中国政治经济学40人论坛·2018演讲|庞明川：中国特色宏观调控框架下政府与市场关系的实践逻辑
在2018年12月29日于复旦大学经济学院召开的“中国政治经济学40人论坛·2018”上，东北财经大学庞明川教授发表了题为《中国特色宏观调控框架下政府与市场关系的实践逻辑》的演讲，以下为速记稿整理的演讲内容，已获作者审阅并授权。
首先感谢能有这样一个机会给大家报告我最近的一点想法。今天所讲的是一个大题目，但是问题比较聚焦。这个题目受到了孟捷教授的启发。我为什么讲这个题目呢？十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”第一次将市场和政府的作用同等对待，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，强调形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。这是一种对政府与市场关系的重大理论创新，从理论上破解了政府与市场关系这道经济学的世界性难题。那么，如何在实践中破解这道难题？从理论上看，学术界的研究比较少；从实践上看，迄今为止也没有现成的经验可以借鉴。在这里，市场的决定性作用和政府的作用这两个作用不仅要进行结合，而且要实现有机的统一，怎么实现呢？我认为，如果把这个关系放在中国特色宏观调控框架下，就可以很好地解决这个问题。
我今天的演讲主要包含三个方面的内容：一是中国特色宏观调控的框架是什么？包含哪些内容？二是宏观调控与政府—市场关系之间的内在逻辑是什么？三是在中国特色宏观调控框架下如何处理好政府与市场关系？
一、中国特色宏观调控的理论框架
首先，我们来看中国特色的理论框架是什么？改革开放以来中国的宏观调控到底有没有自己的特色？一直是学术界长期争论的焦点问题之一。从对四十年来宏观调控理论的系统梳理中可以看出，虽然坚持中国宏观调控不同于西方发达国家宏观调控而具有自己鲜明特色的“特色派”的影响不大，但值得注意的是，随着中国宏观调控实践的创新和发展，越来越多的学者开始认识到中国的宏观调控确实与西方经典理论之间存在明显的差异。我当然是特色论的长期的坚定支持者。
下面我们来进行具体分析。
宏观调控的特色从实践上来讲有两大特点，也就是说有两大特征性事实：第一从绩效上来看，四十年的成绩大家都可以看到，40年年均GDP为9.5%，且波幅趋缓，经济结构趋于优化，而且我们成功抵御了1998年和2008年两次重大的金融危机冲击。第二是影响，20世纪90年代我们的宏观调控就引起了国际上的广泛关注和赞赏，2008年以来国内的学者老是认为宏观调控不行，有问题，但是国外的学者都认为我们的宏观调控做得非常有特色。西方主流经济学开始对宏观经济政策进行反思，并注视新兴市场的经验。史蒂芬·罗奇甚至提出了“向中国学习宏观调控”的呼吁。
国内学者关于特色论研究的理论线索及其演进则分为三条路径：一是特色。一些学者从20世纪90年代初期就开始对中国宏观调控的特色进行探讨，分别总结和提炼出不同的特点；二是经验。在改革开放20和30周年之际，许多学者在总结中国宏观调控的经验时，都指出了这些经验包括总量平衡（控制总需求、扩大内需、总量调节等）与结构优化（结构调整）相结合、多种政策工具的运用和综合运用经济手段、行政手段和法律手段等；三是范式。从21世纪初期以来，一些学者还对中国宏观调控的范式进行了探讨。
在这里，我们在总结特色的时候是从哪儿开始总结呢？我们把宏观调控的时间拉长，从建国以来开始，看中国的宏观调控怎么来的。从1953年开始看，1953年我们在国民经济管理中实行了计划管理，1956年提出了综合平衡，这是从学习苏联经验中得来的。斯大林主持下编写的《政治经济学教科书》，对我们的国民经济管理影响很大，毛泽东同志对这本书做了很多的批注。这本教科书中提出了国民经济有计划按比例发展的规律，受此启发我国搞综合平衡。陈云同志对此做出了系统化的贡献。
改革开放初期，1981年还是强调综合平衡，在1982年提出了综合宏观控制的概念，1985年引进了西方的总量控制，即我们今天所说的总量调控，但是一直没做。一直到什么时候呢？1998年和2008年的危机，这两次过程当中讨论了很多办法，最后实行了以总量调控为主，其中也包含了许多结构性调整的内容。
再看十八大以来，2013年开始提出定向调控，还有2015年提出的供给侧结构性改革，所以我认为这时才初步有了一个范式。我们过去长期调的都是需求结构，从2015年开始比较注重供给侧，以前重点是需求侧。因此，在2015年开始我们的宏观调控开始有了一个完整的模式。
所以我讲结构性调控在中国的宏观调控中从建国初期的计划调整到综合平衡，再到结构优化和结构性改革，一以贯之，贯穿始终。而总量调控相对在我们国家的宏观调控当中还是处于弱势的，仅仅在个别年份才得到集中的实施。十八大以来开始出现总量调控与结构性调控相结合，典型的例证就是区间调控+定向调控，区间调控偏总量，定向调控偏结构。
从实践上来看中国宏观调控的特色，我总结了六个方面，具体包括双向调控、双轨调控、调控目标多元、调控手段多重、政策工具多样、调控常态化。我们的宏观调控政策包括了财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等，但是财政政策与货币政策也具有结构性调整的功能，我们可以把它称为结构性的财政政策和货币政策，而且我们一直在做。当然，事实上我们的经济结构性调整是非常困难的，这在世界各国也是如此。
我们这里提出的宏观调控的框架主要是讲它的理论特色。大家看下面这个图，左侧代表西方经典的宏观调控是凯恩斯提出的以需求管理为核心的总量调控，而我们国家长期以来都强调结构性调控，体现在右侧；十八大以来开始形成总量和结构调控的组合，需求结构和供给结构结合的调控组合，是很完整的，丰富和发展了宏观调控理论的内涵。在这里，总量和结构在经济系统中是一个问题的两个方面，是完整的一体，是撇不开的，所以如果单独提总量调控不提结构调控是不对的。
基于此，我们认为中国特色宏观调控的理论范式是总量调控与结构性调控相结合以结构性调控为主的调控范式。其贡献在于：从理论层面上说，中国特色的宏观调控理论丰富和发展了宏观调控理论，在两个层次上形成了对西方传统宏观调控理论的重大突破与创新：第一，在总量与结构的关系上，形成了“总量+结构”的调控范式；第二，在结构调控方面，形成了“需求+供给”的调控组合。从政策层面来讲，结构性调控政策丰富和发展了宏观调控的政策框架体系，弥补了西方宏观调控政策中仅包含财政政策与货币政策等总量政策的缺陷。
二、宏观调控与政府—市场关系的内在逻辑
第一点来说，政府与市场关系的性质决定了宏观调控的方向。根据政府与市场力量的强弱可以分为四种类型，即强政府—强市场、弱政府—弱市场、强政府—弱市场、弱政府—强市场。而政府与市场关系在长期的演进过程中呈现出两大特点：一是政府与市场之间已由传统非此即彼、相互替代的“二分法”逐步转向共生互补的关系。二是政府与市场之间是动态演进的关系。二者之间并非是一成不变的，而是随着经济社会发展而逐步演变，在不同国家、不同时期呈现不同的形态。进一步地说，不同组合的政府与市场关系客观上要求采取不同的宏观调控策略。具体体现在：第一，只有强政府才能有效地实施宏观调控，强市场又会为宏观调控提供充分的物质基础。第二，对于强政府—弱市场：总量调控与结构性调控双管齐下，顺周期与逆周期相结合；对于强政府—强市场：总量调控为主（反周期）、结构性调控为辅。从中国的情况看，只有在强政府的前提下，通过实施中国特色的宏观调控，才能实现政府与市场关系由“强政府—弱市场“向“强政府—强市场”的转变。
第二点，政府与市场关系的目标要通过科学的宏观调控实现。首先，中国特色的宏观调控是通过“总量+结构”调控组合的方式来进行的。 因此，结合中国特色宏观调控的特点来看，可分为三个方面：（1）“使市场在资源配置中起决定性作用”，就意味着在总量调控中要更多发挥市场经济的作用，政府该撤就撤，少管一点，尽量减少政府的不当干预。（2）“更好发挥政府作用”也就意味着在结构性调控中更多依赖政府作用，“在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情”。（3）市场作用与政府作用的有机统一就意味着宏观调控中要总量调控与结构性调控相结合。这是非常重要的。从实践来看，政府对经济实施的宏观调控，保持经济的总量平衡，通常应该更多地使用市场的方法，充分发挥市场机制的作用，这是毋庸置疑的。但对于经济中存在的经济结构问题，总量调控明显就无能为力了。因此，对于经济中存在的大量结构性问题，结构性调控不能单纯依靠发挥市场的作用，更多地需要依靠发挥政府的作用。这也是发展中国家特别是中国解决经济结构问题的关键所在。
正是因为如此，习近平总书记指出：要讲辩证法、两点论，把“看不见的手”和“看得见的手”都用好。政府和市场的作用不是对立的，而是相辅相成的；也不是简单地让市场作用多一些、政府作用少一些的问题，而是统筹把握，优势互补，有机结合，协同发力。要划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，避免出问题。……要找准市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来，更好地体现社会主义市场经济体制的特色和优势，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。
所以我归结一下，市场作用与总量调控、政府作用与结构性调控之间的内在逻辑关系为：由于市场决定资源配置是市场经济的一般规律，而理论和实践都证明市场配置资源是最有效率的形式，因此，通过市场决定资源配置必然会提升经济效率，进而促进经济增长，带来经济总量的扩张。但是，由于市场机制本身存在固有的缺陷，会出现“市场失灵”。因此，当市场的缺陷与矛盾不断累积导致出现经济结构失衡时，单靠市场的力量是无法解决的。特别是出现重大的经济结构失衡或者经济危机时，单靠市场自身的力量恢复需时太长，造成的经济波动与代价都过大，进而影响社会稳定，因此需要政府总揽全局，进行必要干预。
此外，由于政府与市场关系是动态演进的，而总量调控与结构性调控相结合的方式在不同国家的不同时期也呈现出不同特点。有总量调控为主、结构性调控为辅；也有结构性调控为主，总量调控为辅；还有总量调控与结构性调控有机结合。
三、中国特色宏观调控框架下政府与市场关系的实践逻辑
将政府与市场关系的演变与宏观调控的实践联系起来考察，可以看出，西方发达国家（凯恩斯主义诞生以来）出现了三个阶段的变化：一个是1936年到20世纪的70年代为政府作用确立阶段，由于推行以需求管理的总量调控，西方国家出现了三十多年的经济繁荣。也正是因为单独实施总量调控存在明显局限，到20世纪70年代西方国家出现了滞胀，就就表明单纯依靠总量调控是远远不够的。一个是在20世纪70年代到2008年属于政府与市场作用分工均衡阶段，总量调控的局限造成了2008年的金融危机。另外，2008年至今属于政府作用重新占据主要地位，单纯使用总量调控的结果则带来了长期摆脱不了金融危机的恶果。
中国从改革开放以来先后经历了五个阶段：1978年到1984年的政府作用为主、市场调节为辅的阶段，这一阶段宏观调控以结构性调控为主；1984年到1991年的计划与市场双轨运行阶段，则体现出总量调控开始发挥作用，但更多依靠的是结构性调控；1992年到2008年的政府与市场的融合阶段，总量调控分别在1998年和2008年发挥了相应的作用，以应对亚洲金融危机与全球金融危机的冲击，其余时间则以结构性调控为主；2008至2013年11月的政府作用增强与市场发挥基础性作用阶段，这一阶段总体上表现为总量调控与结构性调控相结合，以结构性调控为主；2013年11月至今的政府与市场作用有机统一阶段，由于既要发挥市场的决定性作用，又要更好发挥政府作用，这就意味着宏观调控中确立并采用了“总量+结构”的调控模式。
综合上述认识，我把政府与市场关系融合到中国特色宏观调控框架内，具体参见下图。
在中国特色宏观调控框架下，政府与市场的关系的实践逻辑为：在总量调控中，应以充分发挥市场的作用为主、政府的作用为辅；在结构性调控中，则反过来应以政府的作用为主、市场的作用为辅；在总量调控与结构性调控相结合的情况下，则应共同发挥市场的作用与政府的作用，切实做到政府作用与市场作用的有机统一。
我的演讲就到这里，谢谢大家！
（责任编辑：秦蒙 审校：李怡乐）