收官在即，“三块地”改革试点样本观察
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十八大以来，我国农村土地制度启动了多项改革试点。其中，被称为“三块地”改革的农村集体经营性建设用地入市改革、宅基地制度改革和征地制度改革备受市场关注。
2015年初，根据中央要求和全国人大授权，国土部在全国选取了33个县（区）进行改革试点。 按照时间安排，33个试点地区的农村“三块地”改革将在2017年完成，因此，今年是改革的攻坚决战年。为了落实改革任务、确保取得预期成效，国土资源部近日召开农村土地制度改革三项试点督察动员培训会，全面启动农村土地制度改革三项试点的督察工作。
征地制度改革是多年来农村土地改革推进过程中难啃的“硬骨头”。近年来，随着城市化进程加快和房地产业发展，地方政府大量征收集体土地进行商业性开发。与政府在卖地环节获得的巨额收入相比，失地农民得到的征地补偿占比相对较小。
征地制度改革除了规范征地程序外，改革的一项重点内容是缩小征地范围。对患有土地依赖症的地方政府来说，缩小征地范围就减少了征地带来的财政收入，因而对推进改革的热情不高。全国最早实施征地制度改革的只有3个县，而就在这仅有的几个试点中，改革推进的难度也很大，有的地方甚至产生了打“退堂鼓”的念头。
国土资源部部长、国家土地总督察姜大明去年6月表示，在经济下行压力加大、地方财政趋紧和加快投资项目审批的形势下，农村土地征收工作面临的矛盾更多、困难更大。然而，在如此困难的情况下，土地征收制度改革试点还是取得了实质性进展。
河北定州
开启“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”征地新模式
河北省定州市是华北地区人口最多的县级市，总人口达130万人。2005年，因为征地纠纷曾引发“6•11”事件，在当时造成极其重大的社会影响。定州人没有想到，10年后，定州市再次备受关注，成为全国土地征收制度改革试点地区。而这次，定州市交出的是一份让人满意的答卷。
界定公益用地，缩小征地范围
什么是公共利益？如何界定公益性用地和非公益性用地？这是定州市在开展改革试点中首先要回答和解决的问题。
定州市组织有关部门成立了专题工作小组，参照《国有土地房屋征收与补偿条例》列举的公共利益六种情形，结合土地管理实际，
就界定公共利益用地进行专项研究，形成了两项成果：
一是制定了公益性和非公益性用地界定表，
二是制定了公共利益用地暨土地征收建议目录。
同时，定州市还探索建立了两个保障机制：
一是公共利益认定争议解决机制，即对土地征收目录外的项目征地，由市政府组织召开听证会，确定是否属于公共利益；
二是土地征收审查机制，即严格土地征收的申请理由、申请条件，只有进入征收目录，或通过听证确认符合公共利益需要，才能动用征地权。
缩小征地范围，发展用地如何保障？2016年9月，定州市被增列为农村集体经营性建设用地入市试点。目前，定州市正在积极推进这一改革试点，已有3宗集体经营性建设用地实现入市，为发展用地开辟了新的空间。
引入风险评估，强化民主协商
为充分保障被征地农民的知情权、参与权和监督权，避免在征地中出现弄虚作假，甚至强征强拆，侵害被征地农民合法权益，定州市根据全国人大授权，突破现行法律有关规定，对征地工作流程进行优化再造，探索推行了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的征地新模式。
一个评估，就是建立社会稳定风险评估机制。土地征收报批前，首先由相关部门组成风险评估领导小组，对具体项目征地所产生的社会稳定风险从法律法规、群众利益、生态环保、难易程度等多方面进行综合评估，区分风险等级，提出化解风险的具体措施。评估报告作为市政府决策是否报批土地征收的重要依据。
风险评估通过以后，在报批前履行新的五个程序：
一是与被征地村集体协商征收意见，为第一轮协商；
二是发布土地征收预公告，为第一次公告；
三是与被征地农民协商补偿安置方案，为第二轮协商；
四是发布征地补偿安置公告，为第二次公告；
五是由国土资源部门代表市政府与乡镇政府、被征地村集体、农户签订土地征收协议和补偿安置协议。
完成以上程序后，再正式组卷报批，上级部门批复后，发布征地批准公告，落实补偿安置。
定州市在试点工作中，探索建立民主协商新机制，增加了与被征地村集体、农民协商的环节，经村集体和农民同意后，发布征地预公告和补偿安置公告，坚持大多数农民不签订协议不征地，补偿费用和社保资金不落实不审批，征地补偿费实行“全额预存、直拨到户、封闭运行”，最大限度减少了地方政府与被征地农民的矛盾，强化了被征地农民的主体地位。
据了解，自2016年以来，定州市共组卷上报土地征收19个批次、2596亩，用于30个项目建设，没有因征地引发一起上访或行政复议、行政诉讼案件。
完善保障机制，创新补偿办法
建立完善被征地农民合理、规范、多元保障机制，是土地征收制度改革的核心，也是有效破解征地难的关键。
针对现行的征地补偿方式主要是政府“一口价”、补偿“一次性”，无法解决被征地农民长远生计的现实问题，定州市在试点中，积极推进补偿标准由“静态”变“动态”、安置方式由“单选”变“多选”。
在征收农用地中，形成了由货币补偿、粮食补贴、养老保险构成的“三重”保障。在征收农民宅基地时，改变农民住房按地上附着物补偿的办法，提出安排宅基地、按一定比例置换安置房、货币补偿三个途径。
定州市在严格按照区片价进行征地补偿的同时，提出对被征地农户实行每年每亩补贴400公斤小麦、500公斤玉米，或按当年粮食市场价格折换现金兑付。粮补所需资金列入政府年度预算，由市财政在年度预算内拨出专款，实行专款专用，并承诺只要国家土地承包政策不改变，粮食补贴就一直执行。
同时，对被征地农民参加养老保险，实行城乡居民养老保险和城镇职工养老保险“两扇门”全部打开，参加何种保险、参加几个人、谁参加，都让被征地农民自愿选择。推行按区片价的30%提取社保资金，被征地农民每亩可享受2万元的参保补贴，可自主、自由选择参保。
在增值收益分配方面，定州市也进行了先行先试。在24宗城市开发建设用地征收中，定州市参照留用地的办法和标准，探索将留用地价值折算成货币来分配土地增值收益。例如在古城恢复项目征地拆迁中，实行市场化水平补偿，被征地拆迁户“拿房”“拿钱”自选，安置地块给被征地村集体留地自主开发，既提升了被征地农民的生活居住水平，又保障了被征地村集体经济持续发展。
集体经营性建设用地入市取得了不少突破。在农村土地制度改革三项试点督察动员培训会上，国土资源部副部长张德霖说，33个试点集体经营性建设用地入市地块共计278宗，推进力度不断加大，大部分试点地区完成摸底调查，制定规范入市行为的相关制度，进行了入市实践。既盘活农村空闲和低效用地，又为农村新产业新业态发展提供了新空间。
浙江德清
完备的制度供给使“农地入市”改革成全国样板
2015年初，德清成为国务院授权的全国15个集体经营性建设用地入市试点县市(区)之一。目前，德清县改革试点各项工作进展迅速，形成了“一办法、两意见、五规定、十范本”的规章制度体系，基本覆盖了集体经营性建设用地入市全流程、各领域，并于2015年8月19日在全国实现了首宗集体经营性建设用地入市，全年共实施41宗集体经营性建设用地入市，入市地块数量全国第一。
两个“全国第一”的背后，德清到底是怎么做的？今年4月下旬，国土资源部选择在德清召开全国统筹推进农村土地制度改革三项试点工作现场交流会，各试点地区考察了德清的改革经验做法。
形成较为完备的制度供给
德清试点紧守了“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，确定了“农民保障更有力、集体资产更壮大、产业结构更优化、基层治理更有效”四个工作目标。参照成熟的国有土地交易制度，德清制定了集体经营性建设用地入市“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系，初步形成较为完备的制度供给。
为确保改革试点封闭运行、稳妥有序，前期，德清县在农村集体经营性建设用地确权、调查、规划和立制等方面做了大量的准备工作。
以摸清底数为基础。专门成立工作组对全县12个乡镇（开发区）及151个行政村的存量集体经营性建设用地进行了地毯式普查，对每宗地的坐落、四至、权属、利用现状等进行调查，并上图入库，摸清了底数。
以规划审核为关键。利用全国“多规合一”试点县的契机，将集体经营性建设用地纳入规划衔接范围，结合土地利用、生态环境保护、产业发展、城乡建设等规划逐宗套合分析，进行“一村一梳理，一地一梳理”，排定了符合入市条件的地块。
以建章立制为核心。把试制度、试经验作为改革的主要任务，集中精力构建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的制度模型。
“一办法”是指《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》，这是德清县集体经营性建设用地入市政策体系的总纲，对入市相关政策进行了原则性规定。
“两意见”是指农村土地民主管理机制的实施意见和鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见。
“五规定”是指德清县集体经营性建设用地使用权出让规定、出让地价管理规定、异地调整规定、土地增值收益调节金征收和使用规定、入市收益分配管理规定等。
“十范本”是指在农村集体经营性建设用地入市操作流程过程中涉及的集体经营性建设用地入市申请书、审核表、决议、核准呈报表、核准书、使用权招标出让公告、出让须知、成交确认书、出让合同等范本。
以维护农民利益为根本。按照尊重基层、农民自愿的原则，农村集体经营性建设用地入市的事项均须集体研究、民主决策。对集体内部入市收益分配管理办法，也是经过几上几下，反复征求意见，充分尊重群众集体意愿。村股份经济合作社取得的入市收益作为集体积累，统一列入集体公积公益金进行管理，以股权增值方式追加量化成员股权，主要用于发展壮大村级集体经济，为农民群众谋求长远利益。
为积极稳妥推进改革，在推出“第一拍”之前，德清就小试牛刀，以协议出让的方式，向市场推出了莫干山镇仙潭村一块6.06亩的镇级集体经营性建设用地使用权。
从细致的摸底调查，到缜密的制度设计，从“低调”的协议出让，再到完全市场化的“第一槌”，一个“稳”字，贯穿了德清改革试点的全过程。
创新建立“五两”入市工作法
调查显示，目前德清县农村集体经营性存量建设用地共有1881宗共10691亩，符合入市条件的有1103宗共6930亩，初步估计可显化土地资产25亿元。
是一鼓作气、快速推出，还是统筹结合、分批入市？作为浙江省唯一一个开展农村集体经营性建设用地入市试点的县，德清的下一步行动备受关注。
对此，德清县委书记项乐民表示，下一步，德清将在牢牢守住三条底线、积极优化改革环境的同时，“加强引导、防控风险，完善政策、统筹结合”，实现农村集体经营性建设用地的分期分批入市。
在改革的制度设计和实际操作过程中，德清县以中央和国土资源部的顶层设计框架为指导，充分结合实际情况和群众意愿，形成了“五两”入市工作法。
在入市途径上，结合调查摸底掌握的地块情况和“多规合一”要求，主要推行“就地入市”和“异地调整入市”两种途径。
在入市方式上，充分尊重农村集体经济组织意愿，主要采用农村群众普遍乐意接受的“出让”和“租赁”两种方式。
在交易形式上，除了主推“招拍挂”的公开交易形式外，还从部分地块已有使用者的实际情况出发，充分考虑原土地使用者和所有者的利益，允许“协议”方式入市。
在入市用途上，严格遵守中央和国土资源部的顶层设计，明确了“工矿仓储”和“商服”两种用途。
在调节金收取上，充分考虑地块用途的差异和区位的差异，从“同权同价同责”和“收益共享”的原则出发，采用“按类别”、“有级差”的两种收取标准。
宅基地制度改革，是农村土地制度改革三项试点工作中与农民关系最直接的一项改革。国土资源部最新数据显示：自2015年我国在15个试点地区进行宅基地制度改革试点工作以来，截至目前，15个试点县已退出宅基地面积约3.2万亩，大批经过实践检验的改革成果和经验进入到总结提炼环节。
浙江义乌
首创农村宅基地村内有偿调剂
2015年3月，义乌被列为农村宅基地制度改革试点县（市）；2016年9月，国土资源部又部署义乌统筹开展农村集体经营性建设用地入市和土地征收制度两项改革。义乌是浙江省唯一承担“三位一体”农村土地制度改革的县级市。三项改革统筹协调，齐头并进，同向而行，成效明显。
以历史遗留问题的处理为突破点推进宅基地制度改革
义乌结合自身实际，按照“尊重事实、一户一宅、面积法定”原则，采取“轻微违法优先处理、确权登记同步跟进”的总体思路，以历史遗留问题的处理为突破点，促进农民住房财产权益实现，有效推动宅基地制度改革试点工作的顺利开展。
北苑街道游览亭村有120多户，均已建成新房，但不同程度存在超建情况。借这次土地制度改革处理历史遗留问题的东风，该村发动群众、摸清底数，仅在2016年12月12日当天，就有67户向村集体缴纳了200多万元有偿使用费，并同步申请办理了不动产登记。
截至目前，全市128个村累计有2080户交纳了有偿使用费共6891.46万元；全市累计发放不动产登记证10257本，其中农村宅基地房地一体不动产权证2016本。
建立“集地券”后备资源库
宅基地退出难，一直是基层土地制度改革中的一个“顽症”。对此，义乌积极探索建立宅基地自愿有偿退出机制和“人、地、钱”挂钩政策，通过实施“集地券”制度，将农村闲散低效建设用地复垦盘活，节余建设用地指标统筹用于城镇发展。
“集地券”制度主要目的在于盘活农村集体存量建设用地，在符合规划等前提下，鼓励农村、农户将闲置、废弃和低效的建设用地先实施复垦，验收合格形成相应建设用地指标，即“集地券”。
“集地券”实行台账式登记，把分散的、零星的用地指标集中管理，在建设项目需要时可在全市范围内灵活掌握、统筹使用，充分利用存量的集体建设用地，推进城乡统筹发展。
“集地券”可上市交易，也可以按指导价由政府回购，确保农户有保底收益；“集地券”允许进行银行质押，拓展其金融功能，特别是各镇（街道）形成的“集地券”，允许镇（街道）自行安排用于农民建房需要，这样既大大增强了村集体、宅基地使用权人复垦形成“集地券”的积极性，又在很大程度上保障了农民建房的用地需求，有效缓解农民建房用地指标的瓶颈制约。
2016年5月13日，城西街道毛店桥头村和后宅街道下余山村确立为义乌市宅基地有偿退出———“集地券”管理试点村，分别申请将原村庄旧房已拆除地块进行复垦。通过各职能部门多方联动、相互配合，两街道的复垦项目均通过验收，新增耕地16.6亩，为义乌市“集地券”试点工作在全市范围内铺开积累了经验和做法。
市国土部门介绍，义乌市现已建立“集地券”后备资源储备库，第一批调查的地块就有1000多亩。首批符合试点条件的33个地块249亩，均已完成规划设计方案论证。
首例宅基地村内有偿调剂圆满完成
试点中，农村宅基地实行有偿调剂，是义乌基层群众的又一首创。赤岸镇蒋坑村通过空心村改造取得的宅基地分配权，由义乌市公共资源农村产权交易中心、义乌市产权交易所有限公司组织实施公开拍卖，本次拍卖共成交40平方米，每平方米均价3350元。赤岸镇蒋坑村成为义乌市宅基地有偿调剂第一村。
去年9月13日，义乌市农村宅基地制度改革试点9项细则政策正式印发实施。其中，《义乌市农村宅基地有偿调剂细则（试行）》的实施，对于促进宅基地科学合理集约节约利用具有重要意义。
《细则》规定，农村更新改造取得的宅基地分配权在落地前，权利人自愿退出宅基地的，在确保户有所居的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村级组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。
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《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》
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