我国辽阔而美丽的陆地和海洋国土，是中华民族繁衍生息的家园，是中华文明传承发展的根基，是建设社会主义现代化国家的空间载体。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”近年来，自然资源系统以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展。坚持以人民为中心的发展思想，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，统筹推进国土空间规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四大体系建设，使“多规合一”的国土空间规划体系总体形成。
将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大部署。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“国土是生态文明建设的空间载体”“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”“科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间”。那一年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制。同年12月，中央城镇化工作会议提出，建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。2018年3月，党和国家机构改革将国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等进行整合，组建自然资源部，并赋予“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确要求将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，提出“五级三类四体系”的国土空间规划总体框架，即纵向分国家、省、市、县、乡（镇）五级，横向分总体规划、详细规划和相关专项规划三类，逐步建立健全“多规合一”的规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四个子体系，构建了国土空间规划体系的“四梁八柱”。这是全国、省、市、县、乡（镇）凝心聚力绘蓝图的3年。2019年以来，在自然资源部的统筹推进下，全国各地积极推进各级各类国土空间规划编制，取得了积极进展。今年秋天，在高质量完成第三次全国国土调查（以下简称“三调”）的基础上，我国首部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）编制完成。《纲要》以“三调”数据为底数，统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，优化农业、生态、城镇等功能空间，整体谋划国土空间开发保护新格局，推进国土空间治理体系和治理能力现代化。《纲要》以三条控制线分别围合的空间作为保护和管控的核心，在国土空间管控指标约束下，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局。三条控制线范围所占面积不到我国陆域国土面积的50%，是整个国土空间布局的骨架和基础。优先划定耕地和永久基本农田保护红线，再科学划定生态保护红线，最后合理划定城镇开发边界。“三区三线”的划定，为保障我国的粮食安全、生态安全和能源安全以及促进城乡可持续发展，提供了基础保障。自然资源部还组织编制或审查了一系列相关专项规划，为推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、高标准高质量建设雄安新区等区域重大战略、区域协调发展战略做好空间支撑。从大江大河到大城市群，这些专项规划根据主体功能区定位，统领各项空间利用任务，通过空间利用方式转变推进发展方式的绿色转型。省市两级国土空间规划与《纲要》同步推进，取得阶段性成果。自然资源部重视夯实规划编制基础，以“三调”数据为基础形成国土空间一张“底图”，组织完成全国资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（“双评价”）。与此同时，对地方各级总体规划编制加强统筹指导，先后发布《省级国土空间规划编制指南》（试行）和《市级国土空间总体规划编制指南》（试行），举办省市两级干部专题培训班。目前，30个省级行政区、99%的城市国土空间总体规划已经公示、公开征求意见或形成初步成果。同时，指导地方在做好原城乡规划和土地利用规划一致性处理的前提下，在城区范围修编国土空间规划体系下的控制性详细规划，为城市更新及各类建设提供依据。为充分发挥国土空间规划的源头治理、系统治理作用，自然资源部指导市县自然资源主管部门加强城市更新整体谋划，坚持先规划后建设，建立与存量更新相适应的规划编制和实施机制，提高资源节约集约利用水平，引导城市优化空间布局、完善功能结构、提升空间品质、增强魅力活力，促进内涵式、集约型、绿色化高质量发展。如北京在完善国土空间规划体系的工作中，以街区为基本单元，创新编管体系，探索“清单式”“菜单式”存量更新街区规划编制的新路径，推动实现人居环境和城市品质的整体“双提升”。此外，自然资源部连续发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于进一步做好村庄规划工作的意见》等一系列文件，统筹县域城镇和村庄规划建设管理等关键问题，为地方在国土空间规划体系下编制实用性村庄规划明确了原则和路径。近年来，各地普遍在县域尺度上统筹村庄规划编制，为乡村振兴筑牢空间基础。在具体组织实施上，充实乡村规划技术力量和“开门编规划”成为各地的一致选择，如云南持续推进“干部规划家乡行动”、江苏启动“共绘苏乡”规划师下乡活动、广州开办村民参与的村庄规划工坊等。
如何确保规划不是“纸上画画，墙上挂挂”？新时代的国土空间规划给出了“建立一套基于数字化、网络化、智能化的监督实施体系，强化规划全生命周期管理”的回答。习近平总书记强调“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。自然资源部发挥机构改革后的体制机制优势，从制度上防范出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱等问题。——持续完善监督制度机制，着力形成国土空间规划实施监管合力。2020年5月，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》。2021年6月，自然资源部办公厅印发《关于建立国土空间规划监督与国土空间规划督察协作机制的通知》。2022年，国土空间规划执行情况被纳入领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系；与最高人民检察院建立国土空间规划违法线索移送机制。规划监督与自然资源执法督察、审计、检察的联动监督机制初步建立。下一步，在持续深化部门协同监督的同时，将重点健全公众监督机制，强化全社会对规划实施情况的监督。——打造全国统一的国土空间规划数字化管理平台，提升监管效能，推动国土空间治理数字化转型。按照习近平总书记“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”重要指示要求，自然资源部已基本建成国家、省、市、县4级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，可以将“五级三类”规划全部纳入，保障各类空间管控要素精准落地，支撑国土空间规划编制、审查、实施、监督全流程在线管理，实现从宏观到微观的贯通，对整个国土空间实施全域、全要素、全生命周期管理。在规划“一张图”系统上，还可以协调各类专项规划空间需求和矛盾冲突，落实“多规合一”和节约集约用地要求。——建立健全国土空间规划实施监测评估预警制度体系，以国土空间规划城市体检评估为基础的定期评估制度和以实时体检评估为基础的动态监测评估预警制度框架初步形成。2021年6月，自然资源部印发行业标准《国土空间规划城市体检评估规程》，确立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划城市体检评估制度。今年上半年，还在全国600多个城市开展了基于人口变化情况的专项体检评估。2021年，自然资源部在北京、上海、重庆、武汉等12个城市部署开展实时体检评估试点，鼓励各地应用数字化技术，聚焦人民城市建设及规划编制实施情况，探索实时评估国土空间品质的制度机制及技术路径。上海探索开展人地关系智慧化评估，辅助规划编制和调整，努力改善超大城市职住平衡问题。武汉构建“现状底图、规划蓝图、实施动图”数据治理体系，串联各业务环节管理数据，大幅提升规划实施情况动态监测评估预警能力。
为进一步适应国土空间规划实施监督需要，自然资源部正基于规划“一张图”系统，推动建设全国国土空间规划实施监测网络，在充分发挥自然资源部数据优势和调查监测技术体系优势的基础上，着力打造一个凝聚众智、开放共享、合力创新的数字化治理平台，引导高校、科研院所、企业等各方共同参与，合力推进国土空间治理体系和治理能力现代化。
中共中央、国务院2019年印发的《若干意见》提出，加快国土空间规划相关法律法规建设，完善适应主体功能区要求的配套政策。那一年，《土地管理法》第三次修正，首次明确了国土空间规划的法律地位。2021年新修订的《土地管理法实施条例》进一步明确了有关要求，为过渡期工作提供了法律保障。此外，《乡村振兴促进法》《长江保护法》《黑土地保护法》等9部法律也体现了国土空间规划管控的要求。国土空间规划专门立法正在稳步推进。《国土空间规划法》被列入十三届全国人大常委会立法规划。全国人大环境与资源保护委员会组建国土空间规划立法领导小组，委托自然资源部起草法条。自然资源部组建工作专班，开展专题研究和立法调研，多轮征求意见，起草形成的《国土空间规划法》（建议稿）和立法研究论证报告已正式提交。在地方实践层面，《大连市国土空间规划条例》《宁波市国土空间规划条例》已出台，《南京市国土空间规划条例（草案）》正在市人大二审，湖南、广东、浙江、山东等地正在制定国土空间规划条例。浙江出台地方性法规，将城市设计和景观风貌管理纳入国土空间规划体系，创建了完备的景观风貌分类管控制度。北京、深圳等出台地方性法规，将城市更新纳入国土空间规划体系，以规划土地政策创新引领推动城市更新。自然资源部同步推动相关政策完善工作。《关于审核生态保护补偿制度改革的意见》明确，在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度，探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制；2019年~2021年《市场准入负面清单》将重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录）统一纳入；《高质量发展综合绩效评价办法》要求各地根据发展要求、发展水平和主体功能定位，制定针对下级党委和政府的综合绩效评价办法。建设统一的国土空间规划技术标准体系，是构建新时代国土空间规划体系的重要内容。为此，自然资源部成立了全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会，组建了院士领衔的国土空间规划分技术委员会，整合自然资源系统行政管理单位、事业单位、学术团体和相关部委企事业单位、科研高校等机构力量，61名委员的人员构成结构充分呼应了国土空间规划体系建设的要求。与国家标准化委员会联合印发《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021~2023年）》，逐步构建符合生态文明新时代要求、覆盖国土空间规划全域全要素全过程并动态更新的标准体系。2020年11月，自然资源部印发全国统一的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，解决了过去现状调查基础分类不统一、不同规划用地分类不统一、陆海不相衔接的现实问题，形成覆盖全域全要素全过程的统一用地用海分类，实现机构改革后业务融合、职能整合的“化学反应”，在地方实践中取得较好效果。目前，国土空间规划领域首个国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督系统技术规范》以及《社区生活圈规划技术指南》《国土空间规划城市设计指南》《国土空间规划城市体检评估规程》《城区范围确定规程》等4项行业标准都已发布，综合防灾、历史文化遗产保护等多项标准也将陆续发布。在《社区生活圈规划技术指南》《国土空间规划城市设计指南》等标准的指引下，北京、上海等地的社区生活圈实践以及服务于社区属地的责任规划师（社区规划师、乡村规划师），助力街区尺度上的空间规划设计优化，增强群众的获得感、幸福感、安全感。2021年11月，52个城市联合发布《“15分钟社区生活圈”行动·上海倡议》。越来越多的城市在规划技术指南的指引下完善基本公共服务设施体系，让市民在10分钟、15分钟步行可达范围内享受到养老、医疗、教育、商业、交通、文体等服务。北京则建立了贯穿国土空间规划制定和实施管理的城市设计管理体系，统筹发挥城市设计在国土空间规划中的引导作用。“加强专业队伍建设和行业管理”“研究加强国土空间规划相关学科建设”，是《若干意见》对行业管理、专业队伍建设和相关学科建设提出的更高要求。自然资源部积极推动规划编制单位资质改革，融合原城乡规划、土地、测绘、海洋等领域人才队伍，使甲级规划编制单位从400余家发展至600余家。落实国务院“放管服”改革要求，实现全流程网上申报、跨省通办以及身份信息、社保信息、注册规划师信息线上自动核验，同时加强事中事后监管。目前，已审核通过的600余家甲级规划编制单位，包含上百家土地规划机构，初步实现行业队伍融合；组织完成3次注册城乡规划师职业资格考试，近17万人参加考试，注册规划师从改革前不到3万人增至4万余人。与此同时，国土空间规划领域科技创新平台搭建初见成效。国土空间智能规划技术重点实验室、城市仿真重点实验室等10个自然资源部国土空间领域重点实验室陆续建立。面向国土空间规划行业相关高校及规划设计、研究机构，自然资源部开展了国土空间规划领域科技领军人才、创新团队、青年人才评选，在推动新时代国土空间规划科研创新、支撑建立国土空间规划体系并监督实施中发挥了重要作用。今年2月，专门组建自然资源部国土空间规划研究中心，加强对国土空间总体规划、专项规划的技术审查与咨询等方面的支撑。《国土空间规划理论探索》《新时代国土空间规划——写给领导干部》《责任（乡村、社区）规划师制度实践》《城市设计实践案例》《城市更新规划实践案例》等国土空间规划系列教材陆续出版，有力指导了各地相关工作开展。为落实《若干意见》中“加强国土空间规划相关学科建设”有关要求，教育部会同自然资源部组建城市规划专业学位研究生教学指导委员会；开展院士领衔、30所高校参与的知识图谱研制工作；加快开展国土空间规划相关领域教学资源建设，成立“国土空间规划基础课程群”等8个虚拟教研室。自然资源部积极推动部属事业单位与高校共建，有关单位已分别与北京大学、中国人民大学、南京大学、同济大学、东南大学等高校相关院系签署战略合作协议，一批知名高校研究设立“多规合一”的国土空间规划专业，推进相关课程改革，培养急需的人才。“等闲识得东风面，万紫千红总是春。”让我们乘着生态文明新时代的浩荡东风，坚持一张蓝图绘到底，以国土空间治理现代化不断开辟“中国之治”新境界，向着中华民族伟大复兴的光明未来奋勇前行。
用制度力量托起美丽中国——新时代自然资源工作述评①
为人与自然和谐共生打下坚实基础——新时代自然资源工作述评②
为新时代发展编织五彩经纬——新时代自然资源工作述评③
砥砺奋进稳妥推进重大改革——新时代自然资源工作述评④
一体化保护修复 重塑山水底色——新时代自然资源工作述评之⑤
挺进深蓝，建设海洋强国——新时代自然资源工作述评之⑥