2016，立法争议之四大样本分析

回望刚刚落幕的2016年，国家立法的一个重要特点是破解立法难题。不少立法的前行路上，或掀起争议波澜，或遭遇巨大阻力。其中最为典型的当数中医药法、资产评估法的立法，以及野生动物保护法、民办教育促进法的修改，其最终破冰闯关，无不考验着立法的勇气和智慧，亦见证了现实的立法生态，留下了令人深思的时代记忆。

野生动物，“保护”与“利用”的修法纠结

2016年7月修法告捷的野生动物保护法，是该法自1989年实施以来的首次大规模的修订，也是改进资源立法的一次重要修法行动。

野生动物保护法修法的核心难题是，如何合理平衡“保护”与“利用”的关系。一方面，野生动物是经济发展、科学研究等不可或缺的重要资源。另一方面，现实中泛滥成灾的商业化“利用”，又培植了乱猎乱捕、滥食滥用等畸型消费市场。尤其是，原有的野生动物保护法因约束机制设计不足，甚至被批评为“野生动物利用法”。在此背景下，围绕着“是否应当禁止野生动物入药”等焦点问题，在修法过程中爆发了极为激烈的争议。以动物保护组织为首的阵营认为，没有买卖就没有杀戮，甚至颇为激进地呼吁禁绝任何对野生动物的商业性利用。但也有声音指出，合理利用与保护并不相悖，一刀切的禁止利用并不现实。

修订后的野生动物保护法，最终确立了“保护优先，严格监管，规范利用”的基本立场，并据此重塑了一系列制度规则。比如明确，对野生动物及其制品的利用，应该以人工驯养的野生动物资源为主，不得破坏野外种群和栖息地，并实行一系列的许可和标识管理制度。同时，对于违规者设置了相应的法律责任，直至追究刑事责任。这标志着，立法天平进一步向“保护”基调倾斜，即便是合理利用，也将置于有序有度的监管之下。

从本质而言，这样的制度改进，折射的也是野生动物保护理念的历史性进步。但也应当看到，多年来对野生动物商业性利用的约束不力，已经造成了一个庞大的驯养繁殖产业群和利益链，同时养殖、狩猎等审批权也潜藏着相当的寻租风险。在此背景下，修订后的野生动物保护法能否冲破可能的阻力，真正落实到位，尚待观察。而其未来的执法效应，也将最终检验立法的成败。

中医药法，振兴“国粹”的立法平衡

2016年最富中国特色的立法成果，莫过于12月出台的中医药法。历史悠久、博大精深的中医药学，是中华民族传统文化的独特标志。而以国家立法保护这一“国粹”，则是中医药界魂牵梦绕的期盼。然而自1983年提出立法动议后，立法始终徘徊不前，从2008年至2015年七年间，中医药法先后4次列入立法计划，却千呼万唤难出来，其立法艰难可见一斑。

中医药法历经三十多年难产的背后，折射的是绵延不断的中医药存废之争。在支持者竭力捍卫中医药价值的同时，将中医药视同“伪科学”、“江湖骗术”的质疑亦不绝于耳。而在现实中，中医药特色优势弱化、服务领域萎缩、人才严重匮乏等现象，又使其日益陷入边缘化的危机。

这样的现实背景，决定了中医药法的立法过程必然遭遇争议的风波。支持者欢呼，立法对深陷困境的中医药而言，犹如久旱逢甘霖，因此渴望制定成“保护法”。反对者则担心，不尊重科学的立法保护，将埋下医药安全的隐患，因而力主制定成“约束法”。

中医药立法的关键焦点就在于，如何立足中医药的发展特点和现实问题，合理平衡立法天平，全力激发传统医学的价值实现，同时有效控制其安全性风险。最终出台的中医药法，秉持的正是“规范与扶持并重”的立法思路，据此设计的政策支持、行业准入、中药管理、人才培养等诸多制度，无不融入了兼具“促进”与“监管”的双重立法基调。

旨在“以国法振兴国粹”的中医药法，以及守望传统、正视现实的立法设计，在很大程度上也是对持续多年的中医药存废之争所作的法律回应。由此，穿越了数千年历史风雨的中医药宝藏，置身于现代法治的羽翼下，迎来了重获新生的春天。

民办教育，改革路上的修法波折

2016年，立法争议的又一典型是民办教育促进法的修改。最初，该法拟与教育法、高等教育法一起，以一揽子的方式作出修改，但2015年12月二审后，三法修改仅有两法过关，民办教育促进法修法方案却因分歧巨大，暂不交付表决。这样的波折，在立法史上极为罕见。

分歧的焦点，在于修法草案提出的分类管理改革，即将民办学校划分为非营利性和营利性。多年以来，立法仅仅允许民办教育兴办者取得“合理回报”，而未明确其能否营利。由此带来的后果是，一方面，立法模糊阻挡了民办教育的投资热情。另一方面，一些以“公益”招牌捞取政策优惠的民办学校，又以天价学费搅乱了民办教育市场。

以立法手段推行民办教育分类管理改革，正是为了解决其发展过程中的障碍和乱象。但这场立法改革也注定是修法难点所在。修法草案之所以一度受挫于审议环节，并不在于否定改革方向，而在于改革方案因不尽完善而未能达成共识，从中折射的正是审慎改革、理性立法的精神。但在这场波及全社会的立法争议中，除了不少合理诉求外，也不乏利益博弈的较量，一些将修法行动指责为“促退法”的声音，其实真正担心的是无法再继续享用以往政策、暴利两头吃的“盛宴”。

正因此，在坚定推进改革的同时，如何合理解决利益冲突，成为修法的关键所在。2016年11月，重新打磨的修法草案经过三审后，终于修法告成，其最大变化是，进一步明晰了分类管理改革的划分标准，以及差别化的扶持措施。尤其是对现有民办学校作出了充分保障举办者权益的合理过渡安排，以确保改革的平稳推进。

可以预见，在法治轨道上启动的民办教育分类管理改革，将从根本上破解民办学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施不力等瓶颈问题，使民办学校在自主选择的基础上权责分明、各安其位，最终开创民办教育的新气象。

资产评估，从立法僵局到起死回生

梳理2016年诸多立法成果，立法道路最为曲折的莫过于资产评估法。从2006年启动起草后，资产评估立法历经十年时光、四次审议，一路争议激烈、博弈不断，直到2016年11月，方才艰难出台。

资产评估法多年难产的最大症结，在于行业管理体制的争执不下。资产评估产业经过多年发展所形成的六大类评估专业，分别由财政部、住建部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理，由此也带来了多头管理、市场分割、规范不一等弊端。为此，2012年2月和2013年8月，先后经过两次审议的资产评估法草案均提出了“统分结合”的管理体制改革设想，试图以此终结“五龙治水”的格局。

但这一改革方案，却遭遇了空前激烈的争议。立法草案一审、二审过后，先后收到的立法意见近20万条，这对一部看似“小众”的立法而言实属罕见。喧哗的反对声中，固然有着部门利益的驱动，也不乏行业利益的纠葛。巨大的阻力终致立法陷入僵局，搁置审议近两年之久，几乎沦为废案。直到2015年8月，资产评估法草案才起死回生，重新激活三审。但推进立法的代价却是，三审稿删除了改革管理体制的条款，直至四审后法律正式出台，原来的改革设想终告流产。

尽管在一定程度上，资产评估法是一个妥协的立法结果，但也是最大限度消弥争议的现实立法选择。重要的是，随着资产评估行业首部基本大法的诞生，多部门管理体制已经纳入法治框架，不仅有利于发挥其专业化优势，也为未来的改革留下了想象空间。尤其是，法律草案从一审到四审，不断向推进简政放权、降低准入门槛、细化从业规范、加强行业自律等方向演进，这些充满改革精神的制度进步，终将深刻影响资产评估行业的未来发展，并印证其立法价值。（文章刊发于《人民之友》2017年第1期）

编辑：蒋海洋