庞明川｜理解中国特色宏观调控的制度体系

●●●嘉宾简介●●●

庞明川，经济学博士，研究员，博士生导师，东北财经大学经济与社会发展研究院原副院长、辽宁省经济体制改革研究会副理事长，国家自然科学基金评审专家，教育部人文社科项目评审专家。曾获辽宁省自然科学优秀论文奖、辽宁省政府奖等。

非常感谢！我汇报的题目是“理解中国特色宏观调控的制度体系”，但又略有扩展，主要内容包括宏观调控的制度属性和制度体系建设两个方面。

壹

问题的提出

十八届三中全会提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”学术界对此有一定的解释，但解释得还不够，特别是对于宏观调控与社会主义市场经济体制之间的内在逻辑关系缺乏系统的认识，对于宏观调控的制度属性缺乏认识。第二，十九届四中全会提出“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。”这在中央文件中首次提出“宏观调控制度体系”的概念，实际上暗含了“宏观调控制度”这一概念。将这两个文件联系起来，可以看出，对于中国宏观调控制度属性与制度体系建设的学术与理论探讨，已成为理论界面临的一个重要课题。具体地说，在十九届四中全会通过的《决定》中，将宏观调控问题放置到第五部分，即“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”部分。这与以往的中央文件中至少放置在经济体制或是转变经济增长方式等部分明显不同。当然，宏观调控是政府首要经济职能，在社会主义行政体制中提出这一问题实属正常。然而，在论述政府的五大职能时，《决定》提出“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”，将过去长期提出的宏观调控这一首要职能改为“经济调节”。有学者认为经济调节包含宏观和微观两个层面，这与以往提及的宏观调控具有显著差异。从总体上看，十九届四中全会的《决定》最重要的贡献是提出了宏观调控制度体系。以往谈论的是政策体系，或是宏观调控体系，更多涉及的是政策层面，《决定》首提出宏观调控制度体系，将政策体系提升为制度体系，不仅是一种明显的进步，也是一种拓展和上升。

贰

中国特色宏观调控的制度属性

理解中国宏观调控的制度属性，可以从以下两个方面来认识：

（一）中国特色宏观调控具有社会主义的制度性质

学术界一直长期存在着对宏观调控理论研究西方化的倾向。从20世纪80年代中期开始，随着西方经济理论的传入，多数信奉西方经济学理论的学者根据西方主流理论长期批评中国的宏观调控，因此大部分时间提倡的是西方宏观调控，西方宏观调控理论大行其道。与之相反，长期坚持宏观调控具有中国特色的学者相对比较示弱，一直到近年来有所改观。越来越多的学者认为，中国的宏观调控跟西方经济理论明显不同，比如宏观调控的目标、政策等方面就不一样。所以要从理论上弄清中外宏观调控的差异，首先应从制度性质的差异上着手。认清这个问题就能很好地回答中国和西方宏观调控的显著差异。

首先，中国特色的宏观调控是在马克思主义指导下进行的。这是由中国的社会主义性质与执政的中国共产党是用马克思主义武装起来的政党决定的。正因为如此，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中指出：“马克思主义是我们立党立国的根本指导思想。”那么，宏观调控作为政府的重要经济职能，也必然会自觉地接受马克思主义的指导。具体地说，就是受到马克思社会再生产理论的指导。

作为马克思主义政治经济学的重要组成部分，马克思社会总资本再生产理论立足于对资本主义社会再生产过程的分析，揭示了保证社会再生产能够顺利进行的条件，即总量平衡和结构平衡相统一。这一理论在指导中国国民经济管理的过程中，首先涉及两个问题：

第一个问题是马克思社会再生产理论能否使用于社会主义社会？这个问题早就由马克思主义经典作家给予了明确的回答。列宁指出：马克思对社会总资本再生产的分析，“甚至在纯粹的共产主义社会里不也有I（v+m）和Ⅱc的关系吗？还有积累呢?”[1]斯大林进一步将马克思社会再生产原理广泛地运用到对社会主义的分析之中，指出：“所有马克思的再生产理论的这一切基本原理，不仅对于资本主义社会形态是有效的，而且任何一个社会主义社会在计划国民经济时，不运用这些原理也是不行的。”[2]此外，国内学者如关梦觉在20世纪60年代初、陈征、何建章和任定方等在80年代初探讨了马克思社会再生产理论在社会主义计划经济中的适用性，20世纪90年代以来还有许多学者探讨了在社会主义市场经济中的适用性。

第二个问题是马克思社会再生产理论是如何被运用于中国的社会主义经济建设的实践中的？可以从以下三个方面来分析：

从学术史的角度考察，马克思社会再生产理论传入中国以后，开始沿三条路径得到不断的演进和发展：一是社会主义再生产理论，最有名的是董辅礽先生的“董氏再生产模型”；二是国民经济有计划按比例；三是综合平衡理论，20世纪50年代中期孙冶方就提出“团团转”的综合平衡理论。随着20世纪80年代中期以后西方经济理论的传入，社会主义再生产理论逐渐被社会主义宏观分析所取代、国民经济有计划按比例规律开始受到质疑和否定，并逐渐悄无声息，唯有从1956年开始的综合平衡理论一直延续发展至今，并逐步演变为十八大以来的总量平衡与结构平衡相结合。在对马克思社会再生产理论的研究过程中，从20世纪80年代初开始，一些学者联系中国的实践纷纷提出了与总量平衡与结构平衡含义相近或一致的观点，如熊映梧提出“速度型”和“结构型”的再生产模式、南丽宾提出总量平衡与内部构成比例平衡、陈遂怀提出总量与结构的平衡、牟朋文提出总量平衡与结构平衡、万文丽提出总量均衡与结构均衡等。

从政策史的角度考察，马克思社会再生产理论传入中国以后逐渐演化为统筹兼顾、综合平衡思想，并一直贯穿于毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系中。具体地说，在毛泽东思想中，毛泽东、周恩来和陈云都分别就统筹兼顾与综合平衡做了系统的论述，并将统筹兼顾、综合平衡分别运用于国家治理与经济建设工作的全过程，陈云更是系统地提出了综合平衡的理论与实践问题；在中国特色社会主义理论体系中，邓小平作为党的第一代中央领导集体的重要成员与第二代中央领导集体的核心，在其思想体系中继承了毛泽东思想中的做法将统筹兼顾和综合平衡分开来论述；江泽民、胡锦涛只提及了治国理政中的统筹兼顾思想，胡锦涛进一步将统筹兼顾作为科学发展的根本方法，而对于经济建设中的综合平衡则未曾提及。十八大以来，习近平将统筹兼顾与综合平衡联系起来，先后在2014年2月7日、2015年11月24日和2019年5月29日三次同时论及统筹兼顾与综合平衡问题，不仅将二者作为治国理政的基本原则与方法，同时认为是党在对马克思主义政治经济学的学习、研究、运用和探索社会主义建设道路过程中对发展我国经济提出了独创性观点，同时也是宏观调控的重要原则和方法，是马克思社会再生产理论中国化的最新发展。

从实践上看，建国初期1953年到1956年实行计划管理，以陈云为主任、薄一波、马寅初和李富春为副主任的政务院财经委在制定“一五”计划中就开始使用综合平衡。1954年6月30日，陈云在《关于第一个五年计划的几点说明》中，提出了四大比例和三大平衡的思想（四大比例即农业与工业、轻工业与重工业、重工业各部门之间、工业发展与铁路运输之间的比例，三大平衡即财政收支、购买力和商品供应、主要物资供需之间必须平衡）。直到1956年9月八大确立了既反保守又反冒进，即在综合平衡中稳步前进的经济建设方针，综合平衡在社会主义经济建设中的重要地位才得到确立。对此，苏星指出：“在我国社会主义实践过程中，马克思的再生产理论已经充分显示了它的指导作用。在我国，最早运用马克思的再生产理论研究经济建设实际问题，是1956年。”[3]这一论断不仅说明了综合平衡是马克思社会再生产理论与中国经济建设的实践相结合的产物，而且这个时间点也和八大的召开时间相吻合。从1956年开始，综合平衡就广泛地运用于社会主义经济建设的实践中，并一直持续到1992年之前。1989年十四届五中全会仍然强调综合平衡。1992年十四大确定建立社会主义市场经济体制的改革方向，确定间接调控为主要方式的时候，综合平衡才被宏观调控取代。从这时开始，不断演进为1998年、2008年的总量调控为主、结构性调控为辅；2013年出现“总量+结构”的方式，2015年出现了“需求+供给”的结构性调控方式。基于此，可以将宏观调控分为四个阶段：即新中国成立至1956年的宏观计划管理阶段、1956—1992年的综合平衡阶段、1992—2012年的宏观调控阶段（1998、2008年以总量调控为主，其余时期以结构性调控为主）和2012年至今的总量调控与结构性调控相结合阶段（其间2014年提出“区间调控”、“定向调控”，2015年提出“供给侧结构性改革”）。

其次，中国特色的宏观调控是社会主义市场经济体制的重要组成部分。宏观调控作为政府的重要经济职能，总要依附于一定的社会制度而存在。中国特色的宏观调控产生于社会主义计划经济时期，形成于社会主义市场经济相对较为完善的阶段，并且是社会主义市场经济体制的重要内容。对于这一点，学术界在20世纪90年代中期以来就开始探讨。有学者指出：“加快政府职能转变，建立和完善宏观调控体系，是建立社会主义市场经济体制的重要环节。” 也有学者明确提出“建立与健全宏观经济调控体系，是建立社会主义市场经济体制的重要内容”、宏观调控是社会主义市场经济体制的内在规定性。2016年，徐绍史明确指出：“科学有效的宏观调控是社会主义市场经济体制的重要组成部分” 。对于宏观调控是社会主义市场经济体制的重要组成部分，可以从以下两个方面理解：一是社会主义市场经济体制=社会主义基本制度+市场经济，是社会主义基本制度与市场经济的有机结合：一方面，它必然体现社会主义的制度特征，另一方面，它具有市场经济的一般特征。作为社会主义的制度特征，主要表现在以下几个方面：（1）在所有制结构上，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展；（2）在分配制度上，以按劳分配为主体、多种分配形式并存；（3）在宏观调控上，以实现最广大劳动人民利益为出发点和归宿，社会主义国家能够把人们的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。二是宏观调控是社会主义市场经济的基本特征之一。大量的研究表明，社会主义市场经济有三个基本特征：（1）坚持公有制的主体地位是社会主义市场经济的基本标志；（2）社会主义市场经济以实现共同富裕为根本目标；（3）社会主义条件下国家能够实现强有力的宏观调控。由此可见，宏观调控是社会主义市场经济体制的重要组成部分确定无疑。

最后，中国特色的宏观调控=社会主义基本经济制度+宏观调控。这与社会主义市场经济体制=社会主义基本制度+市场经济在逻辑上是一致的。中国特色的宏观调控既包括西方市场经济国家宏观调控的一般性，更具有社会主义的性质，是宏观调控与社会主义基本经济制度的有机结合。具体地说，西方国家的宏观调控主要着眼于解决市场失灵，主要依靠总量调控的方式，而我国的宏观调控既要解决市场当中存在的一般的市场失灵，还要解决社会的公平正义问题，这就需要依靠总量与结构相结合的调控方式：通过总量调控来解放和发展社会生产力，这是社会主义的根本目的；通过结构性调控来实现三大基本经济制度中的公有制为主体多种所有制共同发展、按劳分配为主体多种分配方式并存以及社会主义市场经济体制中政府与市场的有机结合。在这里，中国特色的宏观调控首先是社会主义市场经济体制的重要组成部分，在社会主义市场经济体制上升为基本经济制度时，仍然属于社会主义市场经济体制的重要组成部分和内容；宏观调控反过来又作用于基本经济制度中包含的三个方面的制度，比方说公有制为主体多种所有制共同发展，靠什么来配置资源和实现公有制为主多种所有制共同发展？靠的是结构性调控方式，总量调控方式解决不了。这一点，对按劳分配为主多种分配方式并存的分配制度也是如此。所以，从这个角度上讲，中国特色的宏观调控远比西方国家的宏观调控更具有优越性。

（二）从制度性质上看中国和西方国家宏观调控的差异

从理论上看，中外宏观调控的差异主要体现在：（1）理论基础不同。西方国家宏观调控的理论基础是1936年凯恩斯提出的“有效需求”理论，而中国宏观调控的理论基础是马克思在《资本论》中系统阐述的社会再生产理论；（2）理论范式不同。从范式上看，西方国家的宏观调控体现为总量调控范式，而中国特色宏观调控则表现为总量调控与结构性调控相结合的范式；（3）体制基础不同。西方国家宏观调控的体制基础是成熟的市场经济体制，而中国特色宏观调控的体制基础是不断完善的社会主义市场经济体制。

从实践上看，中外宏观调控的差异主要体现在：（1）调控目标不同。西方国家的宏观调控着眼于传统的四大目标，即经济增长、充分就业、稳定物价和保持国际收支平衡；中国特色的宏观调控除着眼于这总量性的四大目标之外，还长期增加了结构调整与优化的目标，并根据不同经济发展阶段增加了房地产、粮食、环境保护等目标；（2）政策工具不同。西方国家的宏观调控主要采用财政政策与货币政策；中国特色宏观调控的政策工具则包括三个方面：一是以国家发展规划为战略导向；二是财政政策与货币政策作为主要手段；三是就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力；（3）调控手段不同。西方国家宏观调控主要采用经济手段；中国特色宏观调控则是以经济手段为主，行政手段、法律手段共同参与的多种手段协调配合；（4）调控绩效不同。中外宏观调控绩效的对比，仅仅通过对传统的总量目标进行比较是不够的，还应该增加对经济波动幅度的比较、结构调整目标的比较以及部分民生目标的比较，甚至还包括是否出现系统性的金融风险等。从总体上看，上述比较不仅更为深刻地凸显出中外宏观调控的差异，而且上述绩效的对比还存在一定的阶段性，2008年美国金融危机爆发以来，中外宏观调控的绩效更是形成了鲜明的对比：中国经济率先实现复苏，而发达国家经济长期深陷衰退的泥潭之中。

[1] 列宁：《对布哈林〈过渡时期的经济〉一书的评论》，人民出版社1976年版，第3页。

[2] 斯大林：《苏联社会主义经济问题》，人民出版社1952年版，第72-73页。

[3] 苏星：《用马克思的再生产理论指导我国社会主义经济建设》，《科学社会主义》1991年第1期。

叁

中国特色宏观调控的制度体系建设

（一）宏观调控制度与宏观调控制度体系

十九届四中全会通过的《决定》提出“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。”这里提出了要健全“宏观调控制度体系”，必然涉及到宏观调控制度与宏观调控制度体系建设这两个方面。对于宏观调控制度来说，已有的理论研究与政策实践虽取得了积极进展，但明显不适应新时代发展的要求；而对于宏观调控体系来说，在理论和实践方面尚属空白。具体体现在：

首先，学术界的研究揭示了宏观调控制度具有外生与内生两种属性。事实上，从20世纪80年代末开始，国内学者就提出了“宏观调控制度”这一概念并进行了相关的研究。当然，这一时期对宏观调控制度的理解与现在的认识存在明显的区别，如认为宏观调控制度指的是宏观调控目标、调控范围、调控方式、调控手段、调控机制和调控体制等方面；或者强调宏观调控制度就是宏观调控法制化；也有学者认为宏观调控制度是从依法治国层面提出宏观调控制度的新思路。在实践中，宏观调控分为外生与内生两种情况：（1）宏观调控依赖一定的制度条件。有学者认为，在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。也有学者指出无论调控政策与手段如何完善、改进，如果缺乏相应制度的保障，宏观调控不可能切实有效，因此，制度转型亟待提上日程。（2）宏观调控作为一种内生的制度安排。有学者指出“宏观调控制度”是指“一套合理而有效的宏观总量平衡、相互制约和灵活调节的具体制度”；也有学者认为宏观调控是我国社会主义市场经济的制度规定，可分为内在和外在两种制度规定。近年来，更有学者明确提出，在中国特色社会主义市场经济实践中，宏观调控不仅仅是一个经济范畴，更是国家制度体系的重要组成部分。由此可见，宏观调控制度的概念经历了一个由外生转变为内生的演进过程。

其次，从宏观调控政策实践的角度看，经历了一个“政策—制度”的演绎过程，即从宏观调控政策上升为宏观调控制度的演进。具体地说，1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。十五大报告指出：充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。要深化金融、财政、计划体制改革，完善宏观调控手段和协调机制。十六大报告指出：完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。十八大报告指出：健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。十九大报告指出，创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过的《关于创新和完善宏观调控的指导意见》指出，创新和完善宏观调控，加快建立同高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系、保障体系……，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、就业、产业、区域等经济政策协调机制，保持经济运行在合理区间。十九届四中全会提出：健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。在这里，由宏观调控政策或政策协调机制上升为宏观调控制度体系，既涉及到由政策到制度的演进，也涉及到由政策体系演进为制度体系的过程。一般来说，制度是一种规则，或者说一种相对成熟、稳定的规范体系。相比较而言，政策易变，属于短期行为，制度则具有稳定性和长期性；在“政策—制度”话语中，政策处于较为低级的第一层次，而制度则是更高的层次。因此，从政策到制度的演进体现为一种上升的过程。

最后，对于宏观调控制度体系来说，仅有的一篇研究文献就是闫坤、汪川发表的《健全宏观调控制度体系 保持经济平稳健康运行》一文。[1]因此，无论是在理论上还是在实践上，对于宏观调控制度体系的研究和政策操作都还是一片空白。

（二）宏观调控属于重要制度的范畴

宏观调控制度作为一项重要的经济制度，是三大基本经济制度中社会主义市场经济体制的重要组成部分。

首先，宏观调控制度属于重要制度的范畴，是一项重要的经济制度。十九届四中全会提出了根本制度、基本制度与重要制度等重要概念。这三大概念的区别在于：根本制度是起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度；基本制度是对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度；重要制度是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度。体现在经济领域，具体包括基本经济制度和一系列重要制度，即公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等三大基本经济制度；由基本经济制度派生出来的宏观调控制度、公平竞争制度、产权保护制度、要素市场制度等。

其次，宏观调控制度亟需建立和完善。有学者指出：重要制度包括我国经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、法治体系、党的建设制度等。这些重要制度上接国家治理之顶层，下连社会生产生活方方面面之基层。比较来看，在贯彻落实十九届四中全会《决定》精神，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系方面创新和完善空间最大的是重要制度。本次全会《决定》突出点明的“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度”，都属于重要制度范畴。[2]从实践上看，虽然宏观调控制度属于重要制度的范畴，但仍需要不断的完善。十九届四中全会《决定》中提出完善“三大制度”，即完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度；完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度；建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。现在看来，仅有这三项制度是不够的，宏观调控制度的创新和完善仍存在较大的空间。

最后，宏观调控制度是三大基本经济制度中社会主义市场经济体制的重要组成部分。前已述及，宏观调控是社会主义市场经济体制的重要组成部分，宏观调控是社会主义市场经济的三大基本特征之一。十九届四中全会在十五大报告提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”的基础上进行扩容，明确提出了公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等三大基本经济制度。这是首次将社会主义市场经济体制概括为基本经济制度之一，而宏观调控作为社会主义市场经济体制的重要组成部分的性质并没有改变，只是被赋予了新的内涵，也即在市场的决定性作用与政府作用有机结合的基础上宏观调控得到了进一步的创新和发展。此外，在这“三大基本经济制度”之前加上一个“等”字表明，我国各领域各方面的基本制度是会随着实践发展而逐步扩容的。

（三）宏观调控制度体系是由各个单项的宏观调控制度组成的科学体系

第一，一个科学的制度体系具有以下特征：一是科学性。一个科学的制度体系具有丰富的内涵属性和本质要求，其中，系统完备和结构合理是最重要的属性要求。所谓系统完备，是指制度体系应覆盖所有重要领域，不留制度漏洞；所谓结构合理，是指科学的制度体系不是众多领域制度的无序堆砌，而是根据一定的内在逻辑建构起来的权威、规范的制度系统。其中，逻辑一致性是科学制度体系的必然要求。此外，制度的协调配套也是结构科学的基本要求。即制度体系各组成部分之间要相互协调、相互补充、相互促进，或者说不同层面、不同类型的制度之间相互衔接、相辅相成、各司其职、有机协调，共同形成一个有机整体与科学的制度体系。二是实践性。判断一种制度是否为科学制度体系，不仅要看这套制度体系在系统的完备性与结构的科学性方面是否科学，而且还要看这套制度体系是否与实践相结合，经历过实践的检验。任何科学的制度体系都必须能够有效解决实践中的问题，对社会实践的发展产生巨大的推动作用。三是开放性。任何科学的制度体系都不是固定一成不变的，而是随着客观事物的发展变化而变化，这也是马克思主义唯物辩证法的基本要求。任何制度体系要跟上时代的脚步，始终保持强大的生命力，就必须推动制度与时俱进，在实践中不断创新发展，使之不断走向成熟和定型。

第二，宏观调控制度体系是由宏观调控各方面的单项制度组成的。宏观调控制度体系要成为科学的制度体系，就必须遵从科学制度体系所具有的科学性、实践性与开放性三大特征。宏观调控制度体系科学性要求的系统完备、结构合理与协调配套主要体现在宏观调控的各项制度既要涵盖宏观调控的各个方面，又要按照一定的逻辑结构形成规范的制度系统，还要求宏观调控的各项制度之间相互协调配合；实践性要求宏观调控制度体系必须符合中国宏观调控实践的要求，能够经得起实践的检验，并为实践提供指导作用；开放性则要求宏观调控制度体系能够顺应时代的发展，根据经济发展的客观需要不断实现内涵与形式上的创新和发展。

（四）宏观调控制度体系的基本框架

十九届四中全会的《决定》中提出健全宏观调控制度体系的三个方面：（1）以国家发展规划为战略导向；（2）以财政政策和货币政策为主要手段；（3）就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力；相应地提出了完善“三大制度”：完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度；完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度；建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。

从改革的系统性、整体性与协同性上看，科学的宏观调控要求建立健全系统完备、科学规范、运行有效的宏观调控制度体系。因此，就科学的宏观调控制度体系来说，仅有上述三大制度是远远不够的。在这方面，可以借鉴和参考以下两方面的内容：（1）2019年5月29日，中央深改委第八次会议通过的《关于创新和完善宏观调控的指导意见》指出，创新和完善宏观调控，加快建立同高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系、保障体系……。（2）一般的公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面，而宏观调控全过程一般包括决策、组织与执行、监督、绩效评估、保障等五个阶段。

基于上述分析，可以构建宏观调控制度体系的基本框架如下：

从上图中可以看出：

第一层次的五大制度：分别为决策制度、执行制度、监督制度、评估制度和保障制度。其中，决策制度由中央全面深化改革领导小组指导，由中央财经领导小组负责完成宏观调控决策的顶层设计；执行制度包括执行部门、使用的政策工具及内容、政策实施（政策实验、全面推广等）、政策反馈等。

第二层次的制度：在决策制度中，包括宏观调控的目标体系、宏观调控的部门和行业、宏观调控所使用的政策工具和调控方式等；在执行制度中，包括宏观调控的政策体系与工具、宏观调控的央地协调与部门协调制度等。其中，十九届四中全会通过的《决定》中提到的国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度、预算制度与现代中央银行制度仅仅是第二层次的制度。央地协调制度是指中央政府与地方政府之间的博弈，部门协调制度则与长期存在的 “九龙治水”直接相关。在宏观调控的长期实践中，涉及部门分别有国家发改委、财政部和中国人民银行以及诸如房地产调控（住建部）、就业（人社部）、环境保护（环保部）、稳外贸和稳外资（商务部）等。监督制度包括党内监督、人大、政协监督、法治监督、第三方监督等；评估制度包括政策部门自我评估与第三方评估；保障制度具体包括资源保障、行政保障、法治保障等。

第三层次的制度：是对第二层制度的进一步细化，也可以根据经济形势的变化进行临时性的调整。                   

（五）如何健全宏观调控制度体系

1.坚持党对经济工作的集中统一领导，全面提高宏观调控的战略性、系统性、协同性。

党对经济工作的集中统一领导是中国特色社会主义制度的一大优势优势，宏观调控自然也不能例外。自宏观调控产生以来，历届中央领导核心和集体提出了丰富的宏观调控思想，对中国特色宏观调控的形成起到了决定性影响。在新时代，只有进一步加强党对经济工作的集中统一领导，才能顺应新时代社会主要矛盾转化、实现新时代中国特色社会主义发展的战略安排、有效解决经济领域面临的突出矛盾问题、推进现代经济体系和建立和经济的高质量发展，才能超越部门局限，突破市场失灵与政府失灵双约束，促进经济社会持续健康发展。

2.进一步推进宏观调控的实践创新与理论创新，为健全宏观调控制度体系奠定基础。

宏观调控制度体系的健全，离不开宏观调控的实践创新与理论创新。从实践上看，长期以来，中国特色宏观调控不同于西方国家宏观调控的最显著区别就在于一以贯之地坚持结构性调控，将总量调控与结构性调控有机地结合起来。十八大以来，政府在创新宏观调控的思路和方式的过程中先后推出的“微刺激”、“区间调控”、“定向调控”、“相机抉择”和“供给侧结构性改革”等，都属于宏观调控的实践创新。对于十八大以来宏观调控的理论创新，有学者总结为七个方面：首先，加强党对经济工作的集中统一领导，全面提高宏观调控的科学性和实施力度。其次，以高质量发展为根本要求，创造性地将宏观调控目标扩展为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，统筹各类长期目标和短期目标。第三，破除西方危机管理的强刺激教条，放弃“大水漫灌”的调控模式，创造性地确立了区间调控思路，明确经济增长合理区间，在区间调控的基础上采取定向调控、相机调控、精准调控等新举措。第四，超越西方教条，依据国家中长期发展规划目标和经济改革目标实施短期宏观调控，确保短期宏观调控保持战略定力、服务于现代化建设和民族复兴大局。第五，通过全面深化改革，重构宏观经济政策实施的微观基础和制度环境。第六，根据宏观经济面临的主要矛盾和问题，深入推进供给侧结构性改革，要求宏观调控不仅关注需求侧，而且关注供给侧；不仅着眼总量管理，而且关注结构性问题；不仅从一般性的政策实施入手，而且从体制机制改革入手；不仅关注短期波动，而且重视提升中长期经济增长潜力和培育新动能；不仅关注金融风险，而且关注金融切实服务实体经济。第七，形成了稳中求进工作总基调，保证我们在进行宏观形势判断、宏观战略把握、宏观政策选择以及具体政策实施过程中把握好时度效。[1]在新时代，面对更加复杂的经济形势，不断推进宏观调控的实践创新与理论创新就显得更加重要。

3.按照固根基、扬优势、补短板、强弱项的要求，健全宏观调控的单项制度。

在由五大制度构成的宏观调控制度体系中，长期的宏观调控实践积累了许多优势：宏观调控在社会主义经济中具有十分重要的地位与作用、集中化和强行政化的决策机制、健全的目标体系与政策体系、总量调控+结构性调控与需求+供给的结构性调控方式等，但也还存在以下问题：（1）制度缺失。监督制度、法治保障的缺失；（2）制度冲突。执行过程中的部门冲突、央地冲突；（3）制度不规范。普遍存在，如决策的科学化规范化问题、执行过程中政策实施的规范化问题、政策反馈的时效性问题、评估制度的客观性和科学性问题、保障制度的及时性和效率等；（4）宏观调控泛化。政府权力与政府作用过大问题。因此，要提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，构建系统完备、科学规范、运行有效的宏观调控制度体系，就必须补强上述四个方面的短板和弱项。

 4.健全宏观调控制度体系需正确处理好几大关系。

除上述三点之外，健全宏观调控制度体系还要处理好以下几方面的关系：（1）短期与长期的关系，主要是指短期政策与长期制度之间的关系；（2）继承与发展的关系，主要是指已形成的优势与制度创新的关系；（3）制度与理论的关系，即理论的指导作用与制度的保障作用之间的关系；（4）单项制度与系统集成的关系，即单项的宏观调控制度与宏观调控制度体系之间的关系。单项的宏观调控制度是宏观调控制度体系的组成部分，宏观调控制度体系是单项的宏观调控制度的系统集成；而宏观调控制度体系又属于经济制度体系的重要组成部分，必须服从于中国特色社会主义基本经济制度的全局。

[1] 闫坤、汪川：《健全宏观调控制度体系 保持经济平稳健康运行》，中国社会科学网 2019年11月22日。

[2] 施芝鸿：《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持的总体要求和总体目标》，本书编写组：《<中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社出版2019年版。

[3] 刘元春：《创新和完善中国特色宏观调控》，《人民日报》2018年4月3日。

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（责任编辑：张梓彬  审校：龚剑）

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