国外大都市副中心建设与功能疏解的经验借鉴
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从历史和全球视野看，副中心建设是世界许多国家应对“大城市病”的普遍措施。不少国家的首都在疏解非首都功能上都进行了探索。有些卓有成效，有些则衍生出新问题。
一
国外大都市副中心建设与功能疏解的探索与实践
英国伦敦：从新城建设到回归内城，从疏解策略到增长原则
作为世界上最早完成工业化和城市化的国家，英国首都伦敦最早面临突出的“大城市病”。
1940年，《巴罗报告》提出疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。规划方案在距伦敦中心半径约为48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。
1946年，英国议会通过《新城法》，在离伦敦市中心50公里的范围内建设了8个卫星城。英国政府带头将政府部门机构向卫星城转移，英国大企业总部落户“鼓励地区”也渐成趋势。
1960年代中期，新的大伦敦发展规划试图改变同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端建设密尔顿•凯恩斯新城、彼得伯勒和北安普顿三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市。需要指出的是，在新城开发中，政府成立了专门的开发公司主要负责基础设施建设，并由中央政府为其提供长达60年的贷款。
1970 年代中后期，由于长期采取疏散政策等原因，伦敦等内城出现相对萎缩。1978年通过的《内城法》把城市建设的重心转向内城更新，新城运动终结。
2000年大伦敦政府重新成立后，伦敦先后出台四部伦敦规划（2004、2008、2011、2016），明确了伦敦成为欧洲主导城市和世界城市的发展定位，并贯彻增长、公平及可持续三个基本原则。与之前几轮规划一直强调疏解不同，2004年以来的伦敦规划中强调增长。
在上述政策的影响下，大伦敦地区人口在1939年后开始下降，1991年之后开始回升，2015年为867万人。据大伦敦政府预测，到2039年大伦敦人口将达1018万，其中内伦敦人口将达418万。
法国巴黎：从单中心放射型格局向多中心格局良性发展
二战后，巴黎人口增长迅猛，原先产业集中在城市核心区内，城区边缘主要为住宅群的格局，所造成的问题日益突出。大量人口涌入首都巴黎，而巴黎以外的外省地区被抽空，加剧了首都与其他地区的发展不平衡。
20世纪60年代，巴黎启动新城计划，扩建卫星城，将中心市区的产业人口向外迁移。1964年编制的《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965—2000》，成为巴黎地区规划的一个转折点，即从以限制现有城市建成区为主向以整体均衡发展为主转变，要求改变单中心放射性布局向多中心格局发展。规划在巴黎近郊现有基础较好的地方设立了9个城市副中心，并沿着城市发展轴和交通轴建立了8 座（后改为5座）人口规模介于30万-100万（后改为30—50万）之间的新城，形成多中心的区域空间格局。
《巴黎大区规划2030》以确保21世纪具有全球吸引力为目标，要求营造一个紧凑、多核和绿色的大都市区，提出连结与组织、集聚与平衡、保护与发展三个支柱。
总的来说，新城建设促进了巴黎大区从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展，并在一定层面分流了涌入巴黎大区的新增人口。
美国纽约：市场主导的郊区化和再聚集
与伦敦、巴黎不同，包括纽约在内的美国新城建设更具有市场自发特点，政府主要通过补贴、规划等发挥作用，可大致分为三个阶段：
其一，由于核心区拥挤、私人汽车普及、高速公路建设，大量居民特别是中产阶级从核心区搬至郊区居住。
其二，随着人口郊区化及中心地价上涨，大型商业购物中心、企业等逐渐向郊区聚集。
其三，在聚集点基础上，逐渐形成综合居住、就业、购物、娱乐等具有复合城市功能的边缘城市。在市场自发演进中，美国郊区新城形成了明显的阶层分化、种族分化，而且土地使用也比较浪费。
因人口郊区化及制造业衰退，纽约市人口在1950年达789万后出现停滞、乃至下降，1980年降至707万人。之后，因城市更新及产业转型升级等，纽约市人口开始回升，2015年达855万。在此期间，纽约都会区人口保持持续增长。
2015年，纽约市发布规划《一个纽约——建设一个强大而公正的城市》，提出增长、公平公正、可持续发展、有弹性等四项基本原则，预测2040年人口增至900万。
日本东京：诸多“副中心”卸压，与周边形成环状多级都市群
上世纪以来，日本首都东京中心区各级政府机关、大公司总部林立，商业设施扎堆，人口高度聚集，导致这一地区出现地价高涨、交通拥堵、噪声和汽车尾气污染等各种问题。
为解决上述矛盾，东京从上世纪50年代起加强了对中心周边区域的开发，建设了新宿、池袋、涩谷等7个副都心。各副都心通过强化商务、娱乐、居住等功能，对缓解中心区的压力起到了一定积极作用。
1976年，日本政府在第三次都市圈整备计划中提出，要改变东京单中心的结构，在以中心区为圆心、半径50公里左右的环状地带建设卫星城。其中比较有代表性的如筑波，承接了多所国家级研究机构和大学的搬迁，被定位为“国际性脑力城市”；多摩，以宜居城区为目标，吸引了不少在中心区工作的居民来此置业；千叶，侧重于发展国际空港和海港功能。另外还有立川、横滨、川越等新老城市，共同构成了围绕东京的环状都市群。
通过建设1个中心区、7个副都心、多座卫星城，东京与周边城市形成了环状多极的布局，共同组成了世界上规模最大的都市圈之一“东京都市圈”，东京的城市功能得到有效疏解。但当前，东京圈存在严重的职住不平衡问题，虽然交通拥堵不严重，但时间成本高昂。
巴西利亚：功能分区机械化，贫民窟问题突出
出于带动内陆地区发展、缓解里约热内卢“大城市病”、国防安全等考虑，巴西于1891年将迁都写入宪法。1956年，巴西政府决定在戈亚斯州海拔1100米的高原上建设新都巴西利亚。
在确定规划方案后，巴西利亚严格按照图纸建设。经过仅仅41个月浩大而紧张的工程建设，巴西利亚于1960年4月建成，巴西政府正式迁都。
1987年，这座年仅27岁的城市进入世界遗产名录，但长期以来学界和社会对巴西利亚的城市规划争议颇大。作为城市规划功能主义的典型代表，巴西利亚的城市布局规划有序。但视平尺度的缺失和严格的功能分区，导致了包括城市安全和阶层隔离等一系列的问题；建设管控缺失地带则出现了大规模贫民窟、无序建设等问题。
马来西亚布城：以田园城市与智能城市为鲜明特色
马来西亚政府的行政机构原先都在吉隆坡，但人口密集、交通拥挤等问题严重影响了政府的办事效率和民众生活质量。为改变这种状况，时任总理马哈蒂尔1993年6月提出新建布城的设想。1995年该国投资200亿林吉特(约合400亿人民币)建设布城。2005年，马来西亚联邦政府行政中心迁往布城的计划基本完成。
布城总体规划经历了不断调整优化和修订，但“田园—智能城市”的规划特色始终不变。布城项目在管理上，以可持续为愿景，以与非政府部门合作的管理机制为特征。目前，布城不仅是马来西亚新的行政中心，而且成为一座“智慧型花园城市”，是马来西亚珍贵的绿色瑰宝遗产。美丽大气、现代化的布城提升了马来西亚的形象，也有利于马来西亚政府的运营，但减轻吉隆坡交通拥挤、人口过多压力的目的并没有达到。
二
国际新城建设经验
1.“大城市病”主要在于核心区功能产业及人口的聚集超过短期承载能力，与城市人口总量并无必然联系
从伦敦、巴黎、纽约、东京的经验看，“大城市病”可以通过在都市圈乃至城市群范围内疏解核心区功能产业及人口得到治理，这与人口向大都市圈集聚并不矛盾。在国内外大都市发展中，核心区域迁出一般制造业，转型向高端服务业发展，使环境问题得到改善。并且，随着城市布局优化、交通设施完善等，核心区域及都市圈人口承载力有望提高；而且，核心区面积越大，人口承载力提高的可能性越大。
2.建设新城是治理“大城市病”的一个重要途径，可减轻大城市核心区人口过快增长压力，优化区域空间布局
新城不仅可以主要承接大城市核心区域功能和产业疏解，而且依据其地理位置的不同，或可成为都市圈内多中心布局的一个中心，或可成为城市群内部的一个重要支撑点。
从伦敦、巴黎、东京的经验看，新城建设起到了减轻其核心区域人口压力的作用，并促进城市空间布局从单中心向多中心发展。多中心格局可以减少交通拥堵，优化城市空间布局，促进区域协调发展。
3.建设新城不能削弱大城市特别是其核心区域的国际竞争力，影响世界城市发展目标
大城市是一国经济发展的龙头，是一国参与国际分工、国际竞争的重要主体，特别是其核心区域，新城建设绝不能削弱大城市特别是核心区域的国际竞争力。纽约、伦敦、巴黎、东京等城市发展规划都提出了进一步提高在全球分工中城市地位、成为更具吸引力、领导力的世界城市目标。为实现这一目标，最近三十年来，多数城市规划在核心区域均强调紧凑发展、增强承载力等。
4.新城建设应保持历史耐心、分阶段展开，并注重公共交通体系建设，促进职住平衡
罗马非一日建成，新城建设周期较长，规划人口规模较大的新城建设更是如此；应保持历史耐心，随着发展情况适时调整规划、开展相应建设，巴西利亚的教训深刻。
完善的区域公共交通建设是新城建设成功的一个重要基础。在伦敦、巴黎、纽约、东京新城建设中，在新城与城市中心、次中心之间，新城与新城、新城域其他城市之间，均进行了比较好的公共交通规划建设；或是以交通规划为基础选址进行新城建设。
由于大城市中心的吸引能力很强，如果新城距大城市中心在50公里以内的通勤范围内，且不能建设成为职住平衡的“反磁力中心”，易沦为睡城。
5.新城建设应正确处理政府与市场的关系
市场作用和政府作用各有缺陷，需要结合国情、发展阶段等正确处理好二者的关系。
纽约新城建设市场主导色彩非常浓厚，导致新城社会阶层和种族分化、土地浪费；巴西利亚新城建设由政府主导，过于理想化。在伦敦、巴黎、东京的例子中，政府与市场作用融合较多。英国政府专门成立新城开发公司负责新城规划建设，与地方政府协作；东京新城建设既有由政府主导、也有由私人主导。
在新城初步建成之后，市场机制一般起着决定性作用，决定着产业和人口能否集聚。
三
充分汲取国际城市已有教训
1.对副中心规划建设的时机把握不够
例如日本，1945—1955年战后复兴期，东京作为核心城市，初步形成了周边地区一体发展的结构形态。这个时期，日本延续了战前的规划理念，仍然以控制城市规模的扩大作为主要目标之一。
但1955—1970年间，人口规模快速扩大，提前超过了第一次首都圈规划中设定的人口规模，引发了城市交通堵塞、基础设施不足、居住环境恶化等城市问题。这些问题逼使日本及时调整政策，从强调控制规模，逐渐转变为重视城市功能的空间布局，最终形成了多核心型的城市结构。副中心建设正是在这种背景下获得重要的战略地位。
2.容易高估经济与人口发展水平
这是一种更加普遍的现象，即一些大城市在规划建设副中心的过程中，容易过于乐观。例如大巴黎地区在副中心建设过程中，开始高估了人口与经济发展，使得规划的8个新城并没有发展起来。所以在之后的规划中，把一开始规划的8个新城减少到5个，又增加了近郊的9个副中心。
3.轨道交通与慢行系统作用不突出
一些早期的副中心建设，对于轨道交通的重视不够，对于慢行系统的规划不足。由于没有大容量的轨道交通，因此副中心与中心城区的交通主要靠小汽车。由于没有慢行系统，副中心的交通也是以汽车为主。例如伦敦都市圈的一些副中心，建设初衷是以车为本，因而步行系统在当地不能发挥全部作用，整个城市的交通网络呈现分散布局形式，难以达到公交系统的高效运营组织，这就没有从根本上削减拥堵问题。
4.副中心缺少就业机会
伦敦副中心米尔顿•凯恩斯在早期发展过程中，约有1/3的人员要到伦敦就业，另有1/3的外来就业人员。巴西也有这种情况，官员工作日赶往巴西利亚，但商人们还是愿意集结在里约热内卢。马来西亚联邦法律规定，布城是“行政中心和司法机构所在地”，但按照规划，布城除了建办公楼，还要建一些商业中心，以便于公务员生活和接待游客。遗憾的是，布城的商业始终没有起色。公务员下班后，城市便毫无生机。
5.大举发展破坏了生态环境
例如伦敦在早期建设过程中，布局了一批新城。但连绵布局发展，导致这些新城与主城相连接，最后成为新的污染性地区。痛中思痛，伦敦制定了绿带规划、蓝带网络计划，将主城与新城“隔离”，推动副中心都成为生产、生活、生态融合发展、生态环境优美的磁力中心。
6.中心城市产业空心化
在郊区化因素的推动下，一些国际大都市的政府没有合理控制好中心城市的扩散，导致中心城市发展的停滞、经济地位的衰落。而郊区的发展速度在一段时间内超过中心城市，逐步降低对中心城市的依赖性，甚至开始部分取代中心城市功能，出现了严重的城郊发展不平衡现象。副中心的发展与主城区的发展相辅相成，不平衡的发展，最后也会使副中心发展受到影响。
大视界
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