揭秘 | 地级市市长任用规律：从“十五大”到“十九大”

地级市是中国行政体系中极为重要的一环, 在省、县间发挥着承上启下的枢纽作用。市长是地级市的行政一把手, 是本市经济发展的“掌舵者”。本文从基本信息、工作信息和教育信息三个维度, 对1997年、2007年及2017年GDP百强市市长的简历资料进行了统计和分析, 以此探究“十五大”到“十九大”地级市市长的任用规律。进而结合社会资本、社会性别、后工业化社会等理论, 从时代特征和政策变迁等视角思考规律成因, 并对我国地级市市长的任用政策提出优化建议, 以期为我国地方干部人事制度的深化改革提供参考。

地级市是介于省县间的地方行政建制, 承担承上启下的政治、经济职能。截至2017年10月, 全国共有294个地级市, 占地级行政区总数的88%, 已然取代地区成为地级行政区主体。根据2017年《中国城市统计年鉴》显示, 截至2017年底, 中国已有11座地级市的GDP总量突破10000亿元, 占比超过全国GDP总量的四分之一, 地级市承担着加快推进城市化, 实现经济社会发展的时代重任。

市长作为地级市的行政首长和经济“掌舵人”, 是中国干部队伍中关键的一支。在行政方面, 市长发挥着上传下达的关键性枢纽作用;在经济方面, 市长是城市经济建设的引领者, 其个人的眼界和思路将会决定城市的发展方向。对于市长的研究主要集中于以Li&Bachman、林挺进为代表的晋升机制研究, 以及以何丽君为代表的成长规律研究等两方面, 几乎没有将地级市市长任用规律作为研究对象的文献。

第二个任期的干部任用在较大程度上反映执政者的用人偏好。因此, 论文选择1997年、2007年及2017年三个时间节点的GDP百强市市长的个人信息作为研究样本, 力图回答以下问题:

(1) “十五大”到“十九大”的地级市市长群体呈现何种特征?

(2) “十五大”到“十九大”的地级市市长呈现何种任用规律?存在哪些异同之处?

(3) 该任用规律成因如何?

(4) 市长任用存在哪些不足之处及改进之道?

GDP百强市市长的群体特征

根据文献梳理及相关理论分析, 本文将300位GDP百强市市长的简历资料划分为三个比较维度:人口统计学信息、工作信息和教育信息。人口统计学信息包括性别、籍贯、年龄;教育信息包括学历、专业背景;工作信息包括党龄、任职市总数、任期、岗位经历及成长路径。

(一) 人口统计学信息

1. 性别

对比三个年份GDP百强市市长的性别分布显示, 女市长所占比例一直低于10%, 甚至没有超过6%。尽管女市长的人数在逐年增加, 但增长幅度几乎可以忽略不计, 女性担任GDP百强市市长的比例依旧很低。女性参政的“玻璃天花板效应”在地级市层面较为明显。

2. 籍贯

从GDP百强市市长的籍贯构成来看, 62.9%市长的籍贯分布在华东、华中地区, 来自南部和西部地区的市长仅占5.1%;在任职地与籍贯地的距离关系上, 400公里内的距离占总体的65.6%。

除去1997年9位信息不完整的市长, 剩余291位市委书记的籍贯分属23个省份, 8个地区。华东地区是GDP百强市市长的籍贯的集中区, 尤其是山东、江苏及浙江三大省份, 华中地区仅次于华东地区, 而南部和西部地区, 则较少产出百强市市长。

为了进一步分析, 笔者将GDP百强市分布图与百强市市长籍贯分布图进行叠加, 并计算籍贯地与任职地之间的距离, 发现400公里以内的距离占多数, 大致相隔1至2个地级市, 说明中央偏向于将市长安排到省内其他地级市任职, 既保证了市长对任地风土民情的熟知, 又降低了因地缘关系而导致的权力寻租风险。

此外, 该特征还解释了籍贯分布的特征:因为GDP百强市多分布在华东华中地区, 由任职地与籍贯地的关系可知, 市长的籍贯也多分布在华东、华中地区, 验证上文。

3. 年龄

数据显示, 三个年份的市长均未超过60岁。51岁至55岁是最佳年龄区间, 且年龄集中化趋势越来越明显。到2017年, 百强市市长中已经没有40岁以下和60岁以上的人, 低龄 (45岁以下) 和高龄 (60岁以上) 群体逐渐退出。

(二) 教育信息

1. 学历

从1997年到2017年, 拥有本科及以下学历的GDP百强市市长从59.3%下降到18%, 拥有硕博学历的市长从39.3%增长到81.8%, 学历水平不断提高。

本文采用学历衡量GDP百强市市长的受教育程度, 分成最初学历和最终学历两部分。二十年间拥有硕博学历的市长从39.3%增长到81.8%。随着时代发展, 百强市市长的总体受教育水平呈现“高学历”趋势。从最终学历的获取时间和方式看, 1997年和2017年百强市市长的“再教育”率较低, 2007年通过在职攻读研究生方式取得最终学历的市长高达66.0%。总体而言, 过半数的市长的最终学历都通过“再教育”获得。

2. 专业背景

本文采用专业背景来衡量GDP百强市市长的业务领域。根据市长的职位特点, 论文将专业背景细分为管理类、经济类、法律类、理工类和其他类别。于是, 我们得到三阶段显著的专业区别:1997年接近二分之一的市长皆为理工类出身;2007年理工类占比有所下降, 但仍占四分之一比重, 经管类大幅增长。

此外, 百强市市长拥有1类以上专业背景的市长从1997年的15.9%增长到2017年的47%, 复合专业背景人才日益增多。

(三) 工作信息

1. 任职市总数

在本研究中, 任职市总数指干部职业生涯中任职城市的总数。任职时间指在当年担任该市市长的时间长度 (2017年度的数据以2017年底为任期截点) 。图表显示, 1997年仅有1个城市任职经历的市长占58.2%, 而2017年占到80%, 任职市总数不断增多;1997年到2017年市长的任职时间均值从4.67年下降到3.08年。任职时间不断缩短与《党政领导干部职务任期暂行规定》规定的:“党政领导职务每个任期为5年” 严重脱轨。

2.岗位经历

岗位经历一方面上说明了一个官员的业务领域和业务特长, 另一方面也与晋升速度、职位获得存在相关关系。下表清晰说明了GDP百强市市长的岗位经历随着社会的发展逐渐呈现出多样化特征:三个年份中, 百强市市长的岗位经历以企业来源居多, 共占21.3%;团口居第二位占14.8%;秘书居第三位占10.7%;高校院所虽然以5.15%的比例位居第四, 但呈现出明显增势。部队来源也有一席之地占3.0%。

3.成长路径

数据显示, 三个年份中, 通过“基层晋升”的市长占比34.4%, “非基层晋升”的市长占比65.6%。

成长路径即官员的职位获得路径。本文将GDP百强市市长的成长路径分为四类:

第一, 自上而下型。即符合中央-省-市, 或省-市的成长路径;

第二, 自下而上型。即符合县-市的成长路径;

第三, 平行型。即既无基层工作经历, 也无中央、省级工作经历的市-市交流型;

第四, 混合型。混合型即同一个官员的工作经历中同时包含自上而下和自下而上两种类型。

在此基础上, 将自下而上型和混合型中以县为起点的类别整合成“基层晋升”, 将自上而下型、平行型和混合型中以中央、省、市为起点的类别整合成“非基层晋升”。从下表可以明显看出, 遵循非基层晋升的人数占比愈来愈高, 反映出中央可能更偏向于任用拥有市级以上工作经历的官员担任地市领导干部。

规律总结与原因分析

通过对第二部分的数据剖析, 笔者对其中呈现的规律进行归纳总结, 并将其划分为共同规律和差异性规律, 进而结合时代背景、理论观点和政策变迁, 探究“十五大”到“十九大”地级市市长任用规律的成因。

(一) 共同规律

1. 男性占绝对优势, 女性遭遇任职“天花板”

在性别分布方面, GDP百强市市长中女性占比低, 一方面说明女性总体参政比例不高, 另一方面说明女性在晋升中易遇隐性“天花板”阻碍。

形成这一现象的原因, “社会性别理论”有独到的解读。美国人类学家盖尔·卢宾将人的性别区分为生理性别和社会性别, 并指出社会性别是社会对两性的期望、要求和限制。从社会性别理论的角度来看, 女市长的任职困境可以有三个维度的解释:第一, 传统的性别观念。传统性别观念在性别分工中将女性塑造成柔弱、依附的象征, 因此女性参政往往会与社会期待相冲突;第二, 制度设计缺乏对女性权利的充分保障。政治制度方面体现为选拔门槛高、退出年龄低、岗位、晋升受限;第三, 女性职位权力非核心化明显。性别观念与制度设计导致女性进入核心权力层的比例极低, 决策话语权缺失, 进一步加剧了制度设计的不合理。

2.“同省异市”任职特征突出

从GDP百强市市长的籍贯统计可以看出, 在三个不同的时期, 地级市市长在任职地与籍贯地方面, 均呈现出“同省异市”的规律。

“同省异市”的任职规律是我党在干部队伍建设中的特色安排, 有力平衡了“本地任职”与“异地任职”的利弊冲突。本地任职是衡量官员对治域熟悉程度的重要指标。然而, 地方干部群体本地化程度过高存在一些弊病。首先, 易导致官员视野经历狭隘、施政思维固化;其次, 易结成错综复杂且不易撼动的利益关系网。因此, “同省异市”的设计既解决了地域熟悉度的问题, 又一定程度上回避了本地化的弊端。

(二) 差异性规律

1. 平均年龄升高, 集中趋势明显

GDP百强市市长的平均年龄呈现升高趋势, 大多数市长的年龄区间为51-55岁;青年 (40岁以下) 和老年 (60岁以上) 群体几乎没有, 集中趋势愈来愈明显。这一现象可以从两个层面来进行分析。

从理论层面看, T-A理论解释了领导才能社会期望与年龄之间的关系。程雄的T-A研究指出, 领导干部的中年时期是拥有最优领导才能与最佳社会期望的年龄段;三个年份GDP市长的任用年龄特征均与该理论相符, 说明中央对市长任用年龄的设计愈加科学。

从社会层面分析, 第一, “破格提拔”愈趋严格。改革开放初期, 干部后备人才严重不足, 中央采取“破格提拔”方式, 是特殊历史时期内满足国家建设需要的必然要求。鉴于时代变迁和部分“出格提拔”产生的负面影响, 中央开始恢复领导干部正常晋升机制, 从“不拘一格选拔人才”到“既要坚持标准, 又要不拘一格”。破格提拔渠道的限制使得“青年市长”数量大大降低;第二, 居民健康水平提升。随着我国综合国力的增强, 医疗卫生事业取得重大进展, 中国人口健康水平获得极大提高, 延迟退休政策出台, 干部有效任职年龄延长;第三, 市长综合能力要求愈来愈高。经验的积累需要时间, 知识能力的提升同样需要时间, 新学科新领域需要更多的投入, 市长年龄均值升高符合实践需求。

2. 任职市总数增多, 任期缩短

2014年中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定:“提任县处级以上领导职务的, 一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。”对晋升条件的硬性规定, 是出现地级市市长任职市总数逐年增加的原因之一。

从2000年起, 中央通过制定各类政策法规突出任期制的关键作用, 仔细阅读这些规定不难发现, 它们对任期制的规定仍停留在模糊的层面, 如党章规定:“党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的委员会, 每届任期五年”;《党政领导干部职务任期暂行规定》指出:“党政领导干部在一个任期内因工作特殊需要调整职务, 一般不得超过一次。”其中不乏“因特殊工作需要”、“一般不超过”等留足可操作空间的表述。

另一方面, 干部交流和任前轮岗的晋升要求加剧了任期缩短现象。干部交流的初衷包括:培养政治精英、加强党风廉政建设、优化领导班子结构三个目标。但随着经济社会的发展, 诸多地方官员追求光鲜履历, 忽视最短任期限制, 频繁更换任职地, 导致任职地总数的不断增多, 任期明显缩短。

3. 特色经历:企业第一, 团群次之, 秘书居三

出任GDP百强市的行政一把手意味着履行更繁重的岗位职责, 职业要求的提升需要与之匹配的工作能力和工作素质。

长久以来企业与政府的关系密不可分, 经济建设一直是我党的工作中。企业家洞悉市场规律, 在处理政企关系、促进社会经济发展上都发挥着不可替代的作用。

共青团任职群体首先具备突出的年龄优势;其次, 在党团的长期工作互动中, 团口也更易积攒丰富的社会资本;最后, 青年群体是经济社会发展的主力军, 团口充分了发挥党联系青年的纽带作用。

秘书群体, 尤指党政秘书, 必须既有真知灼见, 还需参谋有术, 在此基础上还因独特的工作性质与上层领导保持密切联系, 不但可以随时学习领导干部的战略格局, 在社会资本的获取与变现上拥有得天独厚的优势。

法国社会学家皮埃尔·布迪厄指出:“社会资本是资本的三种基本形态之一, 通过一种体制化的网络使某团体的会员相互联系, 并利用对这一网络为会员们提供支持。”从“社会资本理论”的视角来看, 企业、团口及秘书岗都涉及潜在的上层权力资本, 通过层层交织的社会关系网, 拥有此类岗位经历的干部更易获得优惠资源及晋升机会。

4. 自上而下的路径占显著优势

一般而言, 拥有中央部委或省级工作经历的官员, 都具备较高的理论视野、政治修养和较强的规划统筹能力, 同时, 在高层工作积累的人脉资本也为其任职地争取到了更多的资源;与此相反, 仅拥有基层工作经历的官员, “熬年头”晋升使其缺失了年龄优势;另一方面, 基层官员工作圈子狭小单一, 人脉资源严重匮乏, 这对讲究人情社会的中国而言, 即便掌握地方最深入的信息、拥有坚实的民意基础、锤炼了踏实的业务能力, 基层官员的向上晋升仍然困难重重。

5.“高学历”普遍, “再教育”盛行

三个年份的GDP百强市市长学历水平不断提高, 且过半数市长的最终学历通过“再教育”获得。

学而优则仕, 是最初学历对官员从政的直接影响。最初学历的提高得益于教育事业的发展和干部准入门槛的提高。首先, 改革开放四十年来, 民众受教育程度显著提升;其次, 随着国内各项改革的全方位推进, 亟需高素质的综合性人才, 干部录用的门槛不断提高。2002年中央出台《党政领导干部选拔任用工作条例》对领导干部的学历做出明确规定:“提拔担任党政领导职务的, 一般应当具有大学专科以上文化程度, 其中厅局级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。”

仕而优则学, 则是官员成长对最终学历的间接需求。三个年份的对比分析显示, 领导干部的高学历绝大部分是通过“再教育”获得。这与中央的选人用人理念密不可分, 如大力推进干部培训制度和党员干部的终身教育制度。截止2016年, 全国党校数量达到三千余所, 建成十余所高校基地, 目前已然形成各级党校 (行政学院) 、高校、社会机构相结合的中国特色多元干部培训体系。

6. 从“工程师治国”到“文人治国”, 多元专业背景增加

1997年、2007年及2017年的数据显示, GDP百强市市长的专业背景呈现出两个主要变化规律:第一, 从以理工科为主到人文社科为主;第二, 由单一专业背景到多元专业背景。

“工程师治国”亦或是“文人治国” (“工程师治国”指以理工科背景为主的领导干部, “文人治国”指以人文社科背景为主的领导干部) , 素来都是学界争论的热点, 时代背景和社会发展程度决定何者为先。工业化时期发展中国家亟需通过发展工业经济, 争夺国际排位, 因此杰出的工程人员在整个社会拥有绝对话语权。进入后工业化阶段, 扩大竞争、制度疲软导致社会矛盾激化, 美国社会学家丹尼尔·贝尔的后工业化理论指出:“后工业社会冲突的轴心是知识技术, 处于社会运转的核心地位”, 以经管类、政法类为代表的人文社科就应时成为解决社会问题的关键技术。新时期, GDP百强市已有较为雄厚的经济基础, 发展目标转变为创建创新、协调、绿色、开放、共享的新型城市, 因此人文社科类专业背景在领导干部中的占比越来越高。

此外, 数据呈现另一个值得关注的规律, 截至2017年, 百强市市长中拥有多重专业背景的人数已超90%, 超过半数的市长拥有两个以上的专业背景, 不难看出社会发展对综合性人才的需求。

反思与建议

(一) 破除隐性“天花板”, 提高女性参政比例

解决市长任用过程中的性别失衡问题, 必须重点关注女性的参政比例以及晋升空间。

首先, 从根源上消除两性不平等的文化观念, 需要将“社会性别意识”纳入决策主流。倡导两性间的相互尊重、合作共赢, 着眼于人类共同体的长远发展, 而不仅仅局限于单一性别;

其次, 完善培养任用女性市长的相关制度, 适当予以政策偏倚。切实提高女性参政比例, 使其获得与男性相同的工作机会与晋升渠道, 离不开具体制度的保障:如有计划扩充女市长的后备人选, 解决女性干部队伍可持续发展问题;有计划制定女性参政硬性比例;有计划安排女性精英出任正职, 纳入核心权力圈, 强调男女职位职权获得的平等;

最后, 打造高素质专业化的女市长队伍。个人的能力和素质是职位获得的基础和前提, 女性干部必须提高自身的政治素养、道德素养和专业能力, 强化参政意识, 勇于突破传统约束, 为建设社会主义现代化国家贡献力量。

(二) 吸纳与培育并举, 降低外部人才进入门槛

本文将团口型、秘书型、一般行政型的岗位经历划分为官员的内部培育渠道, 将企业型、高校院所型、部队型及除此之外的其他岗位经历划分为官员的外部吸纳渠道。

内部培育的市长在经历长期的组织生活后, 拥有更好的适应性和归属感, 个人能力和素质也与机关要求高度契合, 在此基础上, 能够高质高效地完成组织目标。然而良好的治理需要借鉴多元领域成功的经验, 以此促进多元创新。2014年修订的《党政领导干部选拔任用条例》中指出:“拓宽选人视野和渠道, 党政领导干部可以从党政机关选拔任用, 也可以从党政机关以外选拔任用。”因此, 地级市市长的选拔任用应坚持内部培育与外部吸纳相结合, 立足多元视角倾听多方声音, 积极拓宽参政渠道, 吸引各领域优秀人才充实干部队伍, 塑造全方位的多元结构干部任用体系。

(三) 疏通自下而上晋升路径

地方治理尤其需要那些切实掌握一手信息、务实肯干的干部。习近平在全国组织工作会议上强调:“选好执政骨干, 重心在基层, 各级要重视基层、关心基层、支持基层。”干部在基层成长、干部从基层选拔、干部到基层培养, 是我们党的一贯用人方针, 更是选用地方领导干部必须坚持的铁律。从上文的分析可以看出, 自上而下的干部任用仍在很大程度上挤占着基层干部的晋升机会, 因此, 中央应进一步完善基层干部选拔任用机制, 给予基层更多的政策关切, 强化自上而下与自下而上相结合的官员成长模式, 建设一支既熟悉地方工作经验, 又具有远见卓识的新时期干部队伍。

(四) 健全交流机制, 确保任期稳定

公共政策制定的过程一般包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结和政策监督五方面。一项政策从拍板到落地需要一定的时间成本, 宪法规定的五年一届任期缩短了干部的工作时长, 更不用说频繁交流、轮岗形成的“走马”领导。官员任期的缩短一方面不利于新政策的完整推行, 某些追求“短期政绩”的市长甚至直接舍弃上一任领导制定的相关政策, 造成政策夭折的恶性循环;另一方面, 为追求晋升而频繁换岗, 易导致官员忙于应付各类新出现的人际关系, 而将地方治理工作置若罔闻, 本末倒置。因此, 有关部门必须慎重斟酌如何平衡市长的轮岗交流与任期稳定, 如市长的换届时间与任期长短, 干部交流的时长、任地、岗位限制都是亟待通过制度规范化的内容。   【原文参考文献、注释略】

作者：中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心副主任祁凡骅，中国人民大学公共管理学院硕士研究生卢湘枚。

（本文内容来源于《国家行政学院学报》2018年第5期，转载请注明来源。爆料请联系电话：[phone]，邮箱：[e-mail]）

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