李政｜国有经济七十年历史、逻辑与经验

嘉宾介绍

李政，经济学博士，吉林大学匡亚明特聘教授、经济学院博士生导师。吉林大学创新创业研究院副院长，吉林大学中国特色社会主义政治经济学研究中心副主任，教育部人文社会科学重点研究基地吉林大学中国国有经济研究中心主任。入选“教育部新世纪优秀人才支持计划”，获宝钢优秀教师奖和吉林省首批高校“学科领军教授”等称号。曾获高等学校科学研究优秀成果奖、吉林省社会科学优秀成果奖等。

非常感谢西南财经大学举办这场学术盛宴，也非常荣幸有这样宝贵机会来向大家汇报一下我对中国国有经济70年发展改革历史以及其背后逻辑与经验的一些思考。

首先，我提出两个问题供大家思考。第一个问题是：经过70年发展建设，中国经济取得举世瞩目的成就，堪称“中国奇迹”，今天的中华民族比以往任何时候都更加接近实现中华民族伟大复兴的目标，作为国民经济中的主导力量，国有经济无疑为此做出不可替代的巨大贡献，同时国有经济作为我国社会主义公有制经济的重要成分，也是中国特色社会主义道路和基本经济制度的一个基石或基础，为什么国有经济却没有得到大家的广泛认可和客观、公正的评价？第二个问题是：中国经济改革面临一个奇怪的现象，众所周知，国有经济是全民所有制经济，为什么舆论上把作为全民所有制经济载体的国有企业却和民营企业（私营企业）对立起来，且社会上广泛存在支持民营经济（私营经济）和民营企业、抨击国有经济和国有企业的声音？我认为这两个问题需要认真的思考和回答，实际上这其中还存在众多的理论和现实问题需要去梳理和澄清。

需要指出的是，之所以站在国有经济的视角来研究这一问题，不仅因为国有经济的重要地位，还在于国有经济的视野更开阔，国有经济比国有企业在更高的层面上。国有经济包含国有企业，但是国有企业并不是国有经济的全部，这是一个重要的需要明确的问题，所以这里要讨论的不仅仅是国有企业，还有国有经济。实际上国有经济和国有企业的概念都是时代性的。改革开放前没有国有经济和国有企业的概念，而是国营经济和与之相对应的国营企业，后来才逐渐出现了国有经济和国有企业的提法。（“国有经济”这一称谓是在20世纪80年代逐渐出现的，在计划经济时期，我国的政策文件以及实践工作中只有“国营经济”和“国营企业”的称谓，1993年3月29日，第八届全国人大一次会议通过的宪法修正案中正式将“国营经济”、“国营企业”修改为“国有经济”、“国有企业”。）但与国营经济相对应的只有国营企业，而与国有经济相对应的却不止国有企业，还包括国有资本、部分国有出资企业等。当前人们对国有企业概念的使用出现了混淆和错误，从而引发一些认识上的误区，如错把国有企业当成国有经济的唯一实现形式，把国有企业改革当成国有经济改革的全部内容，这在理论和实践上是有较大危害的，需要通过进一步研究对这些概念进行纠偏。那么，国有经济和国营经济、民营经济之间的区别和联系是什么？这需要我们进一步的思考，国有经济和国家经济的关系同样值得深入思考。总之，从国有经济而非国有企业的角度研究相关改革非常必要、非常重要。

壹

七十年国有经济发展改革的历史回顾

回顾七十年国有经济发展改革的历程，根据其逻辑主线、历史脉络可以分成以下三个阶段：

一是计划经济时期国有经济的起步与发展（1949-1978）：实际上是指的国营经济，确切的说是国有国营经济建立与发展；二是改革开放后到党的十八大以前国有经济的改革与发展（1978-2012）：主要是国有经济为适应商品经济和市场经济而进行改革的过程；三是新时代国有经济的改革与发展（2013-2019）：国有经济开始进入高质量发展阶段。众所周知，国有经济或国有企业并不是在新中国成立之后才出现的，其实早在抗日战争时期一些国企的原型就开始存在了，并为党的事业和中国革命做出卓越贡献，因此，国有经济和国有企业是有红色基因的，并不仅仅是一种社会主义公有制的实现形式。之所以强调其红色基因，是因为在这一点上就注定了国有经济与其它类型的经济是不一样的。

计划经济时期的国有经济发展取得了巨大成就，这是需要特别强调的，但很多时候却被一些学者所忽略了。如，1952-1978年，我国独立核算的国营工业企业，固定资产原值由149.2亿元增加到3193.4亿元；资金总额由147.1亿元增加到3273亿元；利润和税金总额由37.4亿元增加到790.7亿元；与此同时，我国的主要工业产品生产能力得到大幅度增长。虽然说改革开放之前，70年代末的时候，国有经济、国有企业出现了一些问题，但为我国未来经济健康发展奠定了良好的基础，特别是形成了较为独立的、相对完整的工业体系和国民经济体系。但确实由于体制机制的原因出现了国有经济缺乏活力、比较僵化等问题，所以需要加以改革，这就进入了第二阶段。

国有经济和国有企业改革的过程可谓波澜壮阔、起伏跌宕、丰富多彩。尽管一些学者对国企改革持有一定的批评意见，但实际上国有经济和国有企业改革也是取得了巨大成功的。国有企业改革成为中国经济改革的中心环节，国有经济不仅为中国经济改革支付了大量成本，还起到保驾护航和稳定器、压舱石的作用，同时也为中国经济改革积累了宝贵的经验。在此过程中，国有企业和国有出资企业成为市场竞争主体，国有资本开始成为国有经济和公有制经济的实现形式。以国有经济为主体的公有制经济和市场经济初步融合。不仅改革开放前国有经济和国有企业的作用不能忽视，改革开放之后国有经济和国有企业的作用及其改革成效也是不容忽视的，这里有相当多的数据例证就不一一列举了。

值得一提的是，在这一阶段国企改革过程当中，实际上对于国有经济的发展，从制度形态上出现了一种新的探索和创新。如过去的公有制经济占到百分之八、九十以上，从纯而又纯的公有制经济发展为公有制和多种所有制经济共同发展的局面，同时分配制度也由单纯的按劳分配到按劳分配为主体多种分配方式并存，社会主义市场经济得以建立并不断完善。这就引发社会主义基本经济制度内涵上和结构上的变化；同时中国经济中的公有制经济和非公有制经济均成为社会主义市场经济中平等竞争、不可或缺的重要组成部分。

进入新时代，国有企业改革开始了新一轮探索，国有经济逐渐进入高质量发展阶段。如建立“1+N”政策体系，开启国企混合所有制改革试点，积极开展混合所有制和股权多元化改革——尽管混合所有制早已有之，但是新时代将其作为国企改革重要突破口，其内涵和意义已经发生明显变化。随后还有以管资本为主完善国有资产管理体制，对国有企业进行分类改革，推进中国特色国有企业制度建设，加强党对国有企业的全面领导，坚持两个“一以惯之”，推进国有企业供给侧结构性改革、推进国有企业创新驱动与高质量发展、培育具有全球竞争力的世界一流企业等一系列重大改革发展举措。

这一阶段，国有经济和市场经济进一步结合，国有经济的实现形式进一步多样化，一批具有全球竞争力的新国企脱颖而出，国有企业在“一带一路”建设、抵抗国际金融危机中发挥重要作用，进一步成为对外交流合作的引领者、履行社会责任的排头兵和科技创新的主力军。这期间，国有经济的影响力、竞争力、控制力、创新能力和抗风险能力的进一步增强，国有经济布局和结构进一步优化。

总体上，经过改革开放前30年来和改革开放后几十年的艰辛探索、不断发展和完善，中国特色国有经济理论和国有经济制度逐渐成熟和定型。因而，党的十九届四中全会提出坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”，探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。这既是基于对70年国有经济改革发展经验的总结，也是基于中国特色社会主义道路所取得的巨大成功，体现了理论自信、制度自信与道路自信，并为今后国有经济改革发展指明了方向。

贰

七十年国有经济发展改革的逻辑主线与主要成果

透过国有经济七十年发展改革的历史，我们可以清晰看到其背后的逻辑主线。首先，国有经济的主要功能的演变。可以看到，70年来，国有经济的基本功能既体现了一致性，又在不断地发生着演变，这一点需要注意，它既是稳定的又是不断创新的。稳定的一面是，国有经济作为社会主义经济制度的基础和维护基本经济制度的作用一直没有变化。换言之，国有经济作为公有制经济的一个重要载体和组成部分，国有经济制度是社会主义基本经济制度的一个重要基石或组成部分，这点没有变化。另外，国有经济作为党执政的重要基础没有变。也就是说，国有经济的制度功能是一直存在的。但是其政策功能和战略功能是随着时代的变化而变化的。如改革开放后在政策上国有经济对于稳定国家宏观经济、应对金融危机、“一带一路”建设相继发挥了重要作用，这在以前是没有的。在战略上，国有经济在创新型国家建设、加快创新驱动发展方面发挥日益重要的作用，在国防安全、产业安全上发挥重要作用。国有经济的政策功能和战略功能是随着时代发展不断创新的，它也是同国家发展阶段、人民生活需求、国际环境变化等相适应的。那么国有经济发展的逻辑，首先始终不变的是，以实现社会主义目标和任务作为出发点和落脚点，解放和发展生产力，经济上和综合国力上实现追赶甚至是赶超；变化的是，从主要满足人们基本物质文化生活需要到侧重满足人们对更加幸福美好生活的需要，从满足国家经济高速度发展的需要到实现高质量发展的需要，这是新时代对国有经济发展提出的新要求。未来国有经济的发展将以提高国家治理体系和治理能力现代化，建设现代化经济体系，实现“两个一百年”奋斗目标为宗旨。

其次，国有经济改革发展目标的演变。国有经济改革发展的目标，就是为更好实现国有经济的基本功能——制度功能、政策功能和创新功能，为实现社会主义国家经济发展目标，大力发展生产力，并变革与之不相适应的生产关系，即落后的体制和机制，进而不断做强做优做大国有经济和国有资本。具体而言，国有经济40年改革的目标和着眼点是不断增强国有经济的活力、竞争力、影响力、控制力、创新力和抗风险能力。这几个“力”不是一开始就都有的，而是随着改革进程和发展需要不断演变的。其中，提高国有经济的活力是一以贯之的主线，早在改革开放之初就提出来了，这是国有企业改革的起点。1997年党的十五大提出了国有经济控制力的问题，指出“国有经济的主导作用，主要体现在控制力上”。这句话的内涵十分深刻，很多人说国有经济比重下降了会怎么样，是不是改变了公有制的主体地位和社会主义性质。实际上中央文件早就强调了国有经济的主导作用不在于其规模大小，而是在于其控制力。这就是国有经济改革的另一个线索。2007年党的十七大提出国企的活力、控制力和影响力；2015年习近平总书记在吉林考察时又在此基础上提出了抗风险能力；党的十九届四中全会则首次完整地表述了国有经济改革发展目标，即“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本”。其中，除首次提出国有经济创新力概念外，也首次把国有经济取代国有企业作为改革发展对象和重心。标志着国有企业改革重新着眼于整个国有经济，国有企业改革发展上升到国有经济改革发展的轨道。

经过70年的发展和改革，国有经济总量一直在不断地提高，尽管比重降低了，但是总量提高的幅度是很大的。同时国有经济布局和结构在不断优化，无论是区域结构或是行业结构都在不断优化。1999年9月, 党的第十五届四次会议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》, 首次提出“有进有退, 有所为有所不为”，并把有所为的领域明确为“涉及国家安全的行业, 自然垄断的行业, 提供重要公共产品和服务的行业, 以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”党的十八大以来，国有企业进一步聚焦实业主业，国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域不断集中。截至2018年底，在军工、电网电力、石油石化、交通运输、电信、煤炭等行业的占比达到80.1%，为其他行业的发展提供了坚实的产业基础。正因如此，国有经济的影响力也在不断提高。中美贸易摩擦中，美国针对我们核心的问题，除了对华为的打压，将其视为眼中钉肉中刺，另外一个是什么？国有经济和国有企业。为什么呢？美国不是为我们好，而是为了美国的国家利益。美国要消灭我们的国有经济和国有企业，为什么？因为我国国有经济和国有企业的影响力越来越大，而这个是必须要强调的。

国有经济的控制力，在过去百分八九十都是国有经济的时候，这个问题并不存在，随着国有经济的比重不断降低，国有经济在一些行业和领域退出，国有经济控制力的问题就日益突出。但是大家看到的是国有经济对国家经济的控制力在增强，包括对其它所有制经济的控制力、影响力也在提高。此外，国有经济创新能力也进一步增强。如，改革开放后国企瞄准世界科技发展前沿，不断加大研究与试验经费投入。从1990年到2008年，全国国有研发投资由113.3亿元增长为2044.6亿元，平均年增长率是17.5%。值得一提的是，很多人否定国有经济、国有企业的创新能力，其实这是站不住脚的。新中国成立以来国企在我国科技创新中发挥了主导和引领作用，正是在其科技创新的推动下，我国在国防、航空和铁路等多个领域取得“两弹一星”、C919大飞机、载人航天工程等一系列举世瞩目的科技创新成果，谱写了辉煌的科技创新篇章。在一些重要关键领域，如国家的重大工程，包括基础设施建设，重要装备制造等，国有经济创新的作用是不可替代的，而且不仅仅是模仿和引进，其实有很多的自主创新。前一段时间我们走访了中国一重，他们是“大国重器”，具备核岛一回路核电设备全覆盖制造能力，是全球核岛装备和冶金装备全流程制造技术的领导者，是世界大型石化锻焊加氢反应器极端装备制造技术的领导者。该企业生产的很多装备如果他们不做的话就只能购买，购买的话不仅会很贵，人家可能关键时候不卖给你，会卡你脖子，而由于投资大、周期长、风险高，民营企业根本生产不了，因为这不是一般民营企业、民营资本能够涉足的领域。这就是说，国有经济的创新力是不可替代的，在某些方面也有很好的表现，尽管仍存在很多的问题。应该说，国有经济的活力、控制力、创新力、竞争力、影响力和抗风险能力是相辅相成的，其中国有经济的创新力是核心和关键，国有经济的活力则是前提和保障。

那么再来看国有经济的贡献。七十年来，国有经济为新中国快速工业化和建立完整工业体系做出重要贡献并为建设现代化强国打下坚实基础；国有经济为国家安全和民生保障做出重要贡献；国有经济为国家基础设施建设发挥关键作用；国有经济成为国家经济稳定器和定海神针，在应对国际金融危机中发挥关键作用；国有经济在改革发展中涌现一批具有全球竞争力和影响力的新国企，这些企业成为我国参与国际竞争的国家队；国有经济为民营经济发展提供了强大的人才、技术、关键设备和基础设施等支持；国有经济为国家提升自主创新能力和突破国际封锁与垄断、提供重大关键技术和设备做出突出贡献；国有经济成为“一带一路”建设做出主要贡献，成为走出去的主力军；国有经济为中国改革担负了成本、为开放创造了条件，还是贯彻中央经济政策、稳定宏观经济运行、调整经济结构和应对经济风险的重要依靠力量。总之，70年来国有经济发展取得巨大成就，是我国经济持续健康发展的“压舱石”、社会主义现代化建设的中坚力量。国有经济为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了历史性贡献，功勋卓著，功不可没。

叁

国有经济改革发展的经验启示与未来方向

国有经济70年发展改革的主要经验和启示是：一是坚持和加强党的领导，但是党的领导不只是党组织的建设，实际上是党的领导和国有经济制度和治理体系现代化的深度融合和有机结合。二是以人民为中心，为人民谋福祉，体现全民所有制的社会主义性质，这一点是非常重要的经验，离开了这个，国有经济就没有生命力。三是坚持基本经济制度、坚持四个自信，坚持国有经济的主导作用。四是两个毫不动摇，坚持多种所有制经济共同发展，坚持“国民共进”。五是坚持为国家长期战略服务，与时俱进，有进有退，有所为有所不为；六是坚持社会主义市场化改革方向，同时也要更好发挥政府作用，充分发挥集中力量办大事的体制机制优势，这两者是有机结合在一起的，并不矛盾。七是坚持解放思想、实事求是，以解放和发展生产力为出发点和着眼点；八是坚持深化改革和对外开放，坚持走出去和引进来相结合。

通过国有经济改革发展所取得的成就和经验，我们认识到：国有经济的发展关键不在于规模，而在于质量；国有经济发挥主导作用不在于比重大小，而在于其功能有多强，在于活力、创新力与控制力的大小；国有经济存在的范围不在于大而全，而在于专而精，在于能否在关键领域发挥关键作用；国有经济的贡献主要不在于有多少盈利而在于增进人民福祉和提高国家综合实力；国有经济是国民经济的一个重要组成部分，国有经济的改革发展要着眼于整个国民经济、国家经济的发展，不能把国有经济和国民经济对立起来。另外，国有经济的改革发展，要随着时代的变迁同科技发展相适应，国有经济和国有企业的发展壮大离不开民营经济的高质量发展，反过来民营经济和民营企业的高质量发展也离不开国有经济、国有企业的支持，在中国就是这样一个现实。这其中有很多的理论需要澄清，如国有经济的功能论、效率论、垄断论，等都是重大理论问题，还需要进一步的研究给出理性客观的结论。特别强调的是，国有经济和民营经济，国有经济和国家经济的关系，需要进一步的探索和澄清。

新时代国有经济改革发展的方向：

一是实现高质量发展和多种所有制经济一起做强做优做大，为国家整体利益服务，为国家战略服务，为国家治理体系和治理能力现代化服务；基于国有经济功能和性质，坚持有所为有所不为，进一步优化结构，提高现代化的水平。同时要发挥国有经济的功能，坚持三个“有利于”，以提高“五力”为出发点和落脚点，当前特别是要努力提高创新能力，国有经济改革发展的关键在于提质增效，做专做精，实现高质量发展不仅要在于关键领域补短板，还要充分发挥“定盘星”和“指南针”的作用。

二是国有经济发挥基本功能和提高“五力”需要重大体制机制创新。在现有的体制创新方面，如国资委作为出资人代表是有局限的，而是应该建立专门的委员会或者是专门的机构来对国有经济进行运营和监管。这涉及到国有经济的布局以及国有经济重大功能实现的问题。如未来国有经济能不能在农村、农业发展问题上发力等等。针对提高国有经济的活力，要去行政化、建立市场化经营机制，进一步发挥市场在资源配置中的决定性和基础性作用，建立市场化激励约束机制。建立公平竞争的营商环境，建立有利于竞争的企业制度。针对增强国有经济创新力建立创新发展的体制和机制，如完善收入分配制度、创新激励机制、完善考评机制等。今后要特别注意发挥国有企业在技术创新中的积极作用；另外，针对国有经济的抗风险能力，要建立风险防范的机制等。

时间关系我汇报到这里，谢谢大家！

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（责任编辑：张妤婕  审校：张雪琴）

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