以土地政策创新持续推进乡村振兴——“2023年自然资源工作怎么干”系列述评之五

编者按

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年。1月11日召开的2023年全国自然资源工作会议，全面贯彻党的二十大精神，部署今后一个时期及2023年自然资源工作重点任务，强调准确把握新时代新征程自然资源工作“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的定位，坚定信心、同心同德，踔厉奋发、埋头苦干，奋力推进自然资源事业改革发展。

为推动2023年全国自然资源工作会议精神落地落细落实，《中国自然资源报》开设“2023年怎么看怎么干”专栏，深刻论述自然资源工作新定位，系统阐释2023年八项重点工作，以期全系统统一思想、深化认识、凝聚共识，向着新的奋斗目标再出发，在新征程“赶考”中交出新的优异答卷。今天刊发第九篇。

民族要复兴，乡村必振兴。

继党的二十大报告为新时代新征程全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化作出部署后，去年年底召开的中央农村工作会议又进一步细化，发出了全面推进乡村振兴的最强音。

土地是农业最基本的生产要素，是农村最宝贵的发展资本，土地管理政策是乡村振兴最重要的制度支撑。今年的自然资源工作会议围绕全面推进乡村振兴，对进一步完善农村土地管理政策作出了细致周密的安排和部署，以“责无旁贷”的担当精神，为乡村振兴持续有力输入内生性、精准性“源动力”。

擘画蓝图，优化乡村空间布局

“去年新居故人家，大道添车马。稻田上，东篱下，山水美如画。”

中央广播电视总台2023年春晚一首歌曲慰藉乡愁，勾勒了一幅乡村振兴的美好画卷。要描绘好这幅画，就要科学编制实施国土空间规划，引领乡村地区全面振兴。同时，统筹优化生产、生活、生态三大空间，在坚守耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，实施全域土地综合整治、山水林田湖草沙一体化保护和系统治理等，推进美丽乡村建设。

乡村振兴首要是绘就乡村的“五彩蓝图”，村庄规划肩负重要使命，是“五级三类”国土空间规划体系中的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

2023年，自然资源部门将继续加强村庄规划引领，坚持县域统筹，加快促进形成县域内乡村产业集中布局的空间格局。

乡村振兴战略是高质量发展的“压舱石”。乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境等方面具有特有的功能，也兼具生产、生活、生态等多维度空间需求。

2023年，自然资源部门将推进全域土地综合整治，通过农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护和风貌提升等工程，为乡村振兴提供系统支撑。部层面，将进一步完善全域土地综合整治政策体系，印发《关于进一步规范和加快推进全域土地综合整治试点的通知》，推动加快实施不同尺度、不同模式试点工作。实施指南、验收规程、实施方案编制规程等一批技术文件也将充实进“政策包”“工具箱”。

同时，自然资源部门还将通过全面实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，研究探索自然资源开发利用和占用生态空间生态保护补偿政策、生态价值实现路径、推进多元化市场化激励机制等工作，持续助力美丽乡村建设。

完善政策，保障乡村发展用地需求

乡村振兴是全方面、多层次的，涉及方方面面，既要补上“三农”短板，更要给予“三农”政策倾斜。全面推进乡村振兴，要坚持农业农村优先发展，建立乡村特色产业体系，建设乡村基础设施和公共服务设施等。

加快补短板、促发展，土地要素保障是基础。

2023年，自然资源部将继续做好乡村建设用地计划保障，调整优化土地利用计划管理方式，坚持“项目跟着规划走，土地要素跟着项目走”，继续专项安排每个脱贫县每年计划指标600亩。同时，为保障农村村民住宅建设合理用地，将继续落实国家单列农村村民住宅建设用地计划，专项用于符合有关要求的农村村民住宅建设。

乡村要振兴，产业必振兴，要让“一方水土能养育一方产业”。不同乡村自然禀赋存在差异，乡村产业发展也面临多元产业融合和土地复合利用等新情况，这都需要农村土地政策的持续创新和规范。

为此，自然资源部今年将适时开展农村一二三产业融合发展用地政策回头看，启动政策实施阶段性评估，梳理分析地方生动实践，总结推广典型案例，研究建立正负面清单制度，依法探索更加灵活的用地方式，并优化乡村建设规划许可制度。

同时，自然资源部门将加强设施农业用地管理。一方面，用足用好现有设施农业用地政策，结合地方国土空间规划编制，统筹支持设施农业用地需求。另一方面，及时完善设施农业用地管理政策和设施农业用地监管系统。在自然资源部指导下，各地将进一步细化管理规定，明确用地标准、上图入库、监督管理等要求，简化设施农业用地备案程序，提高工作效率，助力设施农业发展。

“钱从哪来”“人往哪去”“怎样能持续”，是乡村振兴需要重点解决的核心问题。解题的关键路径是显化农村土地资产，畅通城乡要素流动，优化建设用地布局，撬动资金转移支付助力乡村振兴。增减挂钩通过优化城乡土地资源配置、显化农村土地资产和级差收益，促进了农民增收、农业增效和农村发展。今年自然资源部将系统总结增减挂钩近20年实施成效，适时调整增减挂钩工作定位，将其全面纳入土地利用计划、农用地转用统一管理，并完善节余指标交易机制，出台增减挂钩管理方式改革文件，为推动城乡融合和绿色发展提供政策支撑，支持巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。

当然，保障乡村发展用地，并不意味着要在农村实行建设用地规模扩张。解决乡村发展“用地难”，首先要靠内部挖潜。大力盘活农村存量建设用地，用于支持农村产业融合发展和乡村振兴，始终是主基调、主途径。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用；对整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。

此外，自然资源部将深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，研究制定《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，盘活农村资源要素，也为乡村产业发展、返乡创业创新提供土地支撑。

明晰产权，赋予农民更加充分的财产权益

有恒产者有恒心。全面推进乡村振兴，就要赋予农民更加充分的财产权益。

宅基地使用权、土地承包经营权、林权、集体收益分配权等是法律赋予农民的神圣财产权利，是农村集体所有制的根本体现，也是农民进退有据的重要保障。

自然资源和不动产统一确权登记，就是要厘清这些产权关系，明晰相关权利人、权责内容、权利边界等，彰显和保护农民的合法权益。

2023年，自然资源部门将稳步推进集体土地所有权、房地一体宅基地使用权、土地承包经营权、土地经营权、林权等农村不动产登记工作。

其中，将完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交，建立动态更新机制，推进登记成果应用；以“登记成果汇交国家级信息平台、颁证到户、建立日常更新机制”为标准，规范开展房地一体宅基地确权登记；稳妥推进土地承包经营权和土地经营权登记，实现不动产统一登记与土地承包合同管理有序衔接，特别是结合第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作做好变更登记，确保工作连续稳定。

为切实保障被征地农民权益、规范土地征收行为，自然资源部还将进一步完善土地征收政策，及时修订土地征收成片开发标准，适时出台规范征地管理文件；出台征收农用地区片综合地价测算规程，指导各地依法做好区片价标准调整提高工作；强化征地实施监管，配合征地审批权委托改革，建立完善“制度+技术”监管体系，完善全国征地信息共享平台、区片价公开专栏的查询功能，依法做好征地信息公开工作。

林权登记是林业产权保护的基础性工作，林农、林企是乡村振兴的主体，通过林权登记保护林农、林企的合法权益，支撑林业改革发展，是推进乡村全面振兴的重要一环。

2023年，深化集体林权制度改革依然是重要任务，要进一步巩固拓展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点成果，适时出台清理规范林权确权登记历史遗留问题指导意见，以整省推进和省级试点相结合的方式，有序推进清理规范工作，加快推进林权登记数据整合移交，加强林权登记与合同管理的衔接和共享，强化林权登记业务培训，持续规范林权类不动产登记，全面保障林农、林企的合法权益。

田野孕育无限希望，乡村期待大美明天。把广袤乡村建设成安居乐业的幸福家园，还有很长的路要走。自然资源部门将以更大的决心、更有力的举措，全面推进乡村振兴，助力亿万农民朝着共同富裕的目标阔步前进。（景明）

（本文刊载于《中国自然资源报》2023年2月9日一版）

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【来源：中国自然资源报】