【族际和谐】族际政治治理的实现方式

The Realization of Inter - ethnic Political Governance

【作者简介】陆海发，广西灌阳人，博士,云南民族大学哲学与政治学学院讲师，主要从事民族政治学研究。

    当今世界的绝大多数国家都是多民族国家，作为一种从国家民族构成角度区分出来的国家类型，“多民族国家意指多个民族共处或共建一个国家政治共同体的形态”。在多民族国家中，多个民族不仅在生活中建立着一定的联系——随着交往的不断频繁，这种彼此的联系将会变得越来越普遍——而且共同处于一个政治共同体之中，处于维护各个民族共同利益的政治屋顶之下。但事实证明，祥和的族际政治氛围并不会在多民族国家中自动呈现。甚至可以说，只要是存在“世居民族”的多民国家，分裂思潮和运动都会或隐或现地存在。从世界范围来看，“无论在资本主义还是社会主义国家，无论在民主还是军人政权的国家，无论在富国还是在穷国，民族分裂的威胁无处不在。”如俄罗斯的车臣问题，加拿大的魁北克问题，英国的北爱尔兰问题，美国的印第安人问题，中国的新疆、西藏问题等，都表明多民族国家普遍——尽管程度不同——存在着民族问题。

    正是基于此，正确处理好国家与民族的关系，解决多民族国家内部的公民认同或国家认同问题，以及协调民族之间的关系，就成为多民族国家必须要面对和解决的现实问题。而“族际政治治理”——意指多民族国家将国内各民族维持在统一的国家共同体中和巩固、强化各个民族政治结合的过程，也是多民族通过协调族际政治关系而维持国家的统一和稳定的过程，——被作为一个概念工具的提出也正是为了回应这种现实的需要。

一、族际政治治理：多民族国家的共同议题

    在一个种族文化多样性世界的理论探索中，探讨族际关系的政治治理理应和个人权利理论一样，都应是现代国家政治理论的组成部分。而事实上，“一个国家在逻辑上只能是一个民族（nation,国民意义上的民族），但是国民却是由一个以上的具有不同种族和文化的人口集团组成的。国家疆域的确定性与疆域内人口的非均质性，使治理过程成为必要。”所以，在一定意义上说，对于任何一个多民族国家而言，能否全面协调各民族之间的关系，有效实现族际治理，直接关系到多民族国家疆域的稳固与政治体系的维续。

    在20世纪90年代，作为世界上第一个社会主义国家，在将一个落后的军事封建帝国改变和发展为超级大国后，苏联竟没有熬过她70岁的“寿辰”并轰然倒塌了。此后，诸多中外学者在对苏联社会主义模式的失败及其国家的解体扼腕叹息之余，也在其原因探讨中歧见纷呈。但是，学术界至少在一个基本问题上是达成共识的，即前苏联的解体与族际政治治理的失败密不可分。前苏联在族际政治治理中所秉承的民族中心主义及其过早估计苏联已“彻底地和一劳永逸地解决了”民族问题，“苏联各民族人民已形成了精神面貌的共同性”，“人们新的历史共同体——苏联人民”已经形成等都是导致苏联解体的重要原因。

    为了维系多民族国家政治共同体，各个多民族国家都必须通过各种途径，采取了各种各样的方式实现对国家共同体中各种族际关系的有效政治治理，从而避免民族国家分裂的噩运，确保多民族国家的统一和稳定。从这个意义来说，族际政治治理是多民族国家维持自身存在和正常运行的重要机制。

    但是，多民族国家在展开族际政治治理的过程中，并不存在普遍的模式，虽然国内学术界在跟进西方学术界研究步伐的同时，围绕着多民族国家族际政治关系的历史与现实，在多民族国家族际政治治理研究中推出一系列新的主张，包括常士訚的“和谐理念”（2009）、王建娥的“族际政治民主化”（2006）、郝时远的“新的文明观——在差异中求和谐”（2005）、马戎主张的少数族群问题“去政治化”（2004）、朱伦的“民族共治论”（2002）等，但族际政治治理实践的具体展开往往受各国的国情及其历史发展程度等多重因素的影响，会形成自己独特的族际政治治理方式。且族际政治治理的有效性往往在道德评价与政治评价中表现得并不一致，某些多民族国家在族际政治治理过程中所采取的措施也许乏善可陈，但在政治上却十分奏效。因此，在族际政治治理研究中的纯粹价值之争总会在现实面前显得苍白无力。

    而如何梳理各个多民族国家族际政治治理的实践，为在纷纷芜杂的各种方式的比较研究中找到一个合宜的分析框架，也为各个多民族国家族际政治治理寻求恰当的参照体系，就成为一个亟待解决的现实难题。

    多民族国家为了有效协调国家公民在民族构成上的非单质性，在对族际关系进行政治治理的时候，通常需要消除和化解不同民族之间围绕国家政治结构、经济利益、文化权利和社会资源分配产生的利益冲突以及文化地位的矛盾，以增强各民族的内向聚合。这就需要：一是在国家（尤其是政治生活中）确定各个民族的地位，为各个民族（主要是非主体民族）的权利确立制度基础；二是通过具体的政策措施协调好各个民族的利益关系，妥善处理现实中各种民族纠纷和矛盾；三是通过各种手段和方法调适各个民族之间的相互关系，维续各个民族对国家共同体的认同。

    在这三个方式中，第一个实际上就是族际政治治理的制度设计问题，主要是国家结构形式的安排；第二个涉及到国家为调适民族关系而采取的政策模式，主要表现为民族政策；第三个关涉族际政治治理的微观运作，实际上就是族际政治治理的具体机制。多民族国家的族际政治治理是一个系统工程，各个多民族国家的族际政治治理也正是通过上述三个方面来实现的，它们共同构成了多民族国家族际政治治理方式研究的基本框架内容。下面我们将逐一对这三种族际政治治理方式进行探讨和分析。

二、族际政治治理的制度设计

    尽管现代国家是一种虚构，会随着各国自然条件、民族构成、宗教文化、各种从外部发生作用的历史影响等因素的变化而各异，也使得国家形式“在现象上显示出无穷无尽的变异和程度差别”。但是，作为一种制度形式，国家制度是国家运行的的基本框架，在实际运作的过程中总会呈现出一定之规。同时，国家层面的制度安排（主要表现为国家结构形式）也是多民族国家处理族际关系，实现族际政治治理最有效的方式。

    在多民族国家，统治者为了治理不同民族之间的利益，在客观上要求通过国家结构形式来表达和实现这些利益的差异性。因为，对于多民族国家来说，选择适合的国家结构形式不仅涉及到国家的本质即国家政权问题，而且关涉各个民族对国家政权的执掌和分享。多民族国家选择合理的国家结构形式，不但能有效消除利益冲突，避免社会和政治的不稳定，同时也是多民族国家政治治理的现实需要。

    现行多民族国家往往都是通过联邦制或是在单一制国家结构形式下实施民族自治或民族区域自治的方式来实现非主体民族对政治权利的要求，从而达成族际政治整合的目的。无论是选择单一制的多民族国家，还是选择联邦制的多民族国家，国家结构形式都是多民族国家进行族际政治治理的制度基础。

    从历史来看，作为一种国家结构形式的联邦制主要有两种类型：一种是以地域为基础的联邦制，如美国；一种是以民族为基础的联邦制，如苏联。而在实行单一制的多民族国家中（当今世界大多数的多民族国家都采用的是单一制的国家结构形式），为促进各民族间族际关系的协调发展，它们主要通过两种方式确保各个民族参与国家政权的执掌：一种是在中央政权中按比例分配给各个民族一定的职位，并对人数较少的民族给予适当的照顾；另一种是给予各个民族尤其是少数民族在中央政府的统辖之下实行自治或在特定区域内实行自治的权利。

    不管是采取哪一种国家结构形式的多民族国家，由于“民族总是意味着某种程度的政治自治”，所以在民族国家的构建过程中，它们都不得不在制度安排上十分谨慎，以免引发少数民族对多民族国家政治合法性的争议，造成多民族国家的族际冲突乃至多民族国家的解体。因此，越来越多的多民族国家都在通过“自治”的形式帮助实现少数群体在相对于多数群体的社会中能够获得同等机会和权力。美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家为土著设立了保留地形式的民族区域自治，苏联、南斯拉夫选择了民族联邦的地方自治——尽管苏联和南斯拉夫都已解体，但并不能由此非议其地方自治的适当性。事实上，自治正在被越来越多的多民族国家当作预防和解决不同民族冲突的一种工具，从而避免由此而产生的矛盾和冲突，达到国家共同体中多民族的和谐共处。

    多民族国家采取何种制度模式来调适民族与国家的关系，舒缓国家共同体中各个民族之间的矛盾与冲突，完全取决于各国不同的政治、经济、文化、历史和民族的现实，往往不受意识形态的厚重限制——“要达到使一切民族完全平等、密切亲近和进而融合的共同目的，显然要走各不相同的道路”——并须从多民族国家的具体情况来考虑制度设计。

    而且，“当今的单一制与联邦制的界限己愈来愈不明确，单一制借鉴联邦制的优点联邦制采纳单制的长处，都是常见的做法；而且，现有的联邦国家，不论是纵向分权方式，还是从联邦集权程度等方面看，共同点都愈来愈少，以至于有学者认为，现在这些联邦制国家，除了联邦制这名称外，几乎毫无共通之处”。

    的确，“这个时代一个有趣的趋势是单一制努力向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进”。“联邦制与单一制的这种彼此中和，最为突出的现象就是中央与地方之间权力关系的改变，而在这种权力关系的改变中又隐寓着国家政治治理和地方性（民族性）政治利益的满足，两者之间的平衡将越来越突出地成为衡量一个社会稳定与发展的两个必须兼顾的重要指标：联邦制向单一制的演进体现了国家政治治理的要求，而单一制向联邦制的接近则意味着地方性（民族性）政治利益的满足”。

    当然，“现在说这两个体系将会走向折中尚为时过早，因为单一制和联邦制体系都背负着几个世纪的制度性和文化性历史包袱”。不过，联邦制与单一制的结合或接近已经逐渐成为世界各个多民族国家进行族际政治治理的制度设计与选择的基本趋势。

三、族际政治治理的政策安排

    当代世界的国家普遍是多民族或多族体结构的国家，这已是不争的事实。但对于多民族国家结构下如何通过有效的公共性政策安排确立适当的族际政治准则，目前仍处于试验和摸索的阶段，没有一个多民族国家可以说已经一劳永逸地解决了族际政治问题。因此，为促进多民族国家族际政治关系的和谐从而设计良好的政策制度，是摆在各国学者和政治家面前的难题，同时又是一项长期而复杂的任务。

    就全球范围内看，各多民族国家在处理民族问题的过程中逐步形成了各具特色的公共政策（主要表现为民族政策），在不同的历史阶段都发挥了一定的作用。概括起来说，主要有以下四种典型的民族政策模式：

    第一，民族同化的政策模式。民族同化政策“是国家凭借政权的力量，采取一定的政策措施，促进甚至是强迫某一民族或某些民族接收其他民族的文化，从而使其丧失自己的民族特征，融入其他民族的政策”。一个国家或政府在处理国内民族问题时依据同化主义制定的一系列政策都是民族同化政策。“长期以来，同化主义政策可能一直是某些国家处理境内族群多样性问题最为常见的方式”。美国原初对“央格鲁一致性”的强化及后来的“民族熔炉”政策，以及法国大革命后对国内少数民族实施的同化政策、英国对国内威尔士人实施的威尔士语扑灭政策、日本对国内阿依努人实施的同化政策等都是民族同化政策的具体体现。就其本质而言，民族同化的政策模式就是大民族主义。在具体的政策实施过程中，民族同化政策常常会诱发被同化民族的抵触——“从结果上来看，虽然使某些民族文明化了，进步了，但它是以某些民族遭受很大的痛苦和牺牲作代价的，因此不能不引起这些民族的严重抵抗，不能不造成民族之间的严重的冲突和仇恨”。

   第二，“民族一体化”的政策模式。这一政策模式是在墨西哥人类学家埃尔·加米奥民族治理理论的基础上形成的，它是对欧洲传统民族国家观的一种否定。它以文化相对论为支撑，提出在各民族文化治理的基础上，实现各民族的统一。它主张通过各种措施建立统一的国民文化，塑造国族，并将国内各个民族治理为一个更大的人群共同体，从而为国家的统一奠定基础。这种政策在墨西哥首先实施并取得成功以后，对一些多民族国家起到了示范效应，巴西、秘鲁、坦桑尼亚、澳大利亚、新西兰等国家纷纷效仿，“民族一体化”的民族政策成为这些国家解决国内民族问题的既定方针。但是，“民族一体化”的政策以主体民族及其文化为准则的价值取向，也遭到了一些少数民族的反对和部分人类学家的批判，以至于有人将其等同于民族同化主义。

    第三，民族排斥的政策模式。民族排斥政策有多种表现形式，其中，最极端的当属种族灭绝政策。这种民族排斥性政策在二十世纪的纳粹德国对犹太人的种族屠杀表现得最为淋漓尽致；种族隔离政策是民族排斥性政策的另一种形式，它通过实行种族隔离政策使种族歧视制度化。不论种族隔离是平等隔离，还是不平等隔离，实质上均是一种种族歧视行为。历史上最为典型种族隔离发生在南非和美国。另外，澳大利亚、津巴布韦、德国、印度尼西亚等国家也均出现过种族隔离行为。这一政策是迄今为止最受谴责的一种处理民族问题的策略和方式。

    第四，民族包容的政策模式。这种政策模式承认民族异质性力量的存在及其合理发展的要求。在现代多民族国家中，采取这种政策的典型形式主要有两种，即文化多元主义与民族区域自治政策。文化多元主义政策是多民族国家用以管理文化多元性的公共政策，它往往通过公共权力在一个国家内部推动不同文化之间的相互尊重和宽容。作为一种公共政策，文化多元主义强调不同文化各有其独特性，倾向于强调少数民族应该保留自身的文化，并且同其它的文化平等地交流。它在加拿大、美国、瑞士、澳大利亚等国都得到了广泛应用，成为这些国家处理国内民族关系的基本民族政策。而民族区域自治政策是“在统一的国家内，在国家宪法的基础上，由少数民族自己管理本民族地区的内部事务”。目前，世界上实行民族区域自治政策的国家包括埃塞尔比亚、俄罗斯、中国等。当然，基于不同多民族国家内部民族关系的实际及其历史发展不一，采取民族区域自治政策的国家在自治形式与自治权限都存在很大的差异性。

    对上述的民族政策进行“类型学”的分析，主要是便利于理论的研究，而在现实中运行的民族政策往往更具复杂性，各种政策模式之间并不存在泾渭分明的界限。并且，随着族际关系环境的变化，民族政策也一直出于变动不居的状态。不过，在观察一个国家的民族政策是否有效或者成功时，关键是依据其在相对较长的一段历史时期内是否促进了民族间或族群间保持相对稳定与和谐的关系。

四、族际政治治理的具体机制

    制度设计与政策安排在多民族国家的族际政治治理方式中具有根本性的影响，而现实的族际政治治理还需要具体的承载主体及其采取相应的措施来展开，族际政治治理的各个主体具体地解决族际关系中存在的矛盾与问题，有效缓解或者化解族际间的冲突，协调族际关系的各种的具体方法以及相关的各种社会机制就构成了多民族国家实现族际政治治理的具体机制。它是多民族国家族际政治治理方式中的重要组成部分。

    族际政治治理的具体机制是在其制度框架与政策模式下运行，并会受到其他多重因素（尤其是各国历史传统与族际关系格局）的影响。但是，从现有的多民族国家的实际来看，其族际政治治理的具体机制可以概括为以下主要的四个方面：

    第一，政党治理机制。在现代国家制度框架下，“族性政治化”正成为现代社会的一种普遍现象，这使得多民族国家的政党也因此具有了不同程度的民族属性，甚至在部分国家和地区这种政党的民族性还表现得十分突出——“在相当多的国家和地区，政党的民族色彩超过了阶级和阶层色彩，或者说掩盖了其阶级和阶层性。当代非洲国家的各政党大都有民族背景，因而这些国家的政党竞争和斗争也变成为民族斗争的集中反映”。正是基于政党的民族属性，在多民族国家中，政党通常都会在族际政治治理发挥作用。

    在苏联，族际政治治理几乎都是通过苏联共产党实现的；在中国，族际政治治理的各项政策措施也都是在中国共产党的领导下出台和实施的；在马来西亚，基于“马来西亚实行的是种族政治：政党以民族为背景，即以民族为单位成立政党”的现实，各个政党为了取得和巩固其在多民族国家的执政地位，都必须介入国家的族际政治治理的实践之中。此外，一些国家的政党基于狭隘民族主义的立场，还会走向民族国家族际治理的对立面，对多民族国家的族际政治治理构成严峻挑战，比如土耳其的库尔德工人党、英国的北爱尔兰新芬党、加拿大的魁北克人党等。

    在现实的族际政治治理实践中，政党基于不同的民族属性，往往可以区隔为两种类型：民族主义政党与族体性政党。前者突出国族利益的普遍性，后者强调族体利益的特殊性。它们都在族际政治治理中通过多种方式产生影响：一是直接在族际政治治理中发挥作用。它们通过政党持有的意识形态，进行宣传和社会动员，并作为“当代社会专业化利益综合机构”，来影响多民族国家的族际政治治理；二是通过国家政权实施族际政治治理。政党通过自身直接影响国家的族际政治治理的力量是十分有限的。它只有与国家政权相结合，才能将政党的意志上升为国家意志，以实现其族际政治治理功能的最大化。

    第二，意识形态机制。在各个多民族国家内部，各个民族应当分享多大份额的机会及其权力，往往受到国家基本的观念与意识形态的影响。甚至“一个国家内部在意识形态方面所具有的差别，其根本就是族群矛盾的根源”。美国社会学家戈登把关涉民族问题的意识形态划分为两大类：一类是主体上坚持种族不平等或种族主义的意识形态；一类是主体上主张族群平等的非种族主义的意识形态。在非种族主义的意识形态之下还包括：同化主义、自由主义的多元主义、团体多元主义等。无论是何种意识形态，都对多民族国家的族际关系和族际政治治理产生了深刻的影响。

    早期西方国家的种族主义给很多民族或种族（包括德国的犹太人、吉普赛人，南非联邦的黑人，美国的黑人、土著人等）带了灾难性的后果；而同化主义背后的“强迫性”则渗透着浓厚的大民族主义色彩，往往会遭遇“被同化”民族的抵制；自由主义的多元主义不容许进行民族识别与区分，强调资源分配过程的平等，在族际竞争十分激烈的时代背景下，容易引发弱小民族国家认同的流失；团体多元主义则强调资源在各族群间平等分配，鼓励推出对部分民族的优惠政策，在一定程度上会强化各民族间的界别意识，处理不当亦可能会导致狭隘民族主义的滋生。

    如何在族际政治治理中发挥意识形态的治理功能，并促进多民族国家族际关系的和谐发展，是每一个多民族国家共同面临的问题。一般来说，“以统与和为基本价值取向的意识形态能够引导各个民族倾向于国家的统一和各民族之间的团结，促进多民族国家的统一和稳定。强调民族间的区分和各个民族自身利益的意识形态，则会削弱多民族国家的合法性，不利于族际政治整合”。

    第三，民族工作机制。民族工作机制是多民族国家通过开展民族事务方面的工作而促进族际政治治理的方式与过程。多民族国家展开的民族工作是为有效化解族际冲突与矛盾，推动各民族的和谐共存。民族工作的具体运行往往会通过以下两个环节来实现：

    一是成立处理各项民族事务的专门性或是关涉性机构。多民族国家为了更好协调国内各民族间的相互关系，都成立了相应的机构来从事民族事务或是与之相关的工作。英国为满足苏格兰、威尔士地区民族主义的要求，设置苏格兰、威尔士地方议会，负责地方事务；北欧应萨米人成立了萨米议会管理萨米人内部的一些事务；美国联邦政府为了协调民族关系，把各项民族工作分散在若干个部门，在党派中设有民族委员会，在参议院设有印第安人委员会，在众议院设有资源委员会（管理土著人事务），在联邦政府内设公民平等权利委员会，在内务部设有土著人事务局，在教育部设有双语教育办公室和印第安人教育办公室，在卫生部设有印第安人健康福利司等等。

    二是具体实施各项处理民族事务的工作。在设立了相应的处理民族事务的专门或是相关的机构后，各个机构都要具体实施处理民族事务的工作。在中国，中国共产党的民族工作非常具有典型性。不仅成立了自上而下专门从事民族工作的机构，而且围绕民族经济繁荣、民族政治发展、民族文化进步、民族社会和谐等核心事务展开了诸多专门性工作，使得民族工作日趋制度化、规范化，并形成了独具中国特色的民族工作机制。

    第四，公民教育机制。多民族国家的族际政治治理都会在国族建设上聚集很多的精力，而“国族建设的过程，就是增强国族的同质性进而提高国族成员的相互认同及国族认同的过程——这是一个‘求同’的过程”。而“求同“的关键就是要构建和发展民族的共同文化，这其中，有效的公民教育显得十分关键。

    在现代多民族国家中，公民教育是各民族政治社会化的重要渠道。多民族国家公民教育的效果，尤其是公民教育的政治社会化功能发挥，都会对由各个民族成员组成的国民造成深刻的影响，从而直接或间接地影响到各个民族对国家的认同，进而影响到族际政治治理。是故，多民族国家都十分重视公民教育机制在族际政治治理中的重要价值与意义。

    各国公民教育的机制是不一样的，美国着力弘扬“美国精神”，法国突出历史文化的教育，意大利注重弘扬传统文化与民族精神，加拿大则将爱国主义教育深入民间，德国则注重普及宪法，中国推动“民族团结”教育进校园等。尽管它们采取了形式各异的方式在公民教育中推进爱国主义教育，但它们都有一个共同的特点，即通过公民教育推进各个民族对国家的认同，增进其公民意识和国族意识，促进民族国家的“国族建设”。

    显然，除了上述多民族国家族际政治治理的具体机制之外，在各个国家还会采取其他更多的方式和手段强化对国家内部族际关系的政治治理，新的机制会不断地涌现出来，尤其是伴随着全球化、现代化带来的更为频繁和深入的族际互动，各国的族际政治治理的具体机制也将推陈出新并日趋丰富和多样。

五、结 语

     在民族国家的时代，民族国家必然成为生活其中的各个民族利益保障的政治屋顶。而世界上绝大多数国家皆是多民族国家的事实，特别随着全球化进程的加剧与世界性的“族性张扬”在多民族国家内部的扩展，促使任何多民族国家都必须对国家内部的族际关系进行有效的政治治理。如此，为多民族国家实现族际政治治理方式的研究搭建一个合宜的研究与分析框架就显得十分迫切与重要。

    族际政治治理是多民族国家通过国家制度的设计、民族政策的安排与具体机制的运作等三种基本实现方式共同作用的结果。国家的制度框架是多民族国家进行族际政治治理的基础，民族政策及其模式是多民族国家进行族际政治治理的基本依据和导向，具体机制是多民族国家实施族际政治治理的活动方式。它们共同构成了多民族国家对族际关系进行政治治理的基本方式，是我们展开对多民族国家族际政治治理方式研究的基本内容。

    在不同的历史时期，多民族国家的族际政治治理会呈现出不同的特点。在同一历史时期，各个多民族国家之间的族际政治治理也不尽相同。对多民族国家族际政治治理的评价，以及对族际政治治理方式的选择，不能依据某种绝对主义原则，而应该更多考量现实的功利因素——政治治理的实效性。因为从理论上说，既不存在于所有多民族国家而言放之四海皆准的普适性的族际政治治理模式，也不会有一劳永逸的族际政治治理，对于任何一个多民族国家来说，情况都是如此。

编辑说明：原文和图片版权归作者和原单位所有。

编     辑：毕跃光  李联廉

编辑助理：付启菲

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