公安机关刑事立案前的调查行为是否属于行政诉讼受案范围
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公安机关刑事立案前的调查行为是否属于行政诉讼受案范围
——白文平诉漯河市公安局郾城区分局信息公开案
【裁判要旨】
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（二）项规定：“公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”
【索引词】
受案范围政府信息公开行政诉讼
案情
上诉人白文平（一审起诉人），女，1968年9月18日出生，汉族，住河南省西平县权寨镇大刘堂村第四组。
2011年12月26日上午，驻马店市西平县权寨乡大刘堂村的白文平到漯河市公安局城关派出所案件侦办大队报案称：2011年12月24日晚上，樊晓才（系白文平丈夫）、陈景华、秦富国酒后与马梦超、马腾飞等人在工裴城镇苏侯村工地北面的马路上发生口角，陈景华、秦富国等人与马梦超、马腾飞等人在工地附近发生厮打，当晚工地工人发现樊晓才失踪，工人当晚寻找樊晓才未果，12月25日樊晓才家人及工人继续寻找，仍未找到樊晓才。2012年3月26日，樊晓才的尸体在漯河市郾城区裴城镇苏侯村工地北边的水坑内被发现。经过侦查、现场勘验检查以及调查等工作查明：樊晓才尸体被发现后衣着完整，尸表检查未检查出明显损伤，毒物检验排除中毒死亡，病理学检验排除疾病死亡，胃内容消化情况分析死亡时间为生前最后一餐二小时左右，气管及支气管内有异物，硅藻检验其肺、肝、肾与现场水样硅藻一致，综合分析认为樊晓才系生前溺水死亡。公安机关最终审查认为属于没有证据证明有犯罪事实发生，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定作出不予立案的决定。
2012年8月22日，白文平以特快专递信的方式向漯河市公安局郾城分局提出政府信息公开申请，要求漯河市公安局郾城分局公开关于樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊晓才有关的照片，并要求以书面形式提供要求公开的信息内容。2012年8月23日，漯河市公安局郾城分局收到白文平的申请，但其并没有在法定期间内提供上诉人申请公开的有关樊晓才死亡的所有信息。漯河市公安局郾城区分局怠于履行职责的行为已经侵害了樊晓才妻子白文平的知情权，其行为违法。2012年10月10日，漯河市郾城区人民法院收到白文平(死者樊晓才的妻子)的起诉书，请求法院判决漯河市公安局郾城分局公开关于樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊晓才有关的照片、信息。
审判
漯河市郾城区人民法院认为，原告起诉请求要求被告信息公开的事项不属于人民法院行政审判的范畴，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项和第（四）项及第四十二条的规定，裁定：对白文平的起诉，本院不予受理。起诉人白文平不服，提起上诉。
漯河市中级人民法院经审查认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定“不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…… (二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。”这说明公安机关只有依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为才不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《刑事诉讼法》的相关规定，立案是刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动，才可以进行后续的诉讼程序。因此，公安机关在正式立案后依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，漯河市公安局郾城区分局经过初步调查认定樊晓才系生前溺水死亡，没有证据证明有犯罪事实发生，因此决定不予立案。上诉人白文平作为死者樊晓才的妻子，在漯河市公安局郾城区分局作出不予立案后，申请漯河市公安局郾城区分局以书面的形式公开有关樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊晓才有关的照片，应属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定适用法律错误，应予撤销。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定：一、撤销郾城区人民法院（2012）郾行告字第001号行政裁定；二、本案由郾城区人民法院立案受理。本裁定为终审裁定。
评析
一、背景情况介绍
刑事立案前的初步调查在我国刑事诉讼实践中被广泛应用,是立案程序中的主要工作和关键环节，但我国《刑事诉讼法》对此却没有明确规定,使得初步调查的性质和法律地位不明确,在实践中导致了许多问题。白文平诉漯河市公安局郾城分局信息公开行政诉讼案件是自2008年国务院《政府信息公开条例》实施以来，河南公安机关因信息不公开而成为被告的第一案。本案中，漯河市公安局郾城区分局经过初步调查认定樊晓才（上诉人白文平的丈夫）系生前溺水死亡，没有证据证明有犯罪事实发生，决定不予立案。那么立案前的初步调查行为是否属于行政诉讼受案范围成为本案最大的争议焦点。
二、确立裁判要旨的理由
本案焦点是公安机关立案前的初步调查行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。关于这个问题，存在两种不同意见：第一种意见认为，本案不属于行政诉讼受案范围。初步调查作为立案的基础和前提，也是整个刑事诉讼的基础和前提。如果立案活动属于诉讼活动，那么决定是否立案的初步调查也应该属于刑事诉讼活动，因此，不属于行政诉讼受案范围。第二种意见认为，本案属于行政诉讼受案范围。根据现行《刑事诉讼法》，立案是刑事诉讼的初始阶段，只有立案后才能进入侦查阶段，立案之前的行为应当是行政行为，应属行政诉讼受案范围。本案采纳了第二种意见。其主要理由是：
首先，公安机关的职能问题。公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的强制措施，二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。在我国行政诉讼法律制度下，公安机关上述两种职能分别有不同的法律意义。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼;在作为刑事司法机关行使侦查职能时，公安机关所实施的行为则不属法院行政审判的审查范围，而应由检察机关根据刑事诉讼法的相关规定进行监督，有关行为相对人也可通过国家赔偿途径使其权益获得救济。
其次，公安机关立案前的初步调查行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（二）项规定：“公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，该规定是赋予法院对公安机关实施的“刑事侦查行为”是否受刑事诉讼法明确授权进行辨别和确认的权利，因为只有被明确授权的行为才能排除在司法审查范围之外。这表明，公安机关只有是依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，才不属行政诉讼受案范围。而根据《刑事诉讼法》的相关规定，立案是刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼程序才正式启动。立案决定的作出，标志着刑事案件的正式成立，是进入刑事诉讼程序的依据;不予立案决定的作出，就意味着停止刑事诉讼程序或视情进入其他的程序。那么，立案前的初步调查行为就应当认定为行政行为。本案中，漯河市公安局郾城分局经审查认为，死者樊晓才系生前溺水死亡，没有证据证明有犯罪事实发生，作出了不予立案决定。公安机关不予立案决定并未启动《刑事诉讼法》规定的刑事诉讼程序，立案之前的初步调查也并非《刑事诉讼法》明确授权的行为，应属于人民法院行政诉讼可予审查的行政行为。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；……”、《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”关于樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊晓才有关的照片,这些信息属于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”，应为政府信息公开范围。作为樊晓才妻子的白文平有权申请公开相关信息，漯河市公安局郾城分局有义务主动公开,不得以涉及个人隐私为由拒绝公开。如果公安机关拒绝公开或者逾期不予答复，属于行政诉讼受案范围，利害关系人依法可以提起行政诉讼。
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