权威解读《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》
[肖玮] 各位记者朋友，大家上午好！欢迎参加最高人民检察院新闻发布会。
今天发布会的主题是：依法惩治非法集资犯罪，帮助人民群众守好“钱袋子”。主要有三项议程：一是发布“两高一部”《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》，通报近年来公检法机关打击非法集资犯罪工作情况；二是发布非法集资犯罪典型案例；三是回答记者朋友的提问。出席今天发布会的三位嘉宾是：最高人民法院刑事审判第三庭姜永义副庭长；最高人民检察院法律政策研究室缐杰副主任；公安部经济犯罪侦查局王志广副局长。
现在进行第一项议程，发布“两高一部”《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》，请最高人民检察院法律政策研究室缐杰副主任向大家介绍《意见》的有关内容。
[缐杰] 各位记者朋友,大家上午好。为依法严厉打击非法吸收公众存款、集资诈骗等非法集资违法犯罪活动，最高人民检察院牵头会同最高人民法院、公安部共同研究起草了《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（以下称《意见》），并于2019年1月30日印发施行。现将有关情况通报如下：
一、起草背景及过程
金融是现代经济的核心，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视维护金融稳定，保障金融安全。1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班再次强调，要深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保障。
非法吸收公众存款、集资诈骗等非法集资违法犯罪活动，影响范围广、涉及人员多，严重侵害人民群众合法权益，危害国家经济安全、金融管理秩序和社会和谐稳定。
近年来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及有关行政主管部门高度重视依法惩治非法集资违法犯罪活动。最高人民法院于2010年出台《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，“两高”、公安部于2014年联合印发《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确了非法集资犯罪的有关法律适用问题，发挥了积极作用。但一段时间以来，非法集资犯罪案件持续高发多发，特大规模非法集资案件不断增多，案件规模不断扩大，涉案金额不断攀升。同时，非法集资犯罪手段不断翻新，隐蔽性和迷惑性增强，并向互联网金融领域迅速蔓延，打击非法集资犯罪的形势十分严峻。
为了解决办理非法集资犯罪案件遇到的新情况新问题，统一法律适用，指导司法办案，最高人民检察院牵头会同最高人民法院、公安部，在广泛听取意见、深入调查研究的基础上，研究起草了《意见》初稿。在研究起草过程中，我们书面征求了全国人大常委会法工委、司法部、银保监会、证监会以及全国公安、检察、法院系统的意见，经反复研究修改，形成了《意见》审议稿。《意见》分别于2018年12月17日由最高人民法院审判委员会第1758次会议、2018年7月17日由最高人民检察院第十三届检察委员会第四次会议通过。2019年1月30日，“两高”、公安部联合印发了《意见》。
二、《意见》的制定思路
在《意见》的研究起草过程中，我们始终注意把握“三个注重”：
一是注重以党中央关于打好防范化解重大金融风险攻坚战的部署要求作为指导思想。党中央把防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役。金融风险是当前突出的重大风险之一，防范化解金融风险事关国家安全、发展全局、人民财产安全。要从政治大局出发，坚决打好这场攻坚战。我们认真学习、深刻领会、坚决贯彻党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示精神，将其作为研究起草《意见》的指导思想和基本遵循，着力把防范化解金融风险的部署要求落实到《意见》的具体条文内容中。
二是注重坚持问题导向，对当前办理非法集资刑事案件中的重点难点问题作出了全面回应和规定。在《意见》的研究起草过程中，我们梳理和总结了当前非法集资违法犯罪执法司法中反映突出的四个方面十多个问题。其中，“非法性”认定、单位犯罪认定、涉案下属单位处理、犯罪数额认定、案件管辖等问题，均是近年来办理非法集资刑事案件中地方公安司法机关反映比较集中的问题。我们在反复研究论证，听取各方面意见的基础上，对这些问题作了相应规定，有利于统一执法司法尺度，强化案件办理指导，提升办案质量和效率。
三是注重在突出公安司法机关职责任务的同时，强化与处置非法集资职能部门以及有关行政主管部门协作配合，形成防范化解金融风险的合力。公安司法机关肩负着维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重要职责任务，在办理非法集资刑事案件中既要严格公正司法，准确认定事实，正确适用法律，又要会同有关部门制定科学合理处置方案，有效维护社会稳定。
三、《意见》的主要内容
《意见》共十二条，针对当前非法集资违法犯罪执法司法中的突出问题，主要从实体法律适用、诉讼程序、政策把握和工作机制等四个方面做了规定。实体法律适用方面，一是明确非法集资的“非法性”认定依据。办案机关认定“非法性”应当以国家金融管理法律法规作为依据，对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以参考央行、银保监会、证监会等行政主管部门依照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则等规范性文件的规定予以认定。
二是明确单位犯罪的认定和涉案下属单位的处理。规定了非法集资单位犯罪与自然人犯罪的认定标准以及单位是否以实施非法集资犯罪活动为主要活动的认定因素。针对司法实践中涉案单位下属单位众多、层级复杂，认定追究刑事责任困难的问题，要求办案机关应当全面查清涉案单位，包括上级单位（总公司、母公司）和下属单位（分公司、子公司）的主体资格、层级、关系、地位、作用、资金流向等情况，区分不同情况依法作出处理。
三是明确主观故意的认定。针对司法实践中如何认定犯罪嫌疑人、被告人具有非法吸收公众存款的犯罪故意的问题，明确应当依据犯罪嫌疑人、被告人的任职情况、职业经历、专业背景、培训经历、吸收资金方式等证据，进行综合分析判断。犯罪嫌疑人、被告人使用诈骗方法非法集资，符合相关司法解释规定的，应当认定为集资诈骗罪中“以非法占有为目的”。四是明确犯罪数额的认定。针对司法实践中向亲友等特定对象吸收的资金以及重复投资的资金是否计入犯罪数额的问题，规定了向亲友或者单位内部人员吸收的资金应当计入犯罪数额的三种情形，以及集资参与人收回本金或者获得回报后又重复投资的数额不予扣除，但可以作为量刑情节酌情考虑。
五是明确国家工作人员的法律责任。规定了国家工作人员在防范处置非法集资工作中构成犯罪依法追究刑事责任的五种情形，有利于督促国家工作人员履职尽责。
诉讼程序方面，一是明确办理跨区域非法集资刑事案件的管辖原则：首先，一般由主要犯罪地公安机关作为案件主办地，对主要犯罪嫌疑人立案侦查和移送审查起诉；由其他犯罪地公安机关根据案件具体情况，对本地区犯罪嫌疑人立案侦查和移送审查起诉。其次，对于重大、疑难、复杂的跨区域非法集资刑事案件，人民检察院、人民法院参照公安机关的侦查管辖，确定主要犯罪地和其他犯罪地的人民检察院、人民法院负责起诉、审判。
二是对办案机关追缴和处置涉案财物工作提出了具体要求：首先，要求案件主办地办案机关应当及时归集涉案财物，明确其来源、去向、用途、流转情况，依法办理查封、扣押、冻结手续。其次，要求办案机关严格依照刑事诉讼法和相关司法解释的规定，依法移送、审查、处理查封、扣押、冻结的涉案财物。第三，要求有关地方和部门在人民法院对涉案财物依法作出判决后，应当在处置非法集资职能部门统筹协调下，做好涉案财物清运、财产变现、资金归集、资金清退等工作。
政策把握方面，明确了宽严相济刑事政策的把握问题。要求办案机关根据行为人的客观行为、主观恶性、犯罪情节及其地位、作用、层级、职务等情况，综合判断行为人的责任轻重和刑事追究的必要性，按照区别对待原则分类处理涉案人员。工作机制方面，一是要求案件主办地和其他涉案地办案机关密切沟通协调、协同推进工作，建立和完善证据交换共享机制。二是对处置非法集资职能部门、有关行政主管部门与公安机关、人民检察院、人民法院做好行政执法与刑事司法衔接工作作了具体规定。
四、《意见》出台的重要意义10:35:33
《意见》的出台对于依法打击非法集资违法犯罪，防范化解金融风险，维护人民群众合法权益具有十分重要的意义和作用：一是有利于司法机关统一法律适用和政策把握，依法准确有效惩治犯罪，把依法办案与化解风险、追赃挽损、维护稳定结合起来。二是有利于促进有关行政主管部门加强制度建设、工作创新和监管治理，对重大金融风险做到早发现、早处置、早化解。三是有利于增强社会公众的法律意识、风险意识和辨别能力，自觉远离和抵制非法集资违法犯罪活动。
[缐杰] 下一步，最高人民法院、最高人民检察院、公安部将继续充分发挥职能，采取有力措施，抓好《意见》的贯彻实施，努力为打好三大攻坚战，特别是为防范化解重大金融风险攻坚战的顺利推进提供优质法治环境和司法保障，确保党中央重大决策部署得到贯彻落实。
[肖玮] 谢谢缐主任。《意见》全文，以及公检法机关近年来打击非法集资犯罪工作情况已经作为“新闻发布会材料”书面印发给大家，在这里就不一一宣读了。
现在进行第二项议程，发布非法集资犯罪典型案例。典型案例也已印发给各位，就不再宣读了。
现在进行第三项议程，请各位记者朋友提问。
[新华社记者] 我们关注到，近来有多家P2P网贷平台因非法集资与自设资金池被立案侦查，这也暴露出市场上非法运营的网贷平台较多，请问对于此类案件检察机关采取了哪些针对性措施？如何区分P2P平台业务是进行互联网金融创新，还是实施非法集资犯罪行为？
[缐杰] 谢谢提问。正如你所提到的，近期出现多家P2P网贷平台的“爆雷”事件，其中有的P2P网贷平台因非法集资与自设资金池被立案侦查。近年来，针对涉及P2P网贷平台的非法集资案件，检察机关主要采取了以下几方面措施：
一是积极参与互联网金融风险专项整治工作。2016 年4 月，国务院部署开展互联网金融风险专项整治工作，集中整治违法违规行为，防范和化解互联网金融风险。各级检察机关积极参与专项整治工作，依法办理进入检察环节的涉互联网金融犯罪案件。
二是认真研究和准确把握法律政策界限。在办理各类涉互联网金融犯罪案件中，各级检察机关坚持准确把握法律政策界限，坚持宽严相济刑事政策，着眼经济社会发展大局，尊重金融市场规则，严格区分金融犯罪与金融创新、刑事犯罪与民事纠纷的界限，坚持打击犯罪与保护创新相统一，坚持维护金融市场秩序和激发市场活力相统一，努力实现精准打击和有效保护。
三是制发《关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》。针对各地检察机关在办理涉互联网金融犯罪案件中遇到的追诉范围、证据审查运用、跨区域办案协调等方面的新情况新问题，最高检组织开展专题调研，并进行了集中研究分析，以《会议纪要》的形式，指导各地检察机关办案工作。
从近年来检察机关办理涉互联网金融犯罪案件的情况看，我们认为区分P2P平台业务是互联网金融创新还是实施非法集资犯罪行为的主要界限，在于其是否具有非法集资的“非法性”特征。《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》第一条明确了非法集资“非法性”的认定依据问题。办案机关认定“非法性”，应当以国家金融管理法律法规作为依据，对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以参考央行、银保监会、证监会等行政主管部门依照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则等规范性文件的规定予以认定。
国家金融管理法律法规主要有《商业银行法》《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等，其中明确未经批准不得吸收公众存款或者变相吸收公众存款。部门规章或者规范性文件主要有：中国人民银行等十部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，银监会、工信部、公安部、国家网信办《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等。上述部门规章或者规范性文件均明确，P2P网络借贷是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷，为投资方和融资方提供信息交互、撮合、资信评估等中介服务；不得从事或接受委托从事自融、变相自融、设立资金池、提供担保或承诺保本保息、发售金融理财产品、开展类资产证券化等形式的债券转让等超出信息中介范围的活动。P2P网络借贷平台必须严格遵守国家金融管理法律法规，严格依照相关部门规章或者规范性文件规定的业务范围开展业务，如果违反了其中的禁止性规定，其行为就具有“非法性”，也就可能涉嫌非法集资犯罪。
[北京青年报记者] 就司法实践看，办理非法集资刑事案件最大的难点是什么，对涉案财物追缴处置有哪些方式？
[姜永义] 非法集资刑事案件往往集资参与人数量众多，非法吸收的资金数额巨大，多数案件是因资金链断裂后才案发，追赃挽损难度极大。实践中最大的难点是涉案财物追缴和资产处置问题。
[姜永义] 根据刑法的规定，犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还。“两高一部”《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》对涉案财物的追缴和处置问题作了明确规定。一是明确追缴或者责令退赔的范围。向社会公众吸收的资金属于违法所得，应当予以追缴或者责令退赔。对审判时尚未追缴到案或者尚未足额退赔的违法所得，人民法院应当判决继续追缴或者责令退赔。二是明确了涉案财物的处置方式。对于查封、扣押、冻结的涉案财物，一般在诉讼终结后，返还集资参与人。涉案财物不足全部返还的，按照集资参与人的集资额比例返还。
对于分别处理的跨区域非法集资刑事案件，按照统一制定的方案处置涉案财物。退赔集资参与人的损失一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财产的执行。三是明确了追缴处置涉案财物的工作机制。人民法院对涉案财物依法作出判决后，有关地方和部门应当在处置非法集资职能部门统筹协调下，切实履行协作义务，综合运用多种手段，做好涉案财物清运、财产变现、资金归集、资金清退等工作，确保最大限度追赃挽损，最大限度减少实际损失。
[中国网记者] 在办理非法集资刑事案件中，如何贯彻宽严相济刑事政策？
[姜永义] 宽严相济是一项基本刑事政策。在《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院 最高人民检察院 公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》的相关规定中均体现了宽严相济的政策精神，这次制定出台的《最高人民法院 最高人民检察院 公安部关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》进一步明确了宽严相济刑事政策把握问题。
[姜永义] 在办理非法集资刑事案件中，主要从以下几方面贯彻宽严相济政策精神：一是严格把握定罪处罚的法律要件，防止将经济纠纷作为经济犯罪处理。对于非法吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金的，可以免予刑事处罚；情节显著轻微的，不作为犯罪处理。
[姜永义] 二是按照区别对待的原则，对涉案人员分类处理。重点惩处非法集资犯罪活动的组织者、领导者和管理人员，包括单位犯罪中的上级单位（总公司、母公司）的核心层、管理层和骨干人员，下属单位（分公司、子公司）的管理层和骨干人员，以及其他发挥主要作用的人员。对于参与非法集资的普通业务人员，一般不作为直接责任人员追究刑事责任。
[姜永义] 三是切实贯彻认罪认罚从宽制度，最大限度地体现政策精神。对于涉案人员积极配合调查、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，可以依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以免除处罚；情节显著轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。
[人民公安报] 从公安机关查办的案件情况看，当前非法集资犯罪的发案形势如何，呈现出什么样的特点？
[王志广] 当前，非法集资犯罪形势严峻，案件高发多发，涉案金额攀升，涉及范围广，严重侵害群众财产权益，扰乱经济金融秩序。主要呈现以下特点：
[王志广] 一是大要案件多发。2018年，全国公安机关共立非法集资案件1万余起、同比上升22%；涉案金额约3千亿元、同比上升115%，波及全国各个省区市。重大案件多发，2018年，平均案值达2800余万元、同比上升76%。一些案件涉案金额上十亿元甚至上百亿元，不法分子将非法集资款用于还本付息、支付运营费用等，造成群众巨大损失无法挽回。
[王志广] 二是涉及领域广泛。从发案领域看，商品营销、房产投资、教育培训等传统领域仍时有案件发生，但网络借贷、投资理财、私募股权、养老服务等新兴领域已成为“重灾区”。随着互联网技术快速发展，不法分子利用高效便捷的现代通信技术和金融工具，发展人员和聚拢资金，发展速度更快、社会危害更大。
[王志广] 三是手法变异、欺骗性强。为攫取暴利，不法分子花样翻新、手段升级，有的在闹市区租用高档写字楼、包装成实力雄厚的正规、连锁企业，实为骗人“陷阱”；有的歪曲“金融创新”等新理论，冒充“网络借贷”等新业态，混淆视听；有的伙同不法公司编造项目标的、用虚假软件虚构资金往来，诱骗群众上当；有的在社区、商超搞贴身营销，瞄准老年群众大打“亲情牌”。实际上，无论不法分子采取什么名目、手法，其实质都是“拆东墙补西墙”、“借新还旧”。
[王志广] 针对非法集资犯罪案件严峻形势，公安机关将持续加大打击力度，依法严厉打击。同时，提醒广大群众抵制诱惑，远离集资，保护好自己的“钱袋子”。
[南方都市报记者] 我们注意到，早在2014年，“两高”和公安部曾发布《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，这次发布的意见与那次相比最大的亮点和不同是什么，此次发布的意见解决了哪些实践中的问题？
[缐杰] 谢谢提问。正如你所提到的，2014年3月25日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《2014年意见》）明确了非法集资犯罪的有关法律适用问题。时隔五年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部再次联合印发《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（以下简称《2019年意见》），与《2014年意见》最大的亮点和不同体现在以下几方面：
[缐杰] 一是涉及的内容更加全面。《2019年意见》从实体法律适用、诉讼程序、政策把握和工作机制等四个方面做了规定，涵盖的内容更加全面。二是与司法实践联系更加紧密。《2019年意见》主要针对当前办理非法集资刑事案件中的重点难点问题作出回应和规定，具有很强的指导性、实用性和可操作性。
[缐杰] 三是更加适应当前打击非法集资犯罪的新形势新要求。从近年来检察机关办理非法集资犯罪案件的情况看，非法集资犯罪案件的主要特点和发展趋势主要有：非法集资犯罪活动呈现高发多发态势，特大规模非法集资案件不断增多；犯罪手段不断翻新，欺骗性和迷惑性增强；利用互联网实施非法集资犯罪成为常态，危害后果更趋严重，等等。这些都对办案机关打击非法集资犯罪提出了新要求新挑战，《2019年意见》据此作出了相应规定。
[缐杰] 《2019年意见》解决的主要问题刚才在新闻发布稿中已经作了简要介绍。比如，《2019年意见》中规定的“非法性”认定、单位犯罪认定、涉案下属单位处理、犯罪数额认定、案件管辖等问题，均是近年来办理非法集资刑事案件中地方公安司法机关反映比较集中的问题。再如，《2019年意见》中规定的办案工作机制、国家工作人员法律责任、宽严相济刑事政策把握等问题，都是过去规范性文件中规定或者强调不多，但在实践中非常重要的问题，这次均作了具体规定。总体看，《2019年意见》的出台，有利于解决办案过程中遇到的新情况、新问题，健全执法司法机关惩治非法集资违法犯罪的工作机制，确保对非法集资违法犯罪保持高压态势。
[检察日报记者] 当前非法集资犯罪高发，很多披着金融创新的外衣，公众该如何防范，提高防骗意识？
[缐杰] 谢谢提问。随着经济社会发展，各种新型投资方式和理财产品层出不穷，群众理财观念逐渐由保守的储蓄型理财转变为积极的投资型理财。许多普通群众投资愿望强烈，但防范意识薄弱，相关金融法律知识和风险意识欠缺，具体表现在：一是存在侥幸心态，渴望短时间致富；二是盲从性大，尤其体现在非法集资犯罪中，一旦周围有人参与，便认为风险降低，从而缺乏识别风险的能力；三是法治意识淡薄，明知某些行为如高利借贷、传销等可能是不合法的，仍然参与。
结合检察机关近年来依法惩治非法集资犯罪工作所掌握的情况，我们建议社会公众重点从以下几个方面提高防骗意识，提升防范能力：
一要树立健康理性的投资理财观念，自觉克服贪利心理。“天下没有免费的午餐”。社会公众要对相关公司企业的资信、经营范围、业务活动等进行深入了解，判断是否符合正常的经营规律和商业逻辑，对所谓“高回报、保本金、低门槛”“钱生钱、利滚利”等诱惑要擦亮眼睛、保持警惕，理性选择投理财渠道，保住手中的血汗钱、养老钱。
二要关注新闻媒体报道的典型事例案例，主动学法知法守法。社会公众要通过新闻媒体等渠道，积极学习相关法制宣传教育材料，加深对非法集资案件的常用套路以及非法集资目标群体、常用包装、布局施压等特点，了解投资理财风险点，自觉远离、抵制非法集资。比如，对打着环境保护、发展绿色产业、养老产业等幌子的非法集资活动，对不定期组织的考察投资项目、旅游、聚餐、送礼品、返点、等非法集资套路就要保持头脑清醒和理性判断。
三要与相关主管部门以及公安司法机关良性互动。社会公众可以通过关注相关行政主管部门以及公安司法机关的“两微一端”等，进一步了解法律政策界限和投资理财风险。对以金融创新为名的P2P网贷、私募股权投资、互助合作、虚拟货币、会员制养老等集资活动可能涉嫌犯罪的，要注意收集证据，及时向相关行政主管部门或者公安司法机关举报。
[肖玮] 因为时间关系，提问就到这里。各位记者朋友，非法集资犯罪严重侵犯人民群众财产权益，危害国家金融秩序和社会安全稳定。“两高一部”及时印发《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》，对于指导各级执法司法机关加大办案力度，准确有力打击犯罪，有效铲除扰乱社会主义市场经济秩序“毒瘤”具有重要意义。
请各位记者朋友给予重视支持，和我们一起帮助人民群众守好“钱袋子”，筑牢防范化解金融风险“防火墙”。再过几天就是新春佳节了，提前祝愿各位记者朋友新春快乐，身体健康，工作顺利，阖家幸福。今天发布会到此结束，谢谢大家。
本文来源：最高人民检察院网
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