自动驾驶立法，如何为发展预留空间？
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自动驾驶技术和商业化尚未完全成熟，仍处于不断升级过程中。在进行立法概括准入时，如何妥善解决法律的安定性与技术快速迭代之间的张力？
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文｜王莹 陈晨
编辑｜朱弢
进入2022年，中国自动驾驶商业进程全面提速。
从北京到重庆、武汉推行自动驾驶服务试点，从方向盘后有人到允许方向盘后无人、车内无人，中国高级别自动驾驶也从道路测试、示范运营过渡到商业化落地阶段。
需要看到，自动驾驶技术尚未完全成熟，仍处于不断的升级迭代过程中。随着商业化运营试点渐次落地，亟需配套政策与法规支持，从而为产业发展提供法律确定性，为道路交通安全保驾护航，促进智能汽车产业升级与战略转型。
那么，在进行立法概括准入时，如何妥善解决法律的安定性与技术快速迭代之间的张力？这是摆在立法者面前的课题。
01
中国自动驾驶立法初具框架
在产业界研发驱动、宏观产业战略及地方政策支持下，自动驾驶技术获得长足发展。
2020年6月以来，众多车企加入自动驾驶出租车赛道，自动驾驶出租车服务在上海、北京、广州、长沙等地相继涌现。
2022年4月，北京发布《北京市智能网联汽车政策先行区乘用车无人化道路测试与示范应用管理实施细则》，在全国率先开展自动驾驶商业化运营试点。相较于北京主驾无人、副驾驶或后排有人（安全员）的要求，重庆、武汉两地更进一步，推动了车内无人或全无人的自动驾驶商业化试点落地。
2022年8月8日，重庆市永川区智能网联汽车政策先行区联席工作小组发布《重庆市永川区智能网联汽车政策先行区道路测试与应用管理试行办法》；武汉市智能网联汽车道路测试和示范应用管理联合工作组发布《武汉市智能网联汽车道路测试和示范应用管理实施细则（试行）》，允许获得通知书的示范应用主体开展车内无安全员的远程测试、示范和商业运营，成为自动驾驶全无人商业化试点政策的先行者。
同日，交通运输部发布《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿），其中对人员做出要求，“从事运输经营的有条件自动驾驶和高度自动驾驶汽车应当配备驾驶员，从事运输经营的完全自动驾驶汽车应当配备远程驾驶员或安全员”，鼓励和规范自动驾驶汽车根据自动驾驶技术级别开展运输服务领域应用。
8月22日，上海市交通委员会公布《上海市智能网联汽车示范运营实施细则(试行)(征求意见稿)》，试图突破智能网联汽车示范运营收费等瓶颈问题，以规范智能网联汽车示范运营活动，推动技术迭代升级。
相比上述各地的行业性政策，深圳更推出了全国首部关于智能网联汽车的地方性法规。
7月5日，深圳发布《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（下称《深圳自动驾驶条例》），并于8月1日正式实施。此前，中国自动驾驶领域法律规制仅局限在道路测试与示范应用阶段，该条例首次在地方立法层面对L3级以上自动驾驶技术级别的智能网联汽车的准入登记、使用管理、交通违法及事故责任作出规定。这标志着中国迈入L3级以上自动驾驶商业化准入阶段，对于推动中国自动驾驶产业发展具有重要意义。
以2018年交通运输部、工信部与公安部出台《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》为起点，至2022年《深圳自动驾驶条例》发布，中国自动驾驶经历了从道路测试、示范应用到商业化准入的规制路线。
02
凝聚产学研共识，推进立法研究
自动驾驶作为融合感知、控制、高精地图、物联网、算法自动决策等技术的新兴产业，一方面关乎数字经济发展、交通产业升级，另一方面也关乎交通安全、公共安全、生命健康。
近年产业界投入巨额资金研发，中国自动驾驶技术取得长足进展，商业化运营试点在北京、重庆、武汉等地依此推进，亟需配套政策与法规支持，为产业发展提供法律确定性，为道路安全保驾护航，促进中国智能汽车产业升级与战略转型。
自动驾驶技术融合的特点，也带来了技术参与主体与交通行为主体(整车生产商、自动驾驶系统供应商、高精地图服务提供者、车联网服务提供者、驾驶员、乘客等)的多元化、因果链条延长、责任界限模糊等复杂的技术工程、伦理、法律问题。因此有必要加强产业界、监管部门与法学界互动，把握自动驾驶的最新特征，制定行业技术标准、形成监管框架、凝聚法律规则。
依托于深厚的法律理论基础与最前沿的产业实践，中国人民大学未来法治研究院自动驾驶法律研究团队与百度法律研究中心联合开展自动驾驶立法研究合作，从比较法角度梳理德国、美国、日本等国的自动驾驶法律、政策最新进展，评析中国前期自动驾驶的规制监管经验与路径，形成产学研融合互补的《自动驾驶商业化立法研究报告》，为中国下一步自动驾驶立法提供比较法经验与本土视角的参考。
自动驾驶涉及道路交通安全、网络安全、个人信息保护、产品质量、生命健康安全等多个领域的法律问题，需要对所涉法律关系、所保护的法益进行衡平，有必要在标准制定、车辆系统设计环节中反映相关法律关系、法益及背后的价值考量，并以法律与技术融合的视角制定行业及监管标准，并在此基础上及时上升、转化为法律制度规则。
03
借鉴国际经验，推动立法进程
目前，中国自动驾驶的商业应用法律准入及规制已经完成探索起步，从比较法研究及立法实践角度来看，中国的自动驾驶法律准入应主要从产品准入法、交通行为法及事故责任法等方面展开。
美国国家公路交通安全管理局于2022年3月发布《无人驾驶汽车乘客保护标准》（occupant protection safety standards for vehicles without driving controls），并对《联邦机动车安全标准》进行修订，允许全自动驾驶汽车不配备方向盘、制动或油门踏板等传统手动控制装置，以适应自动驾驶条件下乘客安全保护。
德国于2021年7月通过《自动驾驶法案》，对L4级别自动驾驶进行法律准入，并引入技术监督员角色。2022年5月，德国联邦参议院批准《自动驾驶功能汽车运营及交通法修改条例》，对L4级别自动驾驶车辆认证、在公共道路上运行技术和程序要求，以及生产商、车主、技术监督员义务等问题作出了细化规定。
商业化落地的前提是准入制度的突破。为构建中国自动驾驶产品准入制度，推动产业健康有序发展，工信部于2021年4月发布《智能网联汽车生产企业及产品准入管理指南（试行）》（征求意见稿），就智能网联汽车应达到的技术功能、生产企业安全保障能力、产品准入过程保障、产品准入测试等做出规定。
2021年8月，工信息部印发《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》，要求企业履行产品性能告知义务、加强组合驾驶辅助及自动驾驶功能产品安全管理，确保汽车能自动识别自动驾驶系统失效及是否持续满足设计运行条件、采取风险减缓措施以达到最小风险状态、进行人机交互切换、事件数据记录系统和自动驾驶数据记录，以及满足功能安全、预期功能安全、网络安全等过程保障要求。
从联合国欧洲经济委员会的《自动车道保持系统（ALKS）法规》来看，自动驾驶产品准入法层面不仅要求自动驾驶车辆及系统设计、制造须达到传统汽车的安全技术标准，也须达到自动驾驶所要求的环境感知监控、动态驾驶任务、人机协作共驾等技术标准。
就中国的地方立法而言，深圳尝试在自动驾驶产品准入制度上有所突破。《深圳自动驾驶条例》第20条规定，智能网联汽车销售、登记须符合国家标准和地方标准。第23条则鼓励行业制定团体标准。也就是说，符合深圳地方标准的智能网联汽车有可能正式获批上路。当前，深圳工信局正在依据《深圳自动驾驶条例》制定《深圳智能网联汽车准入管理办法》以及配套的地方标准，有望在2022年12月出台。
自动驾驶技术尚未完全发展成熟，仍处于不断的技术升级过程中，在进行立法概括准入时，应妥善解决法律的安定性与技术快速迭代之间的张力，在立法与最新技术发展保持同步的同时，也应预留未来技术发展空间。
自2020年开始，中国企业开启自动驾驶汽车无人化道路测试赛道，由主驾无人逐步过渡到远程驾驶和完全无人驾驶。
SAE自动驾驶国际通行标准于2021年4月进行了更新，引入远程协助与远程驾驶等概念，使得L4、L5级别更具有可操作性。德国最新的《道路交通法》修订草案也新增L4自动驾驶技术级别，并引入自动驾驶远程监督的技术方案。
相比之下，中国2021年3月公布的《道路交通安全法（修订建议稿）》仅对具备人工直接操作模式的自动驾驶汽车的道路通行做出规定，对于不具备人工直接操作模式的智能汽车则表示由国务院有关部门另行规定。这实际上主要针对L3（有条件自动驾驶）技术级别，相对较为保守。
《深圳自动驾驶条例》虽然规定了有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶三个技术等级，但对高度自动驾驶（L4级别）与有条件自动驾驶（L3级别）做出同等要求，即都需要配备驾驶人，并强调驾驶人要在驾驶座位上，监控车辆运行状态和周围环境，随时准备接管车辆。此规定应是基于保障交通安全的考虑，因为如果L4级别不要求配备驾驶人，一旦发生系统无法胜任驾驶任务的情况时，则无法保障驾驶安全。为了避免L4级别驾驶权限由车向人转移时出现空挡，以及出现与此相关的责任真空，所以选择了延续L3级别的驾驶人接管思路。
但是，如此规定并不符合国际通行的L4级别的自动驾驶技术条件，目前国内国外企业研发测试的L4级别车辆也主要是主驾无人，即安全员坐在副驾或后排座位负责车辆测试。
《深圳自动驾驶条例》在高度自动驾驶技术级别规定上相对保守，要求配备驾驶人、随时监控环境及随时接管，不符合国际通行的L4级别的自动驾驶技术条件，从比较法上来看也与德国最新《道路交通法》规定的L4级别驾驶人和生产商的注意义务存在差距。
《深圳自动驾驶条例》在事故责任方面做出规定：有驾驶人的智能网联汽车发生交通事故造成损害，由驾驶人承担赔偿责任；完全自动驾驶的智能网联汽车在无驾驶人期间发生交通事故造成损害，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任；因智能网联汽车存在缺陷造成损害的，车辆驾驶人或者所有人、管理人可以向生产者、销售者请求赔偿。
需要看到，现行规定对驾驶人、车辆所有人和管理人一方配置的责任偏重，尤其当AI算法应用中因果联系不明、产品缺陷造成损害难以证明时，追偿权难以实现。
这些问题有望在未来自动驾驶立法中予以进一步完善。
中国5G通讯技术领先世界，百度等企业在车路协同技术、5G云代驾技术、自动驾驶平台等方面都进行了大量探索。相应的，未来中国的自动驾驶立法应保持与国际先进经验的互动，特别是在高级别自动驾驶的概括性立法准入方面，树立达到世界一流水准的立法典范。