杨瑞龙｜“竞争中性”还是“分类改革”：国有企业改革逻辑的选择

       嘉宾简介：杨瑞龙，经济学博士，一级教授，博士生导师，中国人民大学学术期刊社社长。原中国人民大学经济学院院长。国务院学位委员会第七届学科评议组成员，教育部经济学教学指导委员会副主任。教育部“长江学者奖励计划”特聘教授，国家“百千万人才工程”人选，教育部“跨世纪优秀人才支持计划”入选者，享受国务院政府特殊津贴。曾获第八届、第十届孙冶方经济科学奖等。

一

国企改革逻辑的演变与分类改革逻辑的内涵

     感谢西南财经大学的邀请。我这个演讲的主要内容在几个场合都讲过，如果有谁听过的只能说抱歉。我认为中国国企改革关键是要把改革的逻辑讲清楚，否则再好的文件都不可能落地。中国国企改革很重要的问题就是逻辑不清楚。

     国企改革这个问题讲起来非常沉重，是一个标准的“起了个大早，赶了个晚集”。在上世纪80年代初当改革的重点从农村转向城市时，我国就确立了国有企业改革是城市经济体制改革的中心环节，为此我们做了艰难的探索，从放权让利到两权分离，从混合经济到股份制改革，从现代企业制度试点再到“抓大放小”、国有经济的战略性调整，可以说我们很努力，但是进展呢？离我们的期待还是有一段距离。我老是举例，在座的如果在二三十年前写的国企改革文章，因为种种原因没有发表的，现在完全不用改，翻出来一样可以发表，而且仍然比较前沿。这说明国企改革在过去二三十年间在理论上没有什么太大的进展。到今天为止，我们都不太清楚国有企业到底是具有什么性质的企业。我们为什么要改革国企，我们到底想要把国企改成什么样子，经常是一锅粥讲不清楚。我们的国有企业改革究竟要达成什么目标呢？第一条要成为共产党执政的政治基础，第二条要让国有企业成为坚持公有制的载体，第三条我们想让国有企业解决市场失灵问题，第四条我们想让国有企业为经济发展提供基础性的条件，第五条我们想让国有企业来履行国家安全的责任，第六条到了年终我们要看财务报表，让国有企业像民营企业一样有效率，追求利润最大化。这每一条都是对的，但问题是我们能够让一个企业同时实现以上目标吗？我的天，世界上存在能同时实现以上目标的企业吗？估计在天上有，地上是没有的。但是我们在谈的时候都是这么谈的，就这么说了，至于这种说法背后的理论逻辑能否说得通，似乎没有太多的人关注。

     我觉得就当下国企改革来看，我们真的要把逻辑理清楚。我不仅是在这里考虑这个问题，而是二十多年前我就在想这个问题。原来我非常相信“厉股份”，但是经过研究和实际调研我不太相信了。为什么？“厉股份”的基本逻辑是在一个国有制框架里对国有企业进行股份制改造，在保持国有制的前提下使企业自主经营、自负盈亏。但是，经过实践和理论思考之后，我发现这个逻辑是行不通的。在这个逻辑下面不可能解决以下两个难题：第一，如何实现政企分开？国有企业要成为真正的市场竞争主体，就必须实现政企分开。但如果真的做到了政企分开，国有制也难以保持了。因为，只要是国家所有，就必然是政府代理，即使企业进行了股份制改造，只要国有股是大股东，政府就必然行使所有者职能。因此，在国有制框架里边政企分开是无解的。大家都在说政企分开，谁都在说，到底怎么才能政企分开，你说得清楚吗？国资委的文件也没有告诉我们如何做才能实现政企分开。第二，如果解决所有权的可转让性问题？国有企业若要成为市场竞争主体，所有权就必须具有可转让性，但所有权的转让一旦没有限制，国有制就很难保持。因此我1995 年发表在《经济研究》上的一篇论文，里边我用委托代理理论证明了在以上两大难题得不到解决的条件下，硬要对国有企业进行股份制改造，最终很难避免国有资产的流失。当时股份制刚刚试点我就预言将会导致国有资产流失，二十多年过去了，不幸而言中。很多案例表明，股份制改造后，掌握公司实际控制权的内部人与代表国家行使廉价投票权的官员合谋瓜分国有资产。所以我在这个文章里边主张不要鼻子胡子眉毛一把抓，而应根据国有企业的不同性质实施分类改革的战略，也就是根据国有企业所处行业的不同，分为竞争和非竞争行业，根据国有企业提供产品性质的不同，分为公共产品与私人产品，实施不同的改革模式。具体来说，如果该国有企业处于非竞争领域，提供公共产品，则适宜采用国有国营模式；如果该国有企业处于非竞争领域，提供的是私人产品，也就是处于自然垄断行业，则适宜采用国有国控模式，可以进行股份制改造，但国有资本保持控制力；如果该国有企业处于竞争性领域，提供的是私人产品，则一部分可以进行产权多元化的股份制改造，一部分可以进行非国有化改造。也就是该国有的，政府好好抓，该市场化的，政府就不要插手了。

     后来到了2015年，中共中央颁布了一个国有企业改革的文件，确立了分类改革的战略。我当时看了文件很激动，不在于说我的思想写到了文件里边。你看那个文件里边的东西，再把我95年发表在《经济研究》和97年发表在《管理世界》的文章拿出来看，内容基本一致。中国搞社会主义市场经济，你不能放弃社会主义搞市场经济，你也不能放弃市场经济搞社会主义啊，分类改革可以比较好的解决公有制与市场经济的兼容问题。但是搞了两年现在分类改革又不怎么说了，最近又在搞混改了，然后国际上又在讲“竞争中性”了，到底是按照什么逻辑进一步推进国有企业改革，我就想对这个问题简单地讲我的一点观点。

二

“竞争中性”不是普遍适用的国企改革原则

     我的观点是什么呢？竞争中性不是普遍适用国企改革的原则。什么原因？大家知道竞争中性是澳大利亚最早提出来，它的基本内容是什么呢？就是在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待，就是所谓的所有制中性。OECD的规则简单明了，就是维持国有企业与私人企业之间的平等竞争。联合国贸易和发展会议也基本上做出了一个定义，最终说国际上通用的竞争中性论是指什么呢？就是指任何企业不因所有权而处于有利或不利地位，都普遍限制政府非中立地干预国企与私企的公平竞争。目前学界企业界的很多人建议国企改革遵循竞争中性原则，我对此不以为然。竞争中性原则显然与市场经济一般规定性相兼容，但我国实行的是社会主义市场经济体制，它既有市场经济共性的一面，也有其制度个性的一面，竞争中性原则与我国的基本经济制度属性相冲突。第一条是宏观制度属性，我国宪法规定要毫不动摇巩固和发展公有制经济，做强做优做大国有资本。第二条是微观制度属性，必须坚持党对国有企业的领导。坚持公有制为主及坚持党对国有企业的领导是比竞争中性原则更高的原则，如果两者发生冲突，到底应该坚持哪个原则？因此我认为竞争中性作为一个普遍性的国有企业改革逻辑和原则在中国是不具有可行性的。因此，还是应该回到分类改革战略。

三

分类改革能够有效解决公有制与市场经济的兼容性

     传统国有企业的改革逻辑，试图在国有制的框架内通过探寻具体的企业组织形式，把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，从而解决公有制与市场经济的兼容问题。正如我前面所阐述的那样，由于它难以解决政企分开与所有权的可转让性，从而难以成功，因此需要实施分类改革原则。关于分类的标准，在我的论文中按照竞争性和非竞争性分类。按照2015年的中央文件，按照公益类与商业类来分类。其实，公益类产品具有复杂性，并非都需要由政府来供应，如教育、医疗卫生与社会保障等，其基本的服务可以作为公共产品由政府来供应，但是非基本的教育、医疗、保障也可以作为私人产品通过市场途径来提供，而竞争和非竞争性的分类是国际上通用的。

     我一般用一个坐标系阐述我的分类改革思想。

     我把它分为了四个象限，横坐标表示行业是竞争还是垄断行业，纵坐标表示是私人产品还是公共产品。如果行业是垄断的，产品是公共产品的，国家所有国家经营，这个时候政企不分，所有权不可转让，这反而有助于解决市场失灵，提供充分的公共产品。在这个领域里边坚决地不搞市场。如果它的产品是私人产品，行业是垄断的，那就是自然垄断行业。现在中美贸易战，美方要求我们全面开放，我们可不能盲目答应，这个领域关乎国家安全以及国计民生，处于自然垄断行业的国有企业可以进行股份制改造，但是国有资本应保持控制地位。我认为这两块国家把它控制住了，加上共产党领导，就可以巩固社会主义红色江山，而且这两条国家抓起来也不会伤害市场，反而有助于健全市场体系与市场秩序；如果行业是竞争性的，提供的是私人产品，从一般原则来说，最好的办法就是政府不要插手了，可以采取非国有的办法，完全由市场来调节。当然，这也不必采取行政化的办法，一概实行非国有化。对那些目前在市场上比较有效率企业，为什么非要实行非国有呢？可以实施产权多元化的股份制改造，但股权结构应具有开放性，让市场来决定股份结构，解决政企分开与所有权的可转让性。我认为这样就可以让公有制与市场经济相兼容，从而就可以把社会主义和市场经济结合起来。

     习近平总书记讲了两个“坚定不移”，既要坚持公有制为主，同时也要大力发展民营经济。问题是公有制与民营经济的边界在哪里呢？也就是哪些领域适宜坚持公有制为主的国有经济为主导，哪些领域适宜民营经济发展。分类改革战略分别为国有企业与民营经济寻找到其存在与发展的边界。我认为这样的话，我们就有可能把社会主义跟市场经济兼容了。因为我们看到了，我们搞社会主义市场经济不可能放弃社会主义搞市场经济，也不可能在排斥市场经济的条件下搞社会主义。那么两者结合的第一个基础就是要奠定它的微观基础，而我认为分类改革可以比较好地解决微观基础的问题。分类改革的逻辑，既能够把社会主义建设得更好，同时也能够把市场经济发展好。

     如果分类改革的原则确定了，接下来就需要把分类标准搞清楚。分类标准不能是主观的，你说是公益类就公益类了，而应该是客观的。每个国企对照客观的分类标准，就明确了自己的企业是属于公益类还是商业类。为此，我认为国家有必要把具体的分类标准形成一个负面清单，向社会公示。我给国资委、发改委讲了，我可以帮助做一个产业分类标准，我们可以参照国家发改委在制定产业政策时的产业分类标准，同时可以吸收国外在制定产业规制政策时的产业分类标准，同时可以用投入产出法来测定相关系数来进行产业分类。公示后，国有企业就可以对号入座，如果你是提供公共产品，国家投资政府经营；如果你是自然垄断的，就进行股份制改造，国家控股；如果你是竞争性的，就由市场来决定。

四

分类推进国企混改的制度创新意义

     我接下来想简单地说一下混改。所谓混改就是国企入股民企、民企入股国企、员工持股制度等。为什么要混改？国企有优势嘛！处于垄断地位的国企有市场支配力优势，有融资优势。民企优势在于经营机制灵活，国企与民企一混合，可以互补。问题在于混改不是一个新概念，在上世纪90年代，党的十四大文件里边就讲得很清楚了，股份制改革就是混改，党的文件就把混合经济视为公有制的实现形式。我们搞了二十多年，我们搞成了吗？没有搞成，为什么没有搞成呢？因为最大的难点是政企没有分开，所有权不可转让。现在我们重提混合所有制改革，它的制度创新意义在哪里呢？混改已经改了几年了，据说成绩很大，国资委说它所管的企业大部分都混改了。但效果怎么样呢？从形式上看，确实通过混改股权分散了，第一大股东的绝对控股地位有所改变。但细细看一看股权结构，发现大部分是国有与国有混，即使在子公司或者孙子公司搞混改，也较少出现民企与国企混，即使民企入股，很多情况民营资本是点缀。此外还出现了一个新情况，经营困难的民企更愿意倒向具有市场支配力与融资优势的国企，拱手让出控股权，出现了新公私合营的情况。你这样混改，这样搞法，数字上去了，但能达到我们的改革要求吗？达不到我们想要的。这样的混改，混是混了，但改革的涵义在哪里呢？

     那么，如何提升混改的改革意义呢？我觉得就是要在分类改革的原则下进行混合所有制改革。首先按照宏观的分类标准推进混改，如果你属于提供公共产品的企业，就不搞混改；如果你属于自然垄断的企业，那么可以搞混改，但国有资本要保持控制地位；如果你属于竞争性企业，那么可以加大混改的力度，甚至可以由民营资本来控股。在宏观分类的前提下，还要进行微观分类。在过去二十多年中，许多垄断性国企进行了大规模多元化投资，比如说中移动、中石化、国家电网、国航、南航、东航等垄断性企业占了大量的资源，大量地涉足竞争性行业。那么在本轮混改当中，怎么办呢？你要明确地对企业进行微观分类，你的主业属于自然垄断行业，在混改当中一定要牢牢地把控国有控制地位，你的辅业，比如搞了一个房地产公司、开了宾馆等，属于竞争性行业，在本轮混改当中应大量引入民营资本，甚至可以让民营资本控股。当下民营资本对混改缺乏热情，主要是垄断性行业不向民营资本开放，竞争性行业不让民营资本控股。如果你把垄断行业开放，哪怕民营资本不能派出董事，它也愿意入股国企。如果你把竞争性企业开放给我，至少得让民营资本入股后有话语权，或者能够加入董事会。它真金白银进来，却没有任何话语权，最后还有可能套牢了，民企就没有入股国企的兴趣。

     在微观分类规则下进行混改，有一部分国有资本将退出。从竞争性行业中退出的国有资本可以有三个去处：三分之一充实国家产业发展基金，主要是投资于国家需要重点发展的产业，如关系国计民生的行业或者高科技行业；三分之一充实我们的主业，最强做优做大国有资本；三分之一充实我们的社保基金。这样的话我们的混改就能够达到我们的改革目标。所以我为什么要讲改革逻辑，如果没有这样的改革逻辑，没有清楚改革逻辑，在实践中就无法推行。现在我们的国有企业领导人都明白得很，你再多的文件，如果改革逻辑不清楚，存在改革的风险，他就会趋利避害，规避改革风险，就可能懒政慵政，让国企改革文件难以落地。2015出台国企改革文件后，从国务院到中央部委，大概梳理一下有百余个国企改革文件，我说你有多少落实了？很多都没有落实。现在国资委正在出台一个混改的操作方案，我认为如果改革的逻辑不明确，如果下面不想干，很有可能再细致的操作方案也难以落地。如果说逻辑不清楚，那么我要想这么干会不会犯错误，我这么干会不会有人追究我。你把这个逻辑搞清楚了，把界限搞明白了，国企领导人就愿意大胆地试。因此当前的国企改革最稀缺的是改革的逻辑以及改革的动力机制，再加上一些适当的纠错机制、容错机制。你回过头来想，过去30年国有企业所有有效的改革大多是国有企业自己创造出来的，重塑改革的动力机制至关重要。

五

在竞争性领域可以采纳“竞争中性”原则

     最后，我认为竞争中性的概念有没有用呢？我认为有用，在竞争性领域中可以体现。我认为有限制地使用竞争中性的概念，在竞争性领域应该取消所有的所有制歧视，竞争中性原则就很适用。在竞争性领域搞混改，就应遵循效率原则，取消所有制歧视。如果国有资本控制下仍然非常有效率，就没有必要采取行政化的办法让国有资本全面退出。如果处于竞争性领域的国企缺乏效率，民营资本接管控制权就不应该有行政化的障碍。所谓竞争中性原则，就是不要给竞争性国企戴帽子，由市场来决定其股权结构，如果经营不好的话我们就可以重新让民营资本接管。这就是我的演讲，讲得不对的地方请批评指正。

     谢谢大家！

责任编辑：朱宝清     审校：龚剑