网约车聚合平台存监管空白，如何填补？
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对于网约车聚合平台业态，有的地方主管部门也感到困惑：这类平台是否需要取得网约车经营许可？地图类、旅游类信息平台接入网约车开展相关业务，是否属于交通运输部门监管范围？聚合平台与接入的网约车及所属公司之间权利义务关系如何确定？
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文｜财经E法 张剑
编辑｜朱弢
7月4日，济南市城乡交通运输局公布的最新一批行政处罚决定书，接入高德打车的网约车平台——招招出行因合规问题被处罚，一次收到5份罚单。
财经E法在近日的采访中发现，一些从其他平台被清退的不合规网约车转向了网约车聚合平台。
按照网约车聚合平台的运营方式，其自身不直接设置运力，仅提供乘客与入驻网约车的“撮合”服务。
有关专家及行业人士对财经E法表示，网约车聚合平台存在一定的合规监管空白。为了发挥行业自律的作用，东南大学交通法治与发展研究中心联合中国城市公共交通协会网约车分会、山西省网约车协会等行业组织，共同编制了《网络预约出租汽车信息聚合平台运营服务规范》（下称《聚合平台规范》），并向社会公开征求意见。
01
聚合平台入驻商屡被罚
2022年以来，接入网约车聚合平台的第三方服务商屡遭处罚，这些处罚均是源于合规问题。
济南市城乡交通运输局公布的信息显示，截至7月4日，共有9家网约车平台被处罚，包括了妥妥E行、麦田商旅、及时用车、携华出行、享道出行等。其中，仅在4月，妥妥E行就收到14份罚单。处罚的原因均为提供服务车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》。
6月下旬，深圳交通执法部门公布的信息显示，妥妥E行在深圳有207台运营车辆，但只有76辆接入深圳市网络预约出租汽车监管平台。
6月初，宜昌市道路交通综合执法支队通报称，通过执法检查发现高德打车向腾飞出行、及时用车、携华出行、优E出行、妥妥E行、搭顺出行等6家在当地未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的网约车运营商提供服务。该支队立即责令高德打车停止向上述6家运营商提供服务。目前，这些运营商均已在高德打车下架。
5月初，杭州市交通运输局发布消息，妥妥E行因提供服务车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》、提供服务驾驶员未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》被行政处罚，5月6日这一天，妥妥E行就收到11张罚单。
工商资料显示，妥妥E行创立于2018年2月。2019年接入高德打车，目前是高德地图战略合作伙伴及核心线下服务商。进入2021年以来，妥妥E行的业务规模已经进入网约车行业前十名。“及时用车”“麦田商旅”同样也是高德打车的战略合作伙伴及线下服务商。
与滴滴出行、T3出行等头部网约车平台的直接派单模式不同，网约车聚合平台依托地图软件将各个网约车平台汇集到一起，提供信息撮合服务，用户无需安装单独的网约车App，通过地图软件的打车功能页面，即可进行设置起始点、订单发送、账单结算等操作。
全国网约车监管信息交互平台公布的数据显示，截至2022年5月31日，全国共有274家网约车平台取得经营许可。其中，滴滴出行、T3出行、曹操出行等占据市场较大份额，对聚合平台的依赖度小，其余大部分小平台都选择加入聚合平台。
一般来说，中小网约车运营商没有太强实力拓展市场份额，而拥有亿级用户量的地图软件，可以直接引流，并带来订单。而对于地图软件企业来说，通过提供聚合网约车服务，可以增强用户黏性，实现流量变现。
有网约车行业人士告诉财经E法，聚合平台解决了中小网约车运营商的订单流量问题，网约车市场规模的扩大，要归功于聚合平台。有了聚合平台解决订单流量，现在只要注册公司，从交通运输部门申请到运营许可证，就能开展网约车业务。
目前，最大的网约车聚合平台当属高德打车和百度打车。目前，高德打车当前接入网约车运营商数量最多。公开资料显示，2017年7月，高德就依托地图服务，推出聚合打车业务，是行业内首家网约车聚合平台。目前，高德打车已在全国300多个城市落地，提供经济型、舒适型、商务型、豪华型和出租车等多种车型，入驻的网约车平台超过100家。
02
成不合规网约车聚集地？
按照现行法规，网约车合规的核心要求是运营方取得《网络预约出租汽车经营许可》，司机取得《网络预约出租汽车驾驶证》（下称“人证”）、车辆取得《网络预约出租汽车运输证》（下称“车证”）。
7月5日以来，财经E法在北京地区使用高德打车、百度打车后发现，前者接入的网约车运营商有10家左右，既有曹操专车、T3出行等头部平台，也有一些小型网约车平台，如飞嘀打车、AA出行、星徽出行等。后者可选的运营商有5家。
一位飞嘀打车司机对财经E法证实，近期有一些被别的网约车平台清退的司机转到了各中小平台，最终通过聚合平台接单。由于北京市的网约车合规要求较高，完全合规的难度大，现在加入飞嘀打车这样的小平台，最核心的还是京牌车，可以选择向租赁公司租赁。这些车一般能拿到“车证”，但“人证”有京籍限制，暂时无法取得。“加入平台时，审核有无犯罪记录、事故记录，这些是基本要求，查得很严。”这位司机表示。
在深圳市，高德打车上可选的运营商有十余家，包括妥妥E行、如祺出行等，这些运营商暂未在北京上线。
一些网约车司机告诉财经E法，从2021年下半年开始，深圳市也提高了网约车的合规要求，被清退的不合规司机越来越多，这些司机同样转到了小平台，并在聚合平台接单。但在近期，各中小平台也在进行合规审查，未来不合规的司机和车辆即使加入小平台也会越来越难。
这些司机还透露，一方面不少司机被清退，但另一方面新入行的网约车司机也在增加。向租赁公司租赁有证车辆需要排队，少则半个月，多则需要两三个月，租金价格也是水涨船高。而申请“人证”的考试也要排队，等待时间需要1个月左右。
财经E法先后下载妥妥E行、飞嘀打车等网约车平台司机端测试。
其中，妥妥E行提示，必须提交身份证、驾驶证、行驶证、交强险等基础证件和文件。虽然页面显示需要提交人证、车证，但同时设有“暂无”按钮，如果点击“暂无”，而其他文件均齐全，也可以提交平台审核。
飞嘀打车的要求类似，上传的资料包括身份证、驾驶证、行驶证、具备当地车牌的车辆照片，同时提交无暴力犯罪、交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪、吸毒，酒后驾驶记录的证明，即使没有“车证”“人证”也可以提交审核。
上述两家平台的司机告诉财经E法，“车证”“人证”资料不全的情况下，虽然平台方也会提示完善资料，但并不影响运营。
财经E法通过交通运输部官方微信公众号的网约车合规查询端口查验，采访中通过聚合平台选乘的几辆网约车均不合规，既有车辆不合规，也有司机不合规。
03
如何填补监管空白？
南昌市交通运输综合行政执法支队在近期的一篇调研文章中提出，聚合平台因自身不直接开展网约车经营服务而无法成为交通执法的监管对象，部分聚合平台存在接入无资质网约车平台提供服务的现象，导致交通安全不可控、服务体验参差不齐，对网约车经营秩序造成了冲击。与滴滴等自营型网约车平台公司有明文规定不同，网约车聚合平台公司因属新生事物尚无规范性文件予以定义。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对财经E表示，聚合平台的出现，符合国家发展平台经济的导向，也有利于形成网约车行业良性市场结构。但是，目前对于网约车聚合平台这一业态尚无明确的政策规定，仅可参照《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》的原则性规定。
顾大松注意到，有的地方主管部门也感到困惑：网约车聚合平台是否需要取得网约车经营许可？地图类、旅游类信息平台接入网约车运营公司开展相关业务，是否属于交通运输部门监管范围？聚合平台与接入的网约车及所属公司之间权利义务关系如何确定？
5月下旬，东南大学交通法治与发展研究中心联合中国城市公共交通协会网约车分会、山西省网约车协会等行业组织，共同编制了《聚合平台规范》，并向社会公开征求意见。
《聚合平台规范》将网约车聚合平台经营者界定为，“依托互联网技术整合出租汽车供需资源，为乘客与线上约车平台（含网约车平台和巡网融合平台）提供交易撮合及居间服务的企业法人”。入驻聚合平台的企业应为，具备所在城市的网约车平台或巡游出租汽车经营资质，与聚合平台经营者签订合作协议，入驻到聚合平台提供当地出租汽车运输服务的网约车平台公司或巡游出租汽车公司。
关于合规审核，《聚合平台规范》提出，聚合平台经营者应严格做好相关方运营能力的评估，通过信息交互和三方认证，做好安全与技术服务的兼容和支持，保障平台入驻商具备驾驶员准入资质审核的能力，向入驻商旗下符合准入条件的驾驶员及其车辆派单。
顾大松对财经E法表示，在《聚合平台规范》编制过程中，邀请了相关网约车平台企业人士，以及江苏、广州市、深圳市等地交通运输部门相关负责人及行业专家提供咨询意见。《聚合平台规范》对信息聚合平台基本能力、入驻商准入准出、价格公示、安全应急保障、投诉处理分工等方面作了具体规定。
顾大松称，《聚合平台规范》是基于引导网约车信息聚合平台规范发展定位，在强调聚合平台“底线责任”的同时，也通过正面引导，推动网约车信息聚合平台规范发展。