政府为业主委员会备案对个人权利义务无影响

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　【案情】

　　原告杨某系北京市通州区永顺镇在水一方小区（以下简称在水一方小区）业主。2012年4月9日在水一方小区成立第三届业主委员会筹备组（以下简称筹备组），组织业主重新选举业主委员会。2012年6月23日筹备组召开业主大会，经公开唱票选举出7位业主委员会委员。之后，筹备组向被告北京市通州区永顺镇人民政府（以下简称被告）报送了备案材料。2012年9月12日被告为选举出的业主委员会备案。杨某认为，筹备组的组成不合法，且选举出的7位业主委员会委员均未获得小区住宅区域内专有部分面积占建筑物总面积过半数的业主同意，选举违法，请求法院撤销被告为在水一方小区业主委员会的变更备案。

　　北京市通州区人民法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《北京市物业管理办法》的有关规定，业主委员会成立的决定权属于业主大会，业主通过业主大会行使选举或罢免业主委员会委员及变更业主委员会的权利，故业主委员会委员资格来源于业主大会的选举，系业主的自治行为，并非经过行政机关的备案方为有效。《北京市物业管理办法》第十七条第一款规定，业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。第二款后半段规定，第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。根据上述规定，被告作为在水一方小区物业所在地的镇人民政府，具有为在水一方小区经选举产生的业主委员会进行备案的法定职权，其备案行为针对业主委员会作出，对原告杨某个人的权利义务不产生实际影响。杨某如果认为在水一方小区业主大会、业主委员会作出的决定侵害其合法权益，应当依照法律、法规的规定，通过其他合法途径寻求救济。综上，裁定驳回杨某的起诉。

　　原告杨某对一审裁定不服提起上诉，二审法院驳回了杨某上诉，维持一审裁定。

　　【分歧】　　

　　对于本案如何处理，存在两种意见。

　　一种意见认为，原告杨某不具备本案原告主体资格，应当裁定驳回杨某的起诉。持这种观点的人认为，法律法规没有赋予小区业主通过行政诉讼进行救济的权利，故杨某不具有原告主体资格。

　　另一种意见认为，本案不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回杨某的起诉。

　　【评析】

　　虽然两种意见均认为应当裁定驳回杨某的起诉，但理由却差别巨大。在分析案件前，我们先对行政诉讼受案范围与原告主体资格的区别和联系进行厘清。

　　行政诉讼受案范围指的是，哪些行政行为是可诉的行政行为，哪些行政行为是不可诉的行政行为，是解决界定可诉的行政行为的问题。现行法律对行政诉讼受案范围的规定主要集中在行政诉讼法十一条、第十二条中，第十一条从正面规定了行政相对人对行政机关的哪些具体行政行为不服可以向人民法院起诉并设置了兜底条款。第十二条则是从反面规定了不属于人民法院受案范围的事项，根据上述条款可知，属于人民法院受案范围的案件一般是可能侵害行政相对人人身权、财产权的具体行政行为，国家行为、抽象行政行为、行政机关的内部行政行为等未被纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）在《行政诉讼法》的基础上对行政诉讼受案范围作出进一步解释，第一条第一款概括地对属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了规定，该条第二款仍从反面的角度，对不属于行政诉讼受案范围的行为作出规定，除了《行政诉讼法》第十二条列举的事项外，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，亦不属于行政诉讼受案范围。结合《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围要满足以下几个条件，一是被诉的行政行为必须是具体行政行为；二是具体行政行为仅限于《行政诉讼法》所规定的具体行政行为；三是具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生实际影响。

　　原告主体资格是指公民、法人、其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。现行法律对于行政诉讼原告主体资格的规定主要体现在《行政诉讼法》第二条、第四十一条中，该法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关行使行政职权和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼；第四十一条第（一）项规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。根据上述规定，行政诉讼原告主体资格有三个条件：一是起诉人有自己的诉讼主张；二是当事人主张的权益受法律保护；三是当事人主张的权利与被诉具体行政行为之间具有因果关系。

　　通过对上述两个概念的阐述，我们可以发现行政诉讼受案范围与原告主体资格两者的区别在于，从行政诉讼案件审理的逻辑顺序上讲，受案范围是前提，一个案件只有属于行政诉讼受案范围，才会涉及起诉人是否具备原告主体资格、是否符合起诉条件、被告是否适格等问题，如果案件不属于行政诉讼受案范围，则不涉及通过行政审判权限进行救济的问题，也就无需对原、被告的资格进行审查；两者的联系在于，行政诉讼受案范围与原告主体资格同属行政诉讼起诉条件的构成要件，即在满足其他起诉条件下，只有案件既属于行政诉讼受案范围，起诉人又具有原告主体资格，法院才会受理起诉人提起的诉讼。

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告对在水一方小区业主委员会的变更备案行为，仅是一种告知行为，并非行政许可。根据《物权法》、《物业管理条例》等法律法规的规定，业主委员会成立的决定权属于业主大会，业主通过业主大会行使选举或罢免业主委员会委员及变更业主委员会的权利，故业主委员会委员资格来源于业主大会的选举和授权，并非源自行政机关的备案或批准。被告的变更备案行为并未对包括杨某在内的公民等的权利、义务产生实际影响，故本案不属于行政诉讼受案范围。杨某如果对业主委员会及其委员资格存在异议或者认为业主大会决议侵犯其合法权益的，可以依据《物权法》、《物业管理条例》等法律法规的规定进行救济。

　　综上，一审法院裁定驳回原告杨某起诉的处理结果是正确的。

　　（作者单位：北京市通州区人民法院）

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