网约车3.0时代的监管新风向
山西省太原市有关部门对网约车的“弹性”管理备受关注。
近日，太原市政府下发新的政策文件，规定办证的燃油车、油气/油电两用车，执行新能源化改造后可以保留原运营资质，且现有车上安装的监管设备在改造后能免费换装到新能源车辆上继续使用。
在此之前，太原的不少网约车司机担忧，按照当地的新能源车推进计划，从事网约车运营的的油车、油气/油电两用车将在更换成新能源车后无法继续运营。但最新的政策显示，太原燃油网约车可以自由选择油改电或退市。相比有些城市“一刀切”做法，太原此举更具弹性，因而备受好评。
自2012年滴滴出行横空出世开启网约车市场1.0时代，到2016年前后神州、美团等巨头先后入局、激烈竞争开启网约车2.0时代，再到2018年以后整个网约车市场进入相对“平淡”的3.0时代，网约车行业经过8年时间发展，其市场格局已基本确定，但仍不断有新玩家涌入，行业监管也不断出现新风向。
有关专家对《财经》E法表示，在网约车3.0时代，监管越来越完善，各相关方对网约车平台主体责任、安全保障义务这两大传统问题应有新的认识。此外，传统出租车与网约车融合发展持续推进中，这种新旧产业融合发展过程中的监管问题值得重视。
巡网融合到底如何融合？
2018年是中国网约车市场发展的一个转折点。滴滴出行在顺风车运营中连发两起恶性案件，此后滴滴出行将安全作为核心的考核指标。滴滴公布的数据显示，2019年投入20亿元安全专项经费，2020年这一数字增加至30亿元。2020年1月-11月网约车事故率同比下降35%，滴滴网约车司机的主要不安全驾驶行为同比下降超70%。整个行业处于一个平稳发展时期，公众对网约车话题的讨论及关注也逐渐冷却。
但“平稳”并不代表网约车行业的发展裹足不前。普华永道预测，2020年中国网约车市场规模将达到5036亿元，约是2018年的两倍。交通运输部统计数据显示，截至2020年10月31日，全国共有207家网约车平台公司取得网约车平台经营许可，各地共发放网约车驾驶员证254.5万本、车辆运输证105.9万本。
2020年10月，网约车监管信息交互平台公司收到订单信息6.3亿单。月订单量超过100万单的网约车平台有8家，包括滴滴出行、曹操出行、T3出行、万顺叫车、美团打车、首汽约车、享道出行、花小猪出行。从行业具体格局来看，已经形成滴滴一家独大、多强并存的情况。
中国法学会法治研究所副研究员、网络与信息法学研究会副秘书长刘金瑞告诉《财经》E法，如果说前些年讨论网约车的监管问题还有些早，有很多问题尚需通过发展来发现和界定。网约车行业发展到现在，市场格局已经定下来了，此时讨论法律监管，事关整个行业未来有没有法律保障、未来秩序如何形成和建立。
事实上，市场格局已定，相关政策的变化也已悄然出现。从2018年至今，有的地方对网约车的管理出现了大的松动。比如2019年6月起，黑龙江省大庆市网约车办理营运证改为网约车进行电子备案登记，标志着大庆市的网约车从审批制变为备案制。准入门槛大幅降低。与此形成鲜明对比的是辽宁省锦州市，该市虽然在2017年7月出台《锦州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》，但由于当地出租车的集体反对，锦州的网约车业务无法开展，至今仍是一座没有网约车的城市。
中国人民大学法学院副教授熊丙万对《财经》E法表示，评估各地对于网约车监管的政策是严格还是宽松，要结合不同场景，具体分析为什么一个城市采用宽松政策、严格政策或者折中政策，这些差异绝不是某一种单一原因造成的结果。网约车企业也应该多多涉足这样的研究，核心要看网约车的加入对于这个地方整体社会交通状态能起到什么样的作用，也要全面了解这个城市本身的发展状态。这样将有助于同当地政府协商，制定既符合城市发展也有助于本地网约车发展的公共政策。
研究一个地方网约车市场的发展，离不开对当地出租车行业发展的观察。熊丙万告诉《财经》E法，出租车牌照成为一种管制性产权，数量管制导致稀缺。在最近十多年改革当中，有不少城市把原来有偿许可变成了无偿出让，也有很多城市把原来有偿出让的出租车牌照在续期过程中变成了无偿许可，还有些城市采取经费补贴方式去稀释原来出租车牌照本身产权的性质。
网约车平台与传统出租车公司一直以来存在一些矛盾。相关部门大力推动“巡网融合发展”。交通运输部运输服务司二级巡视员许宝利近日表示，巡游车改革，一方面要深入贯彻落实国家深化出租汽车行业改革政策要求，推进巡游车服务+互联网；另一方面要发挥好网约车平台公司技术优势，注重激发网约车创新发展主体活力和巡游车深化改革内生动力。
目前，滴滴、高德、美团等巨头利用自身技术积极帮助巡游出租车网约化。以滴滴为例，该公司在今年9月1日率先发布公告，将旗下“滴滴出租车”业务升级为“快的新出租”，同时宣布投入1亿元专项补贴，为出租车乘客发放打车券拉动消费。
熊丙万告诉《财经》E法，目前从行业发展上来说，比较大的变化是全国各大城市都在推进巡网融合。但巡网融合到底如何融合？是往出租车融合还是往网约车融合，还是往中间点融合？或者是证照融合还是在运力规模控制上的融合，这些是新的监管问题，尚有不小的解决难度。
熊丙万认为，新旧产业融合过程当中需要时间，相关方面可以给出足够时间，让不同的平台相互理解，进而影响产业政策的变化。
承运人责任是否该取消？
2016年7月出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第16条规定，网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益。学界大多认为，这条规定给网约车平台企业的发展戴上了“紧箍咒”。2018年以后，对于这条规定的理解，不同的法院通过对一些具体案件的审理给予了不同的认定。“紧箍咒”有松动的痕迹。
山东省高级人民法院在今年公布了一起案件备受关注。2018年6月，蒋某等五人通过滴滴出行预约张某的车辆，从青岛前往日照。上车后，双方经过商议取消了订单，改为私下交费。但就在行驶途中，车辆与一辆货车追尾，导致蒋某不幸身亡。交通事故认定书认定张某对事故承担主要责任，货车一方承担次要责任。事发后，蒋某的三名近亲属将滴滴出行起诉到法院，要求滴滴方面赔偿各项损失124万余元。
蒋某近亲属认为，既然张某是通过滴滴出行获得了订单，虽然双方商定取消订单，但滴滴方面对此存在管理上的过错，应承担相应赔偿责任。滴滴方面则认为，虽然是从滴滴平台进行预约，但订单生成后，在出行前，蒋某通过滴滴出行 APP 取消订单，私下和张某达成协议，蒋某和滴滴的合同关系结束。滴滴公司不是承运人，对事故的发生也不存在过错，不应承担赔偿责任。
一审法院认为，蒋某通过滴滴出行软件搭乘张某驾驶的车辆，后双方协商取消订单，改为直接付费方式。蒋某虽已取消订单，但其与张某之间的客运合同仍继续履行。滴滴方面监管不到位，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第16条规定，网约车平台公司承担承运人责任，滴滴方面应当承担赔偿责任。判决滴滴方面赔偿蒋某近亲属各项损失总计80万元。
滴滴公司不服，提起上诉。二审法院认为,在蒋某等人取消订单后，其与滴滴出行之间的合同关系随即解除，滴滴出行不再对蒋某等人负担相应的合同义务。在订单取消后，虽然张某与蒋某等人重新达成的合同继续履行，但蒋某近亲属并未提交证据证实在其后的合同履行中，滴滴方面存在过错行为，故要求滴滴方面承担赔偿责任，无事实和法律依据。滴滴方面的上诉理由成立，撤销一审判决，改判驳回蒋某近亲属的诉讼请求。
这起案件一审二审的判决结果截然相反，表明了各地对于网约车平台承担承运人责任的认识依然不同。刘金瑞对《财经》E法表示，根据行业的新发展来看，建议不要再由平台企业承担承运人责任。因为承运人责任，就等于将平台企业视同为与出租车公司性质相同的企业，出租车行业是实行强准入，但网约车平台企业准入不可能做到与出租车公司一致。根据现在的实际业态，更适宜将网约车平台的责任界定为在交通供需信息撮合基础上承担与其服务相适应的责任。
在承运人责任中，最核心的问题是安全保障义务。2018年连发的两起顺风车恶性案件，直指如何从选人、选车等方面保障乘客安全的问题。曾有观点认为，网约车平台应当承担组织者的安全保障义务，理由包括开展网约车业务，就等于开启了危险源；组织了网约车业务，最终目的是营利，承担安全保障义务也不会造成过重负担。
熊丙万对《财经》E法表示，《电子商务法》第38条规定，平台经营者知道或者应当知道平台内经营者销售的商品或者提供的服务不符合保障人身、财产安全的要求，或者有其他侵害消费者合法权益的行为，未采取必要措施的，依法与该平台内经营者承担连带责任。此外，《民法典》中对安全保障义务的规定主要为线下活动经营者或群体活动组织者。现实情况是，包括滴滴出行在内的线上平台对线下空间没有足够的管控力，因此，“认为开启了某项服务就开启了危险源，就要承担众多安全保障义务，似乎也与行业的发展现状并不相符。”
刘金瑞则建议，将安全保障义务界定为安全管理义务。具体来说，网约车平台要落实各地的具体细则，审查车辆车主的主体资质，包括证照是否齐全、不能违法犯罪记录、车辆是否达标，排除非法运营的主体。如果出现因平台信息审核不严，使得不合格司机隐瞒重要事实，或者提供虚假材料，导致了用户利益受损，平台方还是需要承担损害赔偿责任。
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