以案说法 | 进水超标是否可作为污水处理PPP项目中出水不达标的免责事由？
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关联法条
1.《中华人民共和国水污染防治法》
第十条 排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。
第五十条 向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。
城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。
环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。
第八十三条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；
（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；
（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；
（四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。
2.《城镇排水与污水处理条例》
第三十一条 城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施，因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的，应当在90个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
城镇排水主管部门或者环境保护主管部门接到报告后，应当及时核查处理。
精选案例
一、武汉沃特科凌投资有限公司与武汉市环境保护局、武汉市人民政府环境保护行政管理纠纷案
（2016）鄂01行初94号
案情简介
2009年3月18日，沃特公司与武汉市新洲区人民政府签订“新洲区邾城污水处理厂BOT特许经营权协议”。该协议约定，污水处理厂的进水水质和出水水质采用可行性研究报告中确定的进出水质标准。若出水水质超标排放按国家相关规定进行处罚；进水水质超标造成出水水质不达标，沃特公司不承担经济责任。其后，市环保局审批同意污水厂环境影响报告表，组织竣工验收并同意验收合格。
2015年8月12日，沃特公司废水排放口经检测总磷超标，市环保局实地调查确认属实后向沃特公司作出《责令改正违法行为决定书》，对沃特公司罚款85777.57元。
沃特公司认为，污水厂环评报告经市环保局审批认可并通过竣工环保验收；经处理的出水总磷超标系因进水总磷浓度超过设定指标造成；根据BOT协议，进水水质超标造成出水水质不达标，沃特公司不承担经济责任，因此市环保局不应对其进行处罚；市环保局而应对导致污水厂进水超标问题进行调查和处罚。
裁判观点
武汉市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，排放水污染物不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标是法律的强制性要求，现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由。其次，市环保局批复环评报告及验收意见仅为事前控制措施，沃特公司应按实际情况采取措施确保经处理的污水达标排放。至于BOT协议，是沃特公司和新洲区政府双方合同行为，与本案属于不同法律关系，不能成为出水水质超标的免责事由。另外，市环保局是否对上游进水超标问题调查处罚与案涉处罚行为为两个法律关系，并无关联性。
二、乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）西站污水处理厂、乌鲁木齐市环境保护局其他纠纷案
(2018)新0104行初27号
案情简介
2017年4月13日，乌鲁木齐市环境监测中心站对西站污水厂进行了季度监督性监测，发现西站污水处理厂未达《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中一级B标准。2017年7月25日，乌市环保局作出排污核定与排污费缴纳决定书，要求西站污水厂缴纳排污费699348.18元。
西站污水厂认为，其排污超标是由于进水大量油污，超过西站污水厂污水处理能力，从而导致出水超标。其发现进水超标后多次向乌市环保局报告并申请暂时停产、重启污水处理系统，但乌市环保局始终未予回复，也未采取相关措施改善上游污水管网排污情况。西站污水厂并非污染物排放主体，也充分履行了污水处理职责和报告义务，不应作为排污费缴纳主体。
裁判观点
乌鲁木齐市新市区人民法院认为，原告西站污水厂未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系；同时，根据《城镇排水与污水处理条例》第五十条规定，未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，应由城镇排水主管部门处理，西站污水厂应当按照法律规定向有管理职责的单位主张，而不应向乌市环保局主张，因此，其主张被告乌市环保局对其进水污染物超标不作为，无法律依据。
实务简评
上述案例中，两个法院均未支持污水处理厂关于进水水质超标导致出水水质超标可以免于行政处罚的抗辩，但两案的裁判思路并不相同：第一个案件中，武汉市中级人民法院以法律规定为基础，认为现行法律法规并未规定污水处理出水水质超标存在可免于处罚的例外情形和免责事由；而在第二个案件中，乌鲁木齐市新市区人民法院从因果关系出发，以污水处理厂未充分证明进水水质和出水水质超标存在因果关系为由，不予支持污水处理厂的抗辩。
然而，乌鲁木齐市新市区人民法院关于因果关系的论述，是否意味着若污水处理厂提供了充分证据证明进水水质超标是出水水质超标的原因，则乌市环保局作出的行政处罚不合法呢？笔者认为并不尽然。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，法院审查行政机关作出的行政行为时，应审查其主体是否适格、事实是否清楚、依据是否充分、程序是否合法，至于是什么因素导致了客观情况及其因果关系，在缺乏法律法规明确规定的情况下，该因素并非审查范围。
从笔者搜索到的其他案例看来[1]，多数法院均与武汉市中级人民法院持相同观点，认为进水水质超标或特许经营协议关于因进水水质超标导致出水超标的污水处理厂不承担责任的约定，均非出水超标处罚的免责事由。
专业建议
污水处理厂因进水超标导致出水超标而被处罚并非孤例。2019年2月生态环境部例行发布会上，水生态环境司司长张波提到污水处理PPP项目中此类进出水问题具有一定普遍性，但认为出水水质达标是法律明确的强制性规定，不论进水水质如何，污水处理厂均应达标排放。
在污水处理PPP项目中，社会资本方（项目公司）通常难以控制进水水质风险——特别是单独的污水处理厂项目，此种风险要求社会资本方（项目公司）承担也不合理。面对目前普遍司法实践和环境保护部门较强硬的态度，为尽可能减小社会资本方（项目公司）因进水水质超标导致出水水质超标承担的责任，笔者建议可事先在PPP合同中明确相关事宜：
1.因进水超标导致出水超标的，污水处理厂不承担合同违约责任，且不影响污水处理厂按照PPP合同收取污水处理费；若因此受到行政处罚并被处以罚款或被要求缴纳环境保护税的，政府方应据实补偿。
2. 根据《财政部、国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》，污水处理可享受增值税即征即退优惠政策，但若因违反环境保护的法律法规受到处罚（警告或单次1万元以下罚款除外）的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受该政策。因此，可在PPP合同中约定若污水处理厂因进水超标导致出水超标而受到行政处罚的，污水处理厂本应享受的可退税额应由政府方负责返还。
3. 因进水长期超标使污水处理厂需采取增加药剂使用量、更改运营方案、改善处理工艺等措施的，相应的成本变化应调整污水处理费。
4. 一旦发现进水超标，污水处理厂应及时向政府方及主管部门报告情况，并要求PPP合同中政府方协调相关政府部门提出解决措施，尽量避免被行政处罚。对于社会资本方（项目公司）能够明确查询到的污水排放超标主体的，社会资本方（项目公司）有权要求其采取处理措施并报告给政府方。
5. 当进水异常达到一定程度时，除法律法规有明确规定外，污水处理厂应有权自行启动PPP合同约定的应急措施，避免进水异常对污水处理设施造成进一步损坏。
注：
[1] 相关案例包括，四川国能环保水资源管理有限公司、眉山市东坡区人民政府、眉山市东坡区环境保护局其他纠纷案【（2018）川14行终112号】；湖北浦华水务有限公司、潜江市环境保护局环境保护行政管理(环保)再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）鄂行申439号】；阜新市蒙古贞污水处理有限公司;阜新蒙古族自治县环境保护局;阜新蒙古族自治县人民政府行政判决一案二审行政判决书【（2018）辽09行终24号】；山东公用任城污水处理有限公司、济宁市任城区环境保护局环境保护行政管理(环保)二审行政判决书【（2018）鲁08行终67号】（再审裁定驳回再审申请【（2019）鲁行申68号】）。
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来源： 地产与工程法律观察