检察院
对于起诉主体，第55条用“法律规定的机关和有关组织”来表述，并未写明究竟哪些机关和组织有权提起公益诉讼，这样的表述显然具有相当的笼统性和模糊性。于是，全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下称《修改决定》）刚颁布，究竟哪些机关和组织才属于有权提起公益诉讼的主体就引起了热议。
虽然法律并未明确哪些机关有权提起公益诉讼，但人们可以借助排除法来探究有权提起公益诉讼的主体。在当时，我国的国家机关有四类——党委机关、立法机关、司法机关、行政机关，党委机关和立法机关因其性质显然不应当也不可能成为民事公益诉讼的提起者；我国的司法机关既包括行使审判权的人民法院，又包括行使法律监督权的人民检察院。人民法院因其审判机关的属性，不可能成为公益诉讼的提起者是一目了然的，所以真正成为疑问的是人民检察院能否成为公益诉讼的主体。
对于人民检察院能否提起公益诉讼之所以存在疑问，一方面是由于公众对检察机关提起公益诉讼抱有期待，而检察机关在此前的改革中也尝试提起过民事公益诉讼；另一方面则是由于我国的检察机关与西方国家的检察机关不同，被定性为法律监督机关，作为法律监督机关而提起民事诉讼，则存在着把法律监督机关降格为民事诉讼当事人的疑虑，而且一旦提起诉讼，在同法院的关系中也会引发同一个诉讼中检察机关既是当事人又是监督者的问题。
这样的担心并非没有道理，因为一旦检察机关作为起诉人提起诉讼，它们就需要像普通民事诉讼原告那样向法院提出诉讼请求，说明诉讼请求所依据的事实和理由并提供相应的证据材料；在开庭时就要参与法庭调查和法庭辩论，对自己所提供的证据材料，还要接受被告及其代理人的质询，还要同被告就本案事实上和法律上的争点展开辩论；如果认为一审法院的裁判存在错误，还需要通过上诉引起第二审程序。虽然检察机关是代表社会公共利益提起诉讼和参与诉讼的，但仍然不可避免地要受民事诉讼制度的基本规律、基本原则的约束。
民事诉讼法学界对检察机关提起民事公益诉讼，总体上是持积极支持的态度，即使是那些对检察机关进行诉讼监督持保留和疑虑态度的学者，在检察机关提起公益诉讼问题上，也给予了充分的肯定和支持。在得知法律规定的机关并不包括人民检察院时，学者们是相当失望的。
在民事诉讼法修改后，与民事公益诉讼相关的两部法律——《消费者权益保护法》《环境保护法》——也相继在2013年、2014年作出修改，在修改中虽然也都对有权提起公益诉讼的主体作出了规定，但都只规定了社会公益组织有权提起诉讼。这也进一步印证了2012年修改民事诉讼法时立法机关心目中的“法律规定的机关”并不包括人民检察院。
2.关于行政机关
在排除了人民检察院有权提起公益诉讼后，《民事诉讼法》第55条中“法律规定的机关”只能是行政机关，因为一旦把行政机关也从法律规定的机关中排除出去，法律规定的机关就会完全落空，第55条就会成为无法理解的条文。从《民事诉讼法》修改后《修改决定》的起草者所做的解释看，法律规定的机关指的也是行政机关，即“行政主管部门等有关机关作为公共利益的主要维护者和公共事务的管理者，作为诉讼主体较为合适，既可以促使其依法积极行政，也可以利用诉讼救济的方式弥补其行政手段的不足”。
虽然第55条“法律规定的机关”指的是行政机关，但在修改后的民事诉讼法从2013年1月1日开始实施后的一段时间看，行政机关其实并未真正成为民事公益诉讼的主体，或者说，由行政机关提起的民事公益诉讼寥寥无几。事实上，在对《消费者权益保护法》和《环境保护法》进行修改时，立法机关也没有授权行政机关提起这两类民事公益诉讼。考虑到立法机关在制定《民事诉讼法》第55条时用“法律规定的机关”这一概念，本意就在于将哪些机关有权提起公益诉讼这一问题，留待今后制定、修改与公益诉讼相关的法律时再作出规定，说明立法机关在修改这两部法律时并不认为行政机关是提起这两类民事公益诉讼的适格主体。
立法机关在上述两部法律中未规定行政机关可以提起民事公益诉讼也有其合理的缘由。在2012年民事诉讼法修改前，昆明市环保局就尝试提起过民事公益诉讼，因当地三农公司开办的一家大型养猪场对环境造成了严重的污染，昆明市环保局向昆明市中级人民法院提起诉讼，请求法院判决被告停止排放污染物并赔偿所造成的环境损失。尽管法院受理了环保局提起的诉讼并判决支持原告的诉讼请求，但这一做法旋即引起了理论上的重大争议。
支持环保机关做原告的学者认为：首先，环保机关提起环境公益诉讼具有技术上、专业上的优势；其次，环保机关提起公益诉讼可以弥补其行政执法权的不足。不赞成环保机关做原告的理由主要为：第一，在法律已经授予环保机关足够的行政执法权的情况下，环保机关只要能够用足用好法律授予的权力，就足以处置污染事件和处罚污染行为人，根本没有必要再向法院提起诉讼，再动用司法权力。第二，如果授权环保机关向法院提起民事诉讼，在遇到污染事件中一些不易处理的问题时，很可能会推卸责任，将本应当自己处置的问题，通过提起诉讼交给法院处理。第三，环保机关做原告还会对司法公正造成困扰。在环境公益诉讼中，为了确定污染所造成的损害程度，确定赔偿的数额，鉴定不可或缺，当环保机关做原告时，常常会将当地的环境监测中心所做的鉴定报告作为鉴定意见提交给法院，法院也常常会采信这样的鉴定意见，将其作为确定污染程度和赔偿数额的依据。但如此一来，法院如果采信了原告的鉴定意见，司法的公正性就可能受到质疑，因为鉴定机构与原告存在利害关系，环境监测中心是环保机关的下属机构。最后，环保机关做原告，还会造成环保机关兼具被告和原告身份的局面，尽管前者是在行政诉讼中，后者是在民事诉讼中。
（二）有关组织
与法律规定的机关相比，“有关组织”这一概念更具有模糊性，不过，立法机关之所以用“有关组织”这一概念，同样是为了让今后的立法来对哪些组织有权提起公益诉讼作出规定。“哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时进一步明确，还可以在司法实践中逐步探索。”民事诉讼法修改后，《消费者权益保护法》《环境保护法》在2013年、2014年相继作出修改，这两部法律仅授权社会组织提起公益诉讼，将提起消费者公益诉讼的权利授予全国和省一级的消费者组织，将提起环境公益诉讼的权利赋予符合一定条件的环保公益组织。
从诉讼实务看，这一时期的民事公益诉讼几乎也都是由社会组织提起的。
在公益诉讼写入民事诉讼法后，我国社会出现了一系列重大的发展和变化。这些发展变化包括但不限于：2013年11月召开的党的十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境……改革生态环境保护管理体制”；2014年10月召开的党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；2016年8月30日，中央深改组第二十七次会议审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》。党中央的上述改革决策，对推动民事公益诉讼的发展，尤其是对拓宽公益诉讼提起者的范围起到了实质性的推动作用。
（一）检察机关作为公益诉讼人提起诉讼
就在人们普遍认为法律规定的机关并不包括人民检察院已成定论、检察机关作为公益诉讼的提起者在短期内已不再可能之时，转折奇迹般地出现了。2014年10月，党中央颁布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在该《决定》规划的诸多法治改革中，就包括了探索检察机关提起公益诉讼的制度。不过，从当时习总书记所做的说明还看不出所要建立的检察公益诉讼制度也包括民事公益诉讼。
检察机关提起民事公益诉讼真正明朗化是在2015年5月5日，这一天中央深改组召开了第12次会议，会议通过的文件中包括《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下称《改革试点方案》），该方案明确了检察机关将要进行的改革试点既包括行政公益诉讼又包括民事公益诉讼。
《改革试点方案》代表着党中央对公益诉讼作出的重大决策，此后，检察公益诉讼改革试点的进度明显加快。最高人民检察院很快就向全国人大常委会提请授权试点公益诉讼，全国人大常委会根据最高人民检察院的请求，于2015年7月1日通过了授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点的决定。
根据全国人大常委会的授权，检察机关提起民事公益诉讼的案件范围是生态环境和资源保护、食品药品安全等领域；检察机关是补充性的民事公益诉讼的提起者，即在没有法律规定的机关或组织或者虽然有上述机关或组织但它们不提起诉讼的情况下，由人民检察院为了维护社会公共利益而向法院提起诉讼。
在为期两年的试点期间，由检察机关提起民事公益诉讼的案件数量虽然不算多，但依然显现了检察机关在维护社会公共利益方面的重要作用。为期两年的改革试点结束后，全国人大常委会随即于2017年6月27日再次对《行政诉讼法》和《民事诉讼法》进行了修改，检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼由此写入了法律。
（二）行政机关作为原告提起生态损害诉讼
行政机关针对污染环境的行为提起诉讼出现转机是在中央决定进行生态损害赔偿制度改革之后。党的十八届三中全会提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，为了贯彻落实这一要求，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月3日印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，根据该《试点方案》，云南、贵州、浙江、江苏等七个省进行了这方面的改革试点。在这次改革试点中，一些地方的行政机关在污染责任人不愿意磋商或者磋商不成时，就所造成的生态环境损害赔偿问题向法院提起了诉讼。在七个省试点取得成功经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年发布了新的改革方案，一方面把改革试点的范围推向全国，另一方面把被授权主张生态损害赔偿的主体从省一级政府扩展到设区的市一级政府。
在生态损害赔偿改革试点中，一些地方的政府对破坏生态环境资源的责任人提起了诉讼，如江苏省人民政府与江苏省环保联合会诉德司达（南京）染料有限公司环境污染案，江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿案，山东省人民政府诉山东天一环保科技投资有限公司环境污染损害赔偿案，九江市人民政府诉江西正鹏环保科技有限公司、杭州连新建材有限公司、李德、张永良等九被告生态环境损害赔偿诉讼案等。最高人民法院提供的数据显示，“截至2019年5月，各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30件，其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件，审结9件；受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件，审结16件”。
尽管对由行政机关按照《改革方案》提起的诉讼究竟是一种什么性质的诉讼存在理论上的争议，但由行政机关作为原告针对破坏生态环境的行为提起诉讼、要求其通过赔偿损失等方式修复环境却是真真切切地发生了。无论如何，随着改革的进一步推进，行政机关在民事公益诉讼中作为原告缺失的情况已成为历史。
如果生态环境损害赔偿诉讼本质上属于环境公益诉讼，那么由政府提起的这类诉讼恰恰表明在环境公益诉讼中，行政机关已成为原告；如果我们认为生态环境损害赔偿诉讼不是环境公益诉讼，由于在消费类公益诉讼中并无行政机关作为原告的规定，则《民事诉讼法》第55条“法律规定的机关”在司法实务中就完全排除了行政机关，这显然与立法机关的本意相违背。
起诉者发生上述变化后，可以预测，今后在生态环境类的公益诉讼中，案件的数量将出现减少的趋势，原因是发生这类损害后，政府作为赔偿权利人，需要主动去找赔偿责任人就环境修复等问题进行磋商，在对方不愿意进行磋商或者磋商无果的情况下，政府才会提起生态损害赔偿诉讼。鉴于政府具有的行政权力，且政府还有提起诉讼作为后续手段，赔偿责任人拒绝磋商的情况应当会相当少见，磋商不成的概率也会相对较小。双方达成赔偿协议后，对不能或者无法及时履行的赔偿协议，双方还可以申请司法确认，使协议获得申请强制执行的效力。考虑到将来被强制执行的可能性，赔偿责任人在能够履行的情况下也会主动履行。也就是说，这类污染造成的赔偿问题多数都能够在政府发起的磋商环节得到解决，需要通过诉讼解决的会逐步减少。
在消费类民事公益诉讼中，有权提起的主体是全国和省一级消费者组织与检察机关。虽然从提起公益诉讼的案件范围看，法律对消费者组织可以提起的案件范围未作限定，而把检察机关提起诉讼的范围确定为主要是食品、药品安全类，但从提起消费类公益诉讼的案件数量看，据中国消费者协会的统计，截至2019年10月16日，全国消协组织共提起消费民事公益诉讼16例，涉及铁路运输、手机预装软件、农用正三轮摩托车、食品安全、供水服务、个人信息保护、共享单车等民生热点问题。而由检察机关为保护消费者权益提起的民事公益诉讼案件的数量，明显多于由消费者协会提起的。检察机关提起的公益诉讼，还包括刑事附带民事公益诉讼，如果把这一类公益诉讼也算进去，检察机关提起的消费类公益诉讼的数量就会远远超过消费者协会提起的。可以毫不夸张地说，检察机关已成为消费类公益诉讼的主力军。
（一）破坏生态环境事件的起诉顺序问题
中央的改革方案并没有涵盖所有污染环境、破坏生态的行为，只是把严重污染环境、破坏生态的行为或是发生在重点区域内的上述行为划在行政机关应当主张赔偿的范围之内，但从环境公益组织、检察机关提起环境公益诉讼的实践看，一般都是针对严重或者较为严重地破坏生态环境的行为，因此可以认为，行政机关主张赔偿和提起生态环境损害赔偿诉讼的范围与环境公益组织和检察机关提起环境民事公益诉讼的案件范围在很大程度上是重合的。
这意味着，对于大多数破坏生态环境的行为，有三个主体有权提起诉讼——行政机关、环境公益组织、检察机关。在这三个主体中，行政机关提起的诉讼，称为生态环境损害赔偿诉讼，环保组织、检察机关提起的诉讼，称为环境公益诉讼。那么，在这三个起诉主体中，是否应当确定起诉的先后顺位呢？
从《改革方案》和各地《实施方案》的规定看，并未把行政机关作为第一位阶的起诉人，一些地方的《实施方案》在处理行政机关生态损害赔偿诉讼与公益组织、检察机关的环境公益诉讼之间的关系时，还规定“鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼”。
就起诉的位阶而言，行政机关与环保组织的关系和行政机关与检察机关的关系是存在差异的。从《民事诉讼法》第55条关于起诉主体的规定看，对行政机关与环保组织并未作出孰先孰后的规定，而检察机关就不同了，它在民事公益诉讼中是法定的殿后的起诉主体，只有在没有前两类起诉主体提起诉讼的情况下，才需要由检察机关来提起诉讼。正是考虑到这一差别，最高人民法院在2016年5月26日发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中规定：“试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”
2019年9月，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，针对实务中可能出现的就同一造成生态环境损害的被告，多个有权提起诉讼的主体均提起诉讼的情形，最高人民法院在司法解释中采用的是中止环境民事公益诉讼的审理，优先审理由行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼的方法，如果生态环境损害赔偿诉讼的诉讼请求已经能够覆盖环境民事公益诉讼的诉讼请求，根据“一事不再理的原则”，对重复部分就不再审理，如未能覆盖，对剩余部分仍需要继续审理。
该司法解释虽然解决了在法院受理多个主体针对同一损害生态环境行为提起诉讼时如何处理的问题，但并未解决对针对同一损害生态环境行为所造成的损失是否应当采用行政机关起诉优先的问题。
对此有两种可供选择的方案，一种是确定起诉的先后位阶：行政机关——环保组织；另一种方案是不确定位阶，行政机关、环保组织都有权提起诉讼。
按照前一种方案，发生了破坏生态环境的事件，首先要由行政机关去与赔偿责任人进行磋商，磋商不成再由行政机关提起诉讼。如果行政机关不提起诉讼的，环保组织才可提起诉讼。法院在受理环保组织提起的诉讼后，要审查对同一破坏生态环境的行为，行政机关是否已经启动了磋商程序，如果正在磋商，则法院就不宜受理后立即开庭审理，而应等待磋商的结果，如果磋商成功，索赔问题已经解决，就失去了起诉的必要性；如果磋商失败，由行政机关向法院提起了诉讼，当行政机关提出的诉讼请求能够涵盖环保组织的诉讼请求时，环保组织也没有必要再提起诉讼。
按照后一种方案，环保组织发现破坏生态环境的行为后，若认为有必要和有能力，自己就可以提起诉讼，不必告知行政机关，行政机关也不能以自己将要启动磋商程序为由阻止环保组织提起诉讼。后者是一种“竞争型”的模式。
由政府作为生态损害赔偿的第一序列的索赔主体不仅符合生态环境损害赔偿制度改革的本意，而且与把“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求相契合，如果行政机关真正按照改革的要求，积极主动地做好了磋商工作，大部分因破坏生态环境引起的纠纷都可以通过“磋商+司法确认”得到解决，无需动用诉讼手段。
然而问题在于，行政机关优先的方案几乎是让行政机关独享启动生态环境损害赔偿程序的权利，要求其他主体发现破坏生态环境的行为后，要把相关的信息提供给行政机关，由行政机关来决定是否启动索赔程序，除非行政机关明确表示不启动索赔程序，否则环保组织不得提起环境公益诉讼。采用这一模式可能引发三个方面的问题：首先，将会极大挫伤其他主体提起环境公益诉讼的积极性；其次，在一些具有紧迫性的、需要及时通过诉讼来防止侵害扩大的事件中，还会因为需要等待行政机关来采取行动，造成损害后果的进一步扩大；再次，采用这一模式，会在实质上改变《民事诉讼法》《环境保护法》关于公益诉讼提起者的规定，致使环境公益组织提起公益诉讼的资格近乎被取消。而过分依赖行政机关保护生态环境是否明智也值得深思。
究竟选择哪一种模式，现在不必急于做出结论，做出明智的选择需要时间，需要作深入的研究和论证，尤其需要观察和剖析生态环境损害赔偿改革的实践。
（二）行政机关不磋商、不起诉时检察机关如何应对
在有权提起环境生态类的公益诉讼的三类主体中，除了环保公益组织外，其他两类都是国家机关。针对破坏生态环境的行为，环保组织提起诉讼固然属于其章程范围内工作的一部分，但在法律上依然是一种权利而不是一种义务。然而，对于被授权提起生态损害赔偿诉讼的省、市两级政府来说，虽然《改革方案》规定在磋商未达成一致的情况下，赔偿权利人可以依法提起诉讼，但这里的“可以提起诉讼”是否仅仅是一种权利就不那么简单了。
对政府“提起诉讼”行为性质的界定绝不仅仅是一个理论问题，它直接关系到在这一问题上政府与另一主体检察机关的关系。也就是说，当政府应当起诉而未提起诉讼时，甚至是在政府应当进行磋商而未去磋商时，同时承担行政和民事两类公益诉讼职责的检察机关应当如何应对？如果政府的磋商、起诉仅仅是一种权利，检察机关就不应对政府的上述行为实施监督，在政府不提起诉讼的情况下，如果同时也没有环保组织提起诉讼，那就由检察机关发挥兜底作用，由自己来对生态环境的破坏者提起诉讼；如果政府负担的不只是一种“诉权”，而且也是一种法律上的职责、义务，那么对于作为法律监督机关的人民检察院来说，就存在着用行政公益诉讼还是民事公益诉讼的选择问题。在把政府的行为定性为职责、义务的情况下，行政公益诉讼是合乎逻辑的选择。这意味着，检察机关应当在日常的工作中关注其辖区内的破坏生态环境的行为，当纳入生态环境损害赔偿范围的损害发生之后，要及时掌握当地政府是否与责任人进行了磋商的信息，如果迟迟不去磋商，就应当向政府发检察建议，督促其进行磋商；如果政府收到检察建议后依然按兵不动，那就要对其提起行政公益诉讼，请求法院判决被告用进行磋商的方式履行法定职责；如果行政机关在磋商失败后迟迟不提起诉讼，还应当用检察建议督促其起诉；若行政机关不回复或者不起诉的，检察机关应当把行政机关诉到法院，请求法院判决被告提起生态损害赔偿诉讼。
虽然在逻辑上走行政公益诉讼的路径具有合理性，但从各地的实际做法来看，很少有要求检察机关对政府进行磋商和提起诉讼进行监督的。在两办发布《改革方案》后，各省、自治区、直辖市纷纷出台针对这一改革的实施方案，从这些实施方案看，大致有三种情况：一是明确规定通过行政公益诉讼方式监督，如规定“检察院对于行政机关在生态环境监管中违法行使职权或不行使职权的，依法向行政机关发出公益诉讼诉前检察建议，督促行政机关整改，必要时，检察院应依法向法院提起行政公益诉讼”。二是要求检察机关在提起民事公益诉讼前告知相关行政机关，如规定“本市各级检察院对在履行职责中发现的破坏生态环境行为，拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告，公告期为30天，并告知有关生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门或机构。公告期满，有关组织和有关生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门或机构不提起诉讼的，检察机关可以向同级法院提起诉讼”。三是对检察机关在这一改革中的作用作出笼统规定，如“省检察院负责指导开展有关生态环境损害赔偿检察工作”。
在实践中，当行政机关未磋商、未起诉时，检察机关也未采用检察建议+起诉的方式实施监督，而是在无其他适格的公益组织提起诉讼的情况下，由自己向法院提起诉讼。
（三）检察机关是否可以主张惩罚性赔偿
“惩罚性赔偿，是指超过实际损失的范围判决侵权人对被侵权人予以额外的金钱赔偿，以示对侵权人的惩罚。”惩罚性赔偿是一项源于英美法的制度，在美国，“惩罚性或惩戒性的损害赔偿裁定，不是对受害者的补偿，而是对被告的惩罚或惩戒。此类损害赔偿仅仅适用于特别恶劣的情形，而不适用于一般的过失侵权”，“在侵权程序中适用惩罚性赔偿金，旨在惩罚特别可耻的行为。一种重要的有益观点是惩罚性损害赔偿金的必要性在于阻止受害人不大可能发现的反社会行为”。
我国的法律也对惩罚性赔偿作出了规定，先是在《消费者权益保护法》中作出了规定，后来《侵权责任法》《食品安全法》《民法总则》相继作出了规定。
从上述法律的规定看，有权向加害人主张惩罚性赔偿的是消费者、被侵权人，然而，在民事公益诉讼案件中，检察机关也向法院提出了惩罚性赔偿的请求。于是就引发了问题和争议——并非受害人的检察机关是否有权主张惩罚性赔偿？法院能否依据检察机关提出的惩罚性赔偿的诉讼请求判决被告给予惩罚性赔偿？
在食品、药品类公益诉讼中，往往此前并无消费者主张惩罚性赔偿，法律预设的惩罚恶意的经营者的功能完全落空，因而检察机关便在公益诉讼中提出了惩罚性赔偿的请求，法院在判决中一般也会支持检察机关提出的这一请求。在湖北省利川市人民检察院诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事诉讼案中，检察机关按照三被告销售死因不明牛肉所得价款4890元的10倍主张惩罚性赔偿金，法院支持了这一诉讼请求。该案件后来被选入最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月发布的10起检察公益诉讼典型案例。检察机关主张惩罚性赔偿金并得到法院支持，是该案例所具有的典型意义之一。
尽管惩罚性赔偿在检察公益诉讼中已得到适用，但由此也引发了相当大的争议。在公益诉讼中主张惩罚性赔偿的确会引发一系列复杂的法律问题。首先，惩罚性赔偿的法律依据何在？我国现有法律关于惩罚性赔偿的规定，都是以私益诉讼为规制对象的，仅授权消费者提出惩罚性赔偿的权利，公益诉讼的起诉人主张这类赔偿，在现行法律中找不到依据。其次，民事公益诉讼中的被告，往往或者此前已经被追究刑事责任，或者是刑事附带民事诉讼的被告，而在刑事诉讼中，被告已经或者将要被判处罚金，因同一违法行为而承担两种金钱类的惩罚对被告是否会过于严苛？民事公益诉讼的被告，还可能因为同一违法行为受到行政机关的包括罚款在内的处罚，当被告已受到罚款处罚时，也会引发与已受到罚金处罚相同的问题。再次，如果允许在公益诉讼中适用惩罚性赔偿金，那就意味着被告还可能在私益诉讼再次面对由消费者提出的惩罚性赔偿金，同一违法行为仅仅因为存在两种性质的诉讼，就要让被告承担两次惩罚性赔偿，对被告是否有失公允？复次，私益诉讼中的惩罚性赔偿金可以用购买商品的价款或者接受服务的费用作为计算的标准，公益诉讼的惩罚性赔偿金用何种标准计算？最后，私益诉讼中惩罚性赔偿金归提出这一诉讼请求的消费者所有，公益诉讼中惩罚性赔偿金的归属如何确定？
对于恶意的侵权者来说，在公益诉讼中采用惩罚性赔偿的措施是必要的，这已成为社会的共识。虽然检察公益诉讼中惩罚性赔偿在诉讼实务中已经得到肯定，但这一做法毕竟还是缺乏法律依据。按照改革应当依法进行的要求，立法机关应当尽快启动这一问题的立法调研，把这一问题提上议事日程。至少是采用授权试点的方式，由全国人大常委会授权在民事公益诉讼中进行这方面的改革试点。
尽管从法律责任的原理上看，行政罚款、刑事罚金、民事惩罚性赔偿金三种责任并不相互排斥，但在处理具体案件时，确实需要考虑罚当其过的问题，过度惩罚并不可取。就此而言，广州市人民法院在广州市人民检察院诉刘邦亮一案判处惩罚性赔偿金时，从公益诉讼人主张的惩罚性赔偿金数额中，扣除此前已判处罚金数额的做法是值得肯定的。
如果在公益诉讼中也允许起诉者主张惩罚性赔偿金，确实需要协调好与私益诉讼中惩罚性赔偿金适用的关系。如果在公益诉讼提起之前，已经有消费者在提起的诉讼中主张了惩罚性赔偿金并得到法院的支持，且已经判决的惩罚性赔偿金数额能够实现立法目的，公益诉讼的提起者就没有必要再主张。如果在提起公益诉讼时，尚未有消费者提起诉讼或者虽有提起诉讼但未主张惩罚性赔偿，公益诉讼的提起者可以主张惩罚性赔偿。由于公益诉讼的提起者通常会按照经营者违法所得的数额主张惩罚性赔偿金，所以一旦法院支持了该诉讼请求，实际上等于是把所有消费者可能主张的赔偿数额都包括进去了，如果今后再有消费者起诉主张惩罚性赔偿，就难免会造成经营者给付两次惩罚性赔偿金的现象。为防止出现这种状况，可以考虑将因公益诉讼获得的惩罚性赔偿金置放于公益诉讼基金的账户内，如果今后有消费者在私益诉讼中获得惩罚性赔偿金的判决，可从该账户中支取。如果今后没有消费者起诉主张惩罚性赔偿，赔偿款可用于这方面的公益保护事务。
总之，在法律已经授权消费者主张惩罚性赔偿的情况下，再授权公益诉讼的提起者主张惩罚性赔偿，确实会引发多方面的问题，但这些问题和困难并非无法解决、无法克服，通过合理的制度设计，完全能够协调好两者之间的关系。
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