城市更新 规划先行 | 南京：规划先行、制度创新，实施城市更新行动

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党的二十大报告提出“提高城市规划、建设、治理水平”，自然资源部官方微信公众号“城市更新 规划先行”专栏围绕统筹并实现存量地区的城市规划建设管理一体化、提升治理水平，邀请的城市对存量更新地区开展深入地规划研究，纳入法定规划体系，依据控制性详细规划依法行政，在推动城市内涵提升式发展方面进行了有益探索，发挥了国土空间规划的引领作用，可供其他地区推进城市更新工作、建立规划统筹机制借鉴学习。今日，专栏分享南京市的经验做法。

导读：南京市在实施城市更新行动中，坚持规划先行，建立以国土空间规划为指导的城市更新规划体系，有序统筹推进各类片区更新；坚持因地制宜，基于产权关系调整情况进行科学分类，理顺城市各类更新需求；坚持制度引领，构建针对各类城市更新类型的自然资源政策保障体系，着力破解城市更新项目“落地难”问题，提高更新项目的可操作性。

南京市作为江苏省会城市、东部枢纽城市、全国科教城市和“十朝都会、六朝古都”，人口密度大、功能承载多、环境容量小、文保要求高，同时存在增量空间少、存量效益低的矛盾，是对城市更新需求最为迫切的城市之一，已经到了必须向“存量空间”要“增量价值”的发展阶段，开展城市更新成为必然的选择。

一

规划先行，建立城市更新规划体系

积极发挥规划引领作用。正在报批阶段的《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》中设城市更新专篇，根据存量用地的建筑质量、产出效益、空间分布特征，划定全市城市更新重点片区，采取差别化的更新方式和规划引导。在编的《南京市城市更新办法》也规定，全市城市更新要落实南京市国土空间总体规划要求，按照“三级三类”的国土空间规划体系，优化城市功能布局、用地结构和要素配置，确保城市更新项目符合国土空间规划管理要求。

二

因地制宜，科学分类城市更新政策

结合南京城市发展现实需要，系统研究了基于原用地性质、结合更新改造形式和产权重构关系的城市更新工作体系。基于用地性质的既有政策衔接，区分重点，自然资源保障政策分为居住类和非居住类两个方面；基于原产权关系是否发生重大调整，将原权利人自发参与的、渐进式有机更新模式，与传统的征收拆迁为主的旧区改造模式进行区分。同时，在居住类和非居住类以及有机更新和旧区改造模式中，充分考虑“留、改、拆”的比例关系，制订配套政策。

三

制度引领，构建城市更新政策体系

在自然资源政策保障方面，南京市分为居住类地段和非居住类地段两大条线。

1、居住类地段更新政策

居住类地段主要针对棚户区、老旧小区为主的居住区域，包括危房治理、老旧小区整治、既有住宅加装电梯、涉居的历史地段更新等专项工作。此类与民生关系最密切、需求最迫切，是建设以人民为中心的宜居城市必须攻克的问题，但这类用地产权关系复杂，涉及居民多，更新难度高、投入大，规划土地政策限制多，是最难啃的硬骨头。这一与民生关系最为密切的城市更新类型，需要从尽力而为、量力而行的角度整体创新实施制度。基于此，南京市开展居住类地段城市更新，着力解决居住类地段改造中遇到的土地、资金等瓶颈问题。政策从多元实施主体、等价置换安置、两轮意见征询、全面政策支持等方面，打通了原权利人自主参与、自下而上有机更新的实施路径。此外，针对危房治理、既有住宅增设电梯等工作，南京市也相继发布了系列政策，确保各类更新项目有章可依。

案例一

小西湖城南传统民居历史地段微更新

（1）项目背景：承载老城回忆，产权复杂、衰败拥挤。

小西湖地块位于南京老城南历史城区门东地区，占地约4.69万㎡，传统民居风貌尚存，若干文物建筑、历史建筑、历史街巷分布其中，并承载着各类人文典故，为《南京历史文化名城保护规划》确定的22处历史风貌区之一，具有较高的历史文化价值。涉及居民约810户2700人、工企单位25家，按现状土地产权，共有216个各类产权权属地块。现状物质空间衰败不堪，市政公用设施严重不足，人口密集，人均居住面积仅12㎡（含违章搭建），亟待疏解人口、更新改善，重新展示其历史价值。

（2）主要举措：规划引领、产权为基、自下而上、渐进式更新。

建立“规划单元-实施单元”二级体系，根据街巷布局和土地权属，建立15个规划管控单元和127个微更新实施单元。基于不同类型的产权关系，按独立的院落或幢，采取公房腾退平移、私房收购或返租更新、厂企房搬迁更新、历史建筑修缮出新等方式，疏减历史地段人口，鼓励土地和房屋公开流转。允许产权主体按实施单元申请参与微更新，通过“化整为零”解决产权复杂、需求多样问题，促进居民达成统一意向，通过小规模、渐进式、常态化社区微更新，逐步改善居住条件。

（3）实施成效：激活历史记忆，激发街区活力。

2018年2月该项目正式启动，现项目一期已完成建设，按院落完成或已搬迁交房的有465户。项目建成后，将在保护历史文化建筑、保留街巷肌理、维持风貌尺度的前提下，补齐公共服务设施，改善居民居住条件，激发新的商业活力和文化魅力，成为南京明清时期典型传统民居特征的传统住区、城南历史城区市隐文化展示重点地区和城南文化旅游系统主要节点。2022年11月26日，小西湖项目荣获联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖。

小西湖片区更新实施单元改造前后及意向

2、非居住类地段更新政策

非居住类地段则针对旧工业区、旧商业区、老旧高校用地、科研机构等区域，包括低效用地再开发、既有建筑改变功能等专项工作。此类低效用地一般占地面积较大，产出效益低，部分产权涉及管理层级复杂，存在企业改制、破产抵押等复杂历史遗留因素，关系到全市经济转型发展，是与城市高质量发展息息相关的更新类型。为盘活存量资源，激发历史遗留的旧城区、旧厂矿等低效用地的潜在价值，根据国家、省低效用地再开发工作要求，南京市依据国土空间规划，组织编制低效用地再开发专项规划和年度实施计划，鼓励低效用地盘活，增加容量和引导土地多用途复合利用，建设创新载体和城市“硅巷”。

案例二

建邺区南湖迎宾菜场低效用地再开发

（1）项目背景：老旧菜场，产权复杂，环境不佳

南湖迎宾菜场项目为低效商服用地，土地由六部分组成，地上建有南湖迎宾集贸大市场、老式住宅（含直管房、公租房、房改房）及南湖派出所、南湖公房管理处等配套设施，产权极其复杂，且因使用年代较久，周边脏乱差环境经历多次整治都未能彻底改造。产权主体涉及江苏金陵交运集团有限公司、南京建邺国有资产经营集团有限公司、江苏金陵汽车运输总公司（改制后破产）、地铁集团公司，以及部分未登记发证建设用地，总用地面积约16366平方米。

（2）主要举措：增加公共设施，植入商办业态，提高土地利用效率

根据《南京市河西新城区北部地区控制性详细规划》，规划用地面积为16366.02平方米，规划用途为Bb商办混合用地，容积率≤2.6，建筑高度≤35米，建筑密度≤45%，绿地率≥20%。依据控规，项目植入社区中心、派出所、菜场、商业办公、公寓、地铁配套等功能，通过土地用途优化和利用率提升，结合特色风貌保护、周边道路优化、绿化提升，进一步提升城市品质。

（3）实施成效：都市商业综合体，城市创业新空间

经产权归集后，项目由联合开发主体南京建邺国有资产经营集团有限公司与江苏金陵交运集团有限公司双方共同建设运营。项目总建筑面积为68420.24平方米，地上建筑面积42400.94平方米，地下建筑面积为26019.30平方米。具体产权分割及营运方案为：社区中心2787.73平方米移交给街道；派出所2688.53平方米移交区国资；地铁及地铁配套366.64平方米建成后移交地铁集团；菜场2000平方米及自持商业用房9331.23平方米由金陵交运集团自持运营；剩余地上建筑25226.81平方米及全部地下建筑由建邺国资公司自持运营。

项目建成后有利于完善区域商业零售生活配套需要，服务周边居民生活，提升区域影响力和辐射力，提升城市整体形象。

迎宾菜场低效用地再开发规划控制和改造意向

【来源：自然资源部、南京市局】