开发区管委会是否具有行政主体资格
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裁判要旨：
经国务院或者省级人民政府批准成立的开发区管委会，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。但是，行政主体确系受其他行政机关委托行使职权的，应当以委托的行政机关为被告。
原告请求行政赔偿，损失确实存在，但是原、被告双方均不能就具体损失数额进行举证证明的情况下，人民法院可以结合案件具体情况酌情确定，判决赔偿。
案例：（2015）行监字第96号
申诉人唐祯兴诉被申诉人绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）、辽宁省东戴河新区管理委员会（以下简称东戴河管委会）行政强制措施并赔偿一案，向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，葫芦岛市中院于2013年10月23日作出（2013）葫行初字第00019号行政判决，唐祯兴不服该判决提起上诉。辽宁省高级人民法院于2014年5月14日作出（2014）辽行终字第78号 32 27330 32 8863 0 0 4226 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 4228行政判决，当事人不服二审判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高院于2014年8月21日作出 (2014)辽审一行监字第49号驳回申请再审通知。唐祯兴继续向我院提起申诉。
案件基本事实：东戴河管委会前身是绥中滨海经济区管理委员会，原为葫芦岛市政府的派出机构。2010年底辽宁省政府将绥中县实行省管县体制，2011年3月29日经省政府批准定名为绥中高新技术产业开发区，由绥中县政府管理，2012年更名为东戴河新区。2010年5月27日，原告唐祯兴从杨兆复手中转让取得绥中县万家镇国海证062100274号海域使用权证，该证批准使用终止日期为2011年10月8日；从杨会伍手中转让取得绥中县万家镇国海证092101870号海域使用权证，该证终止日期为2010年7月23日；从赵凤海手中转让取得绥中县万家镇国海证092101874号海域使用权证，该证终止日期为2010年7月23日。2011年3月25日，唐祯兴从唐第兴手中转让取得绥中县万家镇082101097号和西甸子镇国海证082100493号、082100490号、082100488号海域使用权证，其中082101097号海域使用权证终止日期为2010年4月14日；082100493号、082100490号和082100488号海域使用权证终止日期均为2009年9月25日。2012年11月23日，绥中县人民政府作出关于调整海洋区划的通告，将电厂至辽翼分界线岸段规划调整为旅游娱乐岸段，取缔所有近海岸水域可能带来污染的渔业生产活动。2013年5月26日上午，东戴河管委会委托万家镇人民政府会同东戴河新区综合执法局、公安局的工作人员出动铲车将原告岸边位于万家新民港内库区存放的浮力球等迁移。致使部分浮力球损坏，为此，唐祯兴不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审判决以“东戴河管委会尽管名称、体制几经变化，但其独立行政主体身份难以确定，东戴河管委会由绥中县政府管理，绥中县人民政府对此行为应予负责，是本案适格被告；绥中县政府作出被诉行政强制行为违反法定程序，应确认违法；唐祯兴从他人手中转让取得的七个海域使用权均已超过批准有效期限，但其在港区内物资应属合法，绥中县政府行政行为违法，侵犯唐祯兴的合法权益，应予赔偿，但是，唐祯兴却不能提供购买浮力球原始相关证据，诉讼中法庭建议双方到场对现有浮力球清点，唐祯兴明确表示不参加，故不予赔偿；唐祯兴请求赔偿梗绳、木橛、海虹绳、海蛎绳，未提供相关证据，对此诉讼请求依法不能支持；唐祯兴请求赔偿车船、简易房及海域养殖中的种苗、海产品及设施，因绥中县政府未对唐祯兴的海域采取行政强制措施，相关损害后果与绥中县政府、强制行为不存在因果关系，故不予支持”为由，判决：一、确认被告绥中县人民政府2013年5月26日对唐祯兴堆放在海滩上的浮力球等物品搬移行政强制措施违法。二、驳回原告赔偿的诉讼请求。
二审判决以“东戴河管委会系受绥中县政府委托实施被诉的强制措施，绥中县政府认可由其承担法律后果，应为适格被告；由于绥中县政府在实施强制措施时没有对强制搬移现场进行证据保全，亦没有依照行政强制法规定的催告程序及强制执行程序作出任何书面决定，故原审法院认定被诉的强制措施行为程序违法正确；由于唐祯兴受让的七个海域使用权证在强制措施实施之前均已到期，其主张转让海域费赔偿请求没有事实和法律依据；由于绥中县政府未对唐祯兴的养殖海域采取强制措施，唐祯兴所主张的养殖损失与被诉的强制措施行为没有因果关系，原审法院不予支持正确；但绥中县政府实施强制搬移浮力球确已造成浮力球损失，虽然唐祯兴无法举证证明具体损失数额，但法院亦应行使裁量权对损失进行确认，原审法院以唐祯兴举证不能为由判决驳回其该项赔偿请求不当。上诉人主张浮力球损失为153万元，综合考虑本案的各种因素，本院酌定绥中县政府赔偿唐祯兴浮力球损失人民币3万元”为由，判决维持一审判决第一项确认被诉行政行为违法；撤销第二项中驳回原告请求赔偿浮力球损失部分内容，判决绥中县政府赔偿浮力球损失3万元；维持驳回其他诉讼请求内容。
申诉理由：1、二审判决遗漏责任主体。东戴河管委会是独立的行政机关，在本案执法中有该区综合执法局和公安局人员参与，侵权行为发生在其管辖区域，二审法院判决遗漏东戴河管委会，有悖于事实和法律。2、二审对被申诉人行政违法范围的认定，无事实和法律依据。申诉人请求认定的行政违法包括对海域养殖和港内库区物资、设备及设施实施违法的强制措施。二审认定未对养殖海域采取强制措施，无证据支持。被申诉人对申请人设在新民港内库区存放的养殖物资、设备及设施违法强制，是为禁止申诉人进行海域养殖而采取的辅助措施。3、二审认定的赔偿范围和数额无事实和法律依据。申请人提出赔偿5000万元主张，主要分为投资和养殖两大类损失。投资损失包括：转让海域、养殖物资、养殖用船、养殖用车及机器、燃油费、简易房及库房、养殖种苗等；养殖损失包括海参、海蛎、海虹等。二审在认定行政行为违法应当承担赔偿责任的前提下，仅对申请人的浮力球作出3万元赔偿无根据。请求：撤销辽宁省高院作出的（2014）辽行终字第78号行政判决，判令二被申诉人赔偿申诉人5000万元，并由其承担一、二审诉讼费。
驳回申诉理由：根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十四条、第三十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；公民、法人和其他组织在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法自行强制执行，没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关实施强制执行，应当事先书面催告当事人履行义务。本案中，无论是绥中县政府、还是东戴河管委会，均没有提供证明其有权在港口库区内实施行政强制行为的有效法律依据，超越法定职权。《中华人民共和国海域使用法》第四十七条关于“违反本法第二十九条第二款规定”，“由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除”的规定，适用于“海域使用权终止，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的”情形，无论是行政主体还是适用范围，均与本案不同，不能作为本案绥中县政府或者东戴河管委会对港口库区内堆放物品享有强制搬移行政强制职权的法律根据。同时，在实施强制搬移行为前，绥中县政府或者东戴河管委会及其综合执法局、公安局也未向唐祯兴发送限期履行的书面催告通知书；在实施强制搬移行为过程中，亦未给予唐祯兴陈述、申辩的权利，强制搬移行为违反法定程序。因此，原一、二审判决确认被诉行政强制搬移行为违法并无不当。针对唐祯兴的申诉理由，分述如下：
（一）关于二审判决是否遗漏责任主体问题。东戴河管委会的前身是绥中滨海经济区管理委员会，原为葫芦岛市政府的派出机构。2010年底，辽宁省政府决定绥中县实行省管县体制，并于2011年3月29日批准成立绥中高新技术产业开发区，由绥中县政府管理。2012年更名为“东戴河新区管理委员会”。参照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第二款规定，省级人民政府批准成立的区公所、开发区管委会等县级人民政府的派出机关，具有独立的行政主体资格。东戴河管委会是经辽宁省人民政府批准成立的、隶属于绥中县政府的派出机关，依法应当具有独立的行政主体资格，对其以自身名义作出的行政行为，应当依法独立承担法律责任。但是，本案中，绥中县政府认可东戴河管委会及其综合执法局、公安局的强制搬移行为是受其委托所为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。绥中县政府委托东戴河管委会实施强制搬移，东戴河管委会不是本案适格被告，委托的绥中县政府是本案适格被告。因此，二审判决绥中县政府承担行政赔偿责任并无不当，唐祯兴主张二审遗漏责任主体，没有事实和法律根据，本院不予支持。
（二）关于二审判决对行政违法行为范围的认定问题。唐祯兴于2013年8月5日向葫芦岛市中级人民法院提起本案诉讼，诉讼请求是，请求确认2013年5月26日上午绥中县政府实施的强制搬移行为违法，并赔偿海域投资、养殖损失5000万元。从其一审诉讼请求可以看出，唐祯兴一审所诉行政行为就是2013年5月26日上午的强制搬移行为。原一、二审判决根据唐祯兴的一审诉讼请求，依法认定事实，作出确认该强制搬移行为违法的判决，并不存在唐祯兴申诉中主张的二审判决对行政违法行为范围认定无事实和法律根据的问题。唐祯兴申诉中主张绥中县政府禁止其在转让获取的海域养殖行为违法，还主张诉讼过程中绥中县政府违法对其养殖物资实施了强迁造成其财产损失。因其在本案一审中未曾提出上述诉讼请求，不属于本案审查范围，应当依法另诉，予以解决。
（三）关于造成损失范围的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”条文中所谓“一并提出”，应当是指因被诉行政行为造成的损失，原告可以请求人民法院一并审理、判决。本案中，唐祯兴所诉行政行为是绥中县政府的强制搬移行为，根据原审查明事实，绥中县政府主要是对堆放在库区的浮力球进行了强制搬移，并未对其他设施、构筑物等实施强制搬移。因此，二审判决在唐祯兴拒绝法院要求其一起对强制搬移的浮力球进行清点的情况下，结合现场的实际情况，酌定赔偿强制搬移过程中造成浮力球损坏的损失3万元，不违反法律规定，本院予以支持。唐祯兴请求赔偿投资和养殖损失、受让海域使用权的损失、养殖用车船等设备损失，均不属于本案被诉行政行为造成的损失。唐祯兴在本院询问中亦自认，养殖用车船等设备损失，是在2013年11月份又一次强制搬移中形成的。为此，唐祯兴提出的与本案被诉行政行为无关的其他损失，不属于本案审查范围，应当依法另行救济。
综上，唐祯兴的申诉理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（六）项规定的再审情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回唐祯兴的再审申请。
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