不能对制作、报送征收报批材料行为提起行政复议

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成都高新技术产业开发区人民法院

行 政 判 决 书

（2016）川0191行初字203号

原告景红霞，女，汉族，19XX年XX月XX日出生，住四川省双流县。

被告成都市国土资源局。住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路69号。

法定代表人胡斌，局长。

委托代理人喻雷。

委托代理人李彦豪。

原告景红霞不服被告成都市国土资源局（以下简称市国土局）不予受理行政复议申请一案，本院于2016年8月11日立案受理后依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序于2016年9月22日公开开庭进行了审理。原告景红霞，被告市国土的委托代理人喻雷及法定代表人委托代理人周静均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年7月15日，市国土局作出成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》，对于原告提出的复议请求“要求确认双流区国土资源局在征地报批（双流区九江镇邹家场社区6组集体土地）过程中没有经过本集体经济组织及农户知情、确认的行政行为违法。”认为“制作、报送报批材料程序并不对申请人的权利义务产生实质性影响，不属于《中华人民行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理。

原告景红霞诉称，2016年5月29日，原告向双流国土局申请公开“根据成府土[2014]281号批复批准，涉及双流县九江镇邹家场社区6组（原银桥村一社）集体土地，在征地报批前，经集体经济组织及农户知情、确认的（征地调查结果确认表）”的政府信息。2016年7月4日，双流国土局作出双国土资信[2016]110号《政府信息公开申请办理告知书》，原告获悉双流国土局在征地报批过程中没有经过集体组织及农户知情、确认的程序。原告遂向市国土局提出行政复议申请，请求确认双流国土局在征地报批（双流区九江镇邹家场社区6组集体土地）过程中没有经过本集体经济组织及农户知情、确认的行政行为违法。市国土局于2016年7月14日作出成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》，原告不服该不予受理的决定，请求人民法院依法撤销被告市国土局作出的[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被告依法受理原告提出的复议申请并作出复议决定。

原告景红霞为支持其主张，向本院提交了以下证据材料和依据：

第一组证据材料：《政府信息公开申请表》、双国土资信[2016]110号《政府信息公开申请办理告知书》，证明原告经政府信息公开申请才知悉双流国土局在征地报批过程中没有经过本集体经济组织及农户知情、确认。

第二组证据材料：《行政复议申请书》、成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》，证明原告向被告提起行政复议申请的事实。

第三组证明材料：双复字[2016]第010号《行政复议决定书》，证明在征地报批前未经过农户确认的行政行为被确认违法。

第四组证据材料：国发（2004）28号文件第十四条、国办发（2010）15号文件第二条、国土资电发[2011]72号文件第二条、国土资发[2004]238号文件第三条第九项，证明在征地报批过程中，双流国土局应当履行告知、确认、组织听证的法定程序。

被告市国土局辩称，原告提出的行政复议请求事项为：要求确认双流区国土资源局在征地报批（双流区九江镇邹家场社区6组集体土地）过程中没有经过本集体经济组织及农户知情、确认的行政行为违法，即确认双流国土局在实施征地报批程序违法（成府土[2014]281号批复）。被告经审核认为，成府土[2014]281号批复系成都市人民政府按照“转征与实施分离”的原则，依据四川省人民政府农用地转用和土地征收批准文件，对相关人民政府呈报的具体实施方案请示材料作出核准的批复，而相关人民政府所报批的具体实施方案，在经批准后产生效力，进行实施。因此，报批材料在未经批准前不具有据以实施的效力，制作、报送报批材料程序并不对申请人的权利义务产生实质性影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，对原告的行政复议申请不予受理。被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告市国土局为支持其主张，向本院提交了以下证据材料和依据：

第一组证据材料：被告组织机构代码证、《行政复议申请书》、信封，证明被告有权受理原告对双流国土局的提出的行政复议申请。

第二组证据材料：《政府信息公开申请表》、原告身份证复印件、双国土资信（2016）110号《政府信息公开申请办理告知书》、成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》、邮政快递查询单，证明被告已按期作出了行政复议决定，作出的不予受理行政复议申请决定符合法律法规规定。

第三组证据材料：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十二条、第十七条。

经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据材料发表如下质证意见：对被告提供的证据材料真实性均无异议，对成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》的合法性不予认可，认为不能证明原告申请复议的事项不属于行政复议范围。被告对原告提交的证据材料发表如下质证意见：对第一组、第二组证据材料无异议；对第三组证据材料双复字[2016]第010号《行政复议决定书》不予认可，认为与本案无关；对第四组证据材料真实性无异议，但不认可证明目的。

本院对原、被提供的证据材料认证如下：原告提供的第二组证据材料以及被告提供的第一组证据材料，能够证明被告作为复议机关主体资格，以及原告提出复议申请的事实，本院予以认定；被告提供第二组证据材料成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》、邮政快递查询单，能够证明被告作出被诉行政行为的依据及程序，本院予以认定。

经审理查明，2016年7月13日，市国土局收到景红霞邮寄的《行政复议申请书》及相关材料，复议请求为：确认双流国土局在征地报批（双流区九江镇邹家场社区6组集体土地）过程中没有经过本集体经济组织及农户知情、确认的行政行为违法。2016年7月14日，市政府认为原告的复议申请事项不属于行政复议范围，作出成国土资复不受[2016]132号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该决定书，向本院提起行政诉讼。

本院认为，本案争议焦点是原告申请行政复议请求确认双流国土局在征地报批（双流区九江镇邹家场社区6组集体土地）过程中没有经过本集体经济组织及农户知情、确认的行政行为违法，是否属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。换言之，公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的行为，首先应是行政行为，才能进入行政复议审查的范围。本院认为，对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生实际影响是行政行为产生法律效果的重要体现，如果行政机关的行为不产生法律上的效果，则不具备行政行为特征，亦不属于行政复议范围。根据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“（十四）健全征地程序。……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”的规定，国土资源部门在征地报批前向被征地集体经济组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，是征地报批的准备和征地批准过程中的程序性行为，是征地批准过程中的一个环节，只对征地能否得到批准产生一定影响，并不产生征地的法律效果，即不直接对被征地农民产生法律上的效果，对被征地农民的权利和义务尚未产生实际影响，也就不具备行政行为的特征，其并非成熟、独立的行政行为。综上，本案原告以双流国土局未履行征地报批前的告知、确认工作而申请行政复议，由于上述行为不具备行政行为特征，依法不属于行政复议范围。被告市国土局根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告景红霞的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告景红霞负担。

如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。

代理审判员　　杨敏

二〇一六年十二月二十八日

书　记　员　　郭红

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