“多规合一”实用性村庄规划的几点思考—以仪征市合心村为例 |《理想空间》系列
[摘要]
“多规合一”实用性村庄规划是当前国土空间规划体系中的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的关注焦点。本文结合《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》研究和一系列规划实践总结提出：村庄规划在编制内容上要突出因村制宜，要根据村庄的实际分类选择编制内容，也可以根据建设发展时序分时滚动编制相关内容；在编制重点上要突出全域全要素管控和预留管理弹性，统筹谋划产业、公共服务、历史文化、人居环境等各类要素，实现生产、生活、生态空间“一张图”管理，同时需要考虑村庄发展的不确定性较好地预留管理弹性；在成果形式上强调简化表达、通俗易懂，既要满足地方管理实际需要，也要适应基层规划管理人员的能力，还要易于村民理解接受和监督执行；在组织方式上强调农民主体、陪伴式规划，规划师要充分尊重农民意愿、深入乡村驻点服务，了解农民诉求，以陪伴的方式与村集体、农民群众共同开展规划编制。本文将规划编制技术路径简要概括为“四部曲”，并以仪征市马集镇合心村为例进行了详细解析。
[关键词]
村庄规划；实用性；多规合一
[作者简介]
张伟 | 江苏省城镇与乡村规划设计院 院长/研究员级高级工程师；
闾海 | 江苏省城镇与乡村规划设计院城乡规划所 所长/正高级城乡规划师。
一、引言
“三农”问题是关系到我国国计民生的根本问题。自2004年以来，中央每年的一号文件均聚焦“三农”问题的解决[1]，党的十八大更是进一步提出“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略”。乡村发展受到越来越多的关注，作为乡村发展和建设的基础——村庄规划实践也开展的如火如荼。然而，受限于人员、技术和认识等方面的不足，导致部分村庄规划科学性和操作性不强。具体表现为：部分规划重点放在村庄物质环境的改善，对产业发展、文化提升关注不足，村庄发展后继乏力；部分规划过多地套用城市模式，缺乏对村庄自身的特色挖掘，缺少长期根植于乡村的精神；部分规划成果大而全，内容庞杂缺乏针对性，不利于村民和规划管理部门使用；另外，不同部门编制的村庄规划由于目标任务差异工作重点不尽相同，甚至彼此之间冲突矛盾较大。
为助力乡村振兴战略的实施，切实解决“多规”在乡村地区的冲突矛盾，提高村庄规划的实用性，国家提出要编制“多规合一”的实用性村庄规划，明确要“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划”[2]。本文基于笔者参与的《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》研究和一系列规划实践，提出“多规合一”实用性村庄规划编制的几点思考，以期为相关工作的开展提供参考。
村庄规划编制内容示意图
二、分类分时开展规划编制
村庄规划是国土空间规划体系中的详细规划，需要统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化传承与保护、基础设施和公共服务设施布局、产业发展、农村住房布局、安全和综合防灾，并明确近期实施项目[3]。但是，我国的村庄面广量大、类型多样，发展的基础和现实的需求也各有不同，如果按照以上内容全部做一遍，将花费巨大的人力财力，既没有必要，也不现实。因此，从实用的角度出发，村庄规划的编制首先需要弄清楚村庄发展的实际需求，确定规划重点，分类分时开展规划编制。
1.分类选择规划内容
根据村庄的区位、资源禀赋、建设基础、近期建设需要等村庄的类型特点不同，可以选择相应的内容重点开展规划编制。比如，历史文化名村应编制历史文化保护专篇，有成规模的农民住房建设需求的可编制村庄建设规划，有乡村休闲旅游发展项目需求的可详细编制乡村产业发展相应篇章。当然所有村庄规划都需要编制能满足规划管理需求的目标指标、用地布局用途管制等基本内容。
2.分时滚动编制
考虑到有的村庄确实有必要编制很多的规划内容，但限于近期建设重点不明确或投入不足等现实原因，无法一次全部完成。我们提出村庄规划也可以分不同的阶段开展编制工作，先完成基本内容，然后根据规划建设的需要，在不同时段分步编制相应需要选做的内容，分别叠加到一张规划底图上，形成“一套”村庄规划。
村庄规划分时编制示意图
三、全域全要素管控和弹性管理
1.全域全要素管控
传统乡村地区的村庄规划存在着类型多，参与主体多，条块分割严重等问题，并且难以有效覆盖全域全要素，如原来村庄建设规划，侧重于居民点的规划建设，环境整治等内容；而原来的村土地利用规划，则侧重于村域土地利用安排、基本农田保护和土地整理等。在新的国土空间规划改革的背景下，村庄规划需要落实“多规合一”的要求，实现行政村全域空间全要素的规划管控，涵盖村庄聚落等生活空间、农业等生产空间、以及各类生态空间，合理制定各类空间的管控规则，形成全域统一的“一张图”。同时，村庄规划也要围绕人与自然和谐共生、山水林田湖草是一个生命共同体的核心理念，统筹安排好自然资源、人文景观、产业及配套设施、公共服务和基础设施等各类要素，兼顾保护与发展的需要，形成全要素融合的管控基础。
某村建设用地弹性管控策略图
2.预留管理弹性
村庄的规划建设往往受到各类外部因素的影响，存在诸多的不确定性。村庄的发展诉求也会随着区域周边环境的变化或是外部力量的介入而发生改变。作为乡村地区空间管理的法定规划，村庄规划既要能用、管用，又不能“管死”，因此需要较好地预留规划管理弹性，才能更好地应对发展的不确定性，提高规划的适应性和操作性，避免出现频繁修编、造成规划浪费。具体来说，可在用地布局和用途管制中选择采用三种弹性管控策略。一是“预留性质不定边界”，即“点位控制”。对于一些已经明确要实施、但是暂时还无法明确其具体的规模的项目，可以在规划图中采用“点位”控制的方法，表达项目的类别和意向性位置，待项目规模明确并即将落地实施前具体划定其用地边界。二是“预留用地不定性”，即“用地留白”。在规划图上预留一部分建设用地斑块不给定具体的用地性质，作为机动用地留待有实际项目需求后再来给定地块性质。三是“预留指标不上图”，即“机动指标”。借鉴原土规里的清单管理方式，预留一部分建设用地指标不在图纸上表达，列出项目建设正负面清单，待有需要的时候再去选择合适的空间，当然，落地时不能占用底线管控的区域。通过这几种管理方式，总体上可以基本满足村庄规划管理弹性的需要。
四、成果表达与组织方式
1.成果形式：简化表达、通俗易懂
村庄规划面向的对象主要是基层规划管理人员、村集体以及农民群众，其成果的表达，一定不能太过于复杂和繁琐。规划成果形式既要适应地方规划管理的实际需要，也要适应基层规划管理技术人员的能力，还要能够易于村民理解接受和监督执行。规划成果的表达形式要尽量以图表和简要的文字，实现“吸引人、看得懂、记得住和能落地、好监督”。从规划管理的角度来说，可采用“前图后则”的表达形式，着重表达各类用地布局和用途管制要求。从面向村民规划公开的角度来说，可以编制规划公开图或村民手册，以通俗易懂、接地气的图画形式表达各类功能安排、管控要求和建设效果示意等内容。
苏州市木渎镇天池村在编制村庄规划时，为了便于村民能够更好地读懂规划，了解村庄未来建设和发展方向，编制了村民成果手册，采用了通俗易懂的图表、漫画形式表达房屋建设、产业发展、道路交通、绿化景观、基础设施配套等内容。
2.组织方式：农民主体、陪伴规划
自然资源部文件明确指出了村庄规划编制由政府组织、村民主体和村两委主导、开门编规划。厘清村庄规划涉及到的各类人群在规划编制和实施过程中承担的职责，广泛征询、充分尊重农民意见，是村庄规划编制组织中需要遵循的重要原则。对于规划师团队来说，需要深入乡村驻点服务，以陪伴的方式与村集体、农民群众共同深入开展规划编制。规划师要发挥好“政策宣传、技术支持、决策辅助”的作用，既要在工作全过程中统筹落实政府各部门要求，还要帮助村民们理解政策要求、认识自身本底特色和发展潜力、梳理吸纳合理的诉求、开展方案模拟讨论，最终形成村庄建设发展的共识决策。由于涉及上上下下、方方面面，农村地区的语言、民风民俗等差异很大，要想编好村庄规划对当前的规划师队伍而言可能是一个比较大的挑战。
村民公开示意图
苏州市木渎镇天池村村民手册
五、工作框架与技术路线
结合笔者已有的系列实践，可以将村庄规划的工作框架与技术路线简要概括为村庄规划“四部曲”。第一是明现状、谋发展，是要盘点家底，分析现状问题和各类要素，找到规划目标任务，讲好发展故事；第二是保底线、优布局，核心内容是落实自上而下的管控要求，根据发展需要优化村域空间布局，同时制定相应的空间用途管制规则或细则，为规划管理提供法定依据；第三是塑特色、提品质，开展乡村人居环境优化提升设计，这部分内容可根据需要灵活确定内容深浅；第四是筹资金、落行动，明确近期实施项目和资金筹措机制，制定详细行动计划。这四部曲基本可以概括村庄规划编制基本内容要求，当然这四部曲之间也是需要相互影响和反馈才能达到最优的结果。
村庄规划层面规划师职能界定
村庄规划编制“四部曲”
六、实证案例：仪征马集镇合心村
合心村地处仪征市北郊、紧邻马集镇区，属典型的丘陵地貌，交通便利，沪陕高速仪征出口坐落境内，紧临S125，合心路与黑莓大道贯穿东西。周边产业资源、旅游资源丰富，位于仪征市重要的旅游发展轴上。
区位图
村庄现状建筑与风貌
1.明现状、谋发展
合心村资源禀赋突出，特色产业初具规模，但人口流失严重；村庄地处城市近郊地区，承担了多种区域性交通和公共服务职能。通过问卷调查发现，大多村民希望自家农田能够流转，自己能够从事二三产业；希望村庄内部的各类设施配套能够得到进一步完善。据此，规划通过解读城市（镇）总体规划、镇村布局规划、土地利用总体规划等上位规划，落实生态保护红线、永久基本农田、区域性基础设施等保护和建设要求，初步梳理村庄产业发展和人居环境提升方向。
据此，规划提出合心村定位为“以丘冈田园景观为基底，以百汇园、博鳌生态园为品牌，以生态养生慢生活体验为主题，以企业带动、村企合作为模式，打造集种植、加工、休闲、展示、体验、生活相融的悠然田园”，并进一步构建村庄发展目标体系，落实并明确人口、生态保护红线、耕地保有量、永久基本农田保护面积等各类约束性和预期性指标。其中，为了提高规划弹性，应对未来发展的不确定性，规划预留了4.52hm2的建设用地机动指标，用于村庄未来设施提升、农房改善和产业发展（表1）。
村民意愿调查分析
2.保底线、优布局
规划在落实永久基本农田、生态保护红线等各类底线管控要求基础上，结合上位规划要求和村庄发展需求，进一步挖掘村庄存量空间，促进建设用地整体减量化，优化村域各类用地布局。为了进一步保护生态空间和农业空间，推动村庄规划实施，规划提出了土地综合整治，通过整治可腾挪建设用地14.49hm2，新增耕地14.49hm2。整治后新增的各项指标可按照要求在省级平台进行交易，初步匡算可实现收益7600万元，扣除土地整治成本、近期基础设施建设等支出，可净收益约3500万元，能够有效的支撑村庄未来发展。
针对规划后的各类土地用途，规划提出了具体管制规则。其中，农业和生态空间严格按照国家、省有关要求进行保护。关于产业用地和配套设施用地，规划提出了具体的容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率以及退让等具体建设指标；关于农村居住用地，考虑到合心村未来农民住房以自建为主，规划主要从宅基地规模、院落组织形式、四邻关系、建筑退让以及风貌等方面提出具体管控要求。
土地利用现状图
村庄布局规划图
产业发展路径
3.塑特色、提品质
规划提出合心村未来要充分利用“山、水、莓、茶、果、林”的生态优势，围绕瑞映湖生态旅游开发，保护自然生态环境，各类新建建筑需顺应地形地貌，尊重现状肌理，处理好水与建筑的关系、塑造滨水景观，传承合心村多元包容、兼济南北、简约大气的传统建筑特色。规划结合村庄产业发展需求，在丁三魏和刘铜中两个自然村内进行了特色田园乡村详细规划设计。设计的内容主要包括：田园风光塑造、住宅整治、公共建筑设计、公共空间打造、道路交通规划、慢行体系规划、旅游线路策划、生态环境整治、景观提升、绿化配置、市政基础设施配套等方面。
土地综合整治规划图
村庄建设用地管制规则
村庄内重要建筑改造设计
村庄核心区特色旅游线路设计
4.筹资金、落行动
结合村庄发展实际需求，规划提出合心村近期需要重点实施11个项目，涵盖建设用地整治、公共服务设施和基础设施提升、农民居住环境改善、产业发等内容（表2）。
空间景观风貌设计
村庄核心区总体平面设计
七、展望
“多规合一”实用性村庄规划是国土空间规划体系变革中的一个重要组成部分，目前国家有关国土空间规划的技术标准体系尚未完整公布，村庄规划的编制技术方法仍处在地方实践摸索期。而新《土地管理法》对于乡村地区土地管理的诸多要求也尚未明确具体的落地操作政策，诸如农村产业发展支持政策、集体经营性建设用地入市、“三块地”改革、全域土地综合整治等方面的政策也是村庄规划编制需要面对巨大挑战。
随着乡村振兴战略深入实施，村庄规划编制的需求量是巨大的，如何答好“多规合一”实用性村庄规划这个命题，需要地方政府和规划从业人员共同努力。笔者长期从事乡村规划建设研究与实践，希望随着实践的深入，不断总结思考，与行业同行持续探讨村庄规划编制的技术思路与方法。
参考文献
[1]于霞. 十六大以来党的“三农”理论创新研究[D]. 大连：大连海事大学, 2013.
[2]中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[R]. 2019.
[3]自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[R]. 2019.
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