平台经济反垄断观察：加强监管和促进发展从来不是对立关系
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可以预见的是，平台经济将迈入持续性、常态化监管阶段。
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文｜财经E法 樊瑞
编辑｜朱弢
岁末年初，又到一年回顾与展望的时刻。
一个明显的全球趋势是，考虑到平台破坏竞争规则、遏制创新、损害消费者利益等因素，近年来，主要国家都在加强对平台经济的监管，平台经济治理成为热门话题。其中，反垄断又是不可忽视的重要议题。
在刚刚过去的2022年，中国的反垄断监管中有什么重大动作？彰显了什么样的反垄断监管脉络？如何展望未来平台反垄断监管趋势？
近期，南都·反垄断前沿发布《平台经济反垄断年度观察报告（2022）》（下称《报告》）。《报告》指出，类似违法实施“二选一”，“并购抢跑”等行为大幅减少，平台企业的反垄断合规意识也有明显提升。同时，在执法层面，破除行政垄断是2022年反垄断监管的一项重点。此外，企业内部对反垄断合规的重视程度明显提升，一些头部企业还成立专门的反垄断合规部门。
这已是南都·反垄断前沿第五次发布中国互联网反垄断年度观察报告。南都·反垄断前沿相关负责人表示，这份《报告》通过盘点相关热点事件及焦点议题，尝试分析平台经济反垄断监管变化及其影响。
01
给行业带来什么影响？
《中国互联网发展报告2022》显示，2021年中国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达39.8%，总量稳居世界第二。
“与此同时，还要看到，我国数字经济还存在大而不强、快而不优等问题。”2022年10月28日，十三届全国人大常委会第三十七次会议上，受国务院委托，国家发改委主任何立峰作关于数字经济发展情况的报告时提到，“既能激发活力又能保障安全的平台经济治理体系需要完善”。
《报告》指出，中国互联网发展早期，监管主张“包容审慎”，但这几年监管理念逐步转向“规范发展”。这一转变，与平台经济快速发展中呈现的问题分不开。
2021年被认为是“中国平台经济反垄断元年”，“二选一”反垄断案相继落地，近百起违法实施集中案例分批公布……一系列监管动作，让平台企业对反垄断合规的重视程度明显提升，个别头部平台还成立反垄断合规职能部门。事实上，过去一年反垄断给行业带来的影响，远不止于此。
以“二选一”为例，2021年查处的3起滥用市场支配地位案中，有一起发生在零售电商领域，当事企业为阿里巴巴；另有两起的主角为外卖平台，被罚者为美团和食派士。
《报告》显示，“二选一”已不再是近两年双11舆论场上的“重头戏”，关注度明显下降。多位商家表示，从2021年618年中大促开始，基本没有被电商平台要求“选边站队”，可以选择入驻电商平台变多，发展空间更为广阔。
继2021年市场监管总局对腾讯收购中国音乐集团开出50万元罚单，并要求腾讯在三十日内解除网络独家音乐版权。2022年伊始，数字音乐行业监管接力。1月6日，国家版权局约谈多家数字音乐相关企业，明确“除特殊情况外不得签署独家版权协议”。这意味着，数字音乐市场由此进入“非独家版权时代”。
《报告》提到，取消独家版权后，腾讯2022年Q3财报披露，因与若干音乐版权方重新签订协议，转授权收入同比下降。网易云音乐则进一步加快音乐版权采购的步伐。
《报告》认为，在线音乐市场的竞争秩序是否恢复，尚待解答。多位业内人士也提出问题，取消独家版权后，音乐平台版权采买价格是否回落？能否挡住事实上的独家？用户听歌更方便了吗？他们认为，打破独家版权的执法效果评估，值得重视和跟进。
02
三大辖区各有特色
随着数字经济崛起，传统的反垄断框架如何应对全新挑战，持续困扰着中国乃至全球的竞争执法者。
《报告》指出，2022年欧盟保持对美国科技巨头一贯强硬的态度，陆续有执法动作释出。比如，2022年5月宣布对苹果公司的Apple Pay（苹果支付）展开反垄断调查，2022年6月对谷歌的数字广告业务发起调查，预计在2023年初迎来结局。更重要的是，欧盟《数字市场法》《数字服务法》逐步生效，两部法案将对美国科技巨头产生何种影响，谷歌们如何承担起“守门人”责任，有待观察。
而在美国，为遏制科技巨头滥用市场力量，立法者尝试推出《美国创新与选择在线法案》《开放应用市场法案》等多部法案，但未有推进的迹象，更无实质性执法进展。这说明，美国科技反垄断“雷声大雨点小”。对于本土科技公司，美国相对优待和宽容，坚持自由发展路径，这背后也不乏科技公司的大力游说。
上海交通大学凯原法学院教授侯利阳认为，平台反垄断在国内国外都是火热的话题，但是落脚到理论研究，目前尚未形成完整的理论。“从某种角度来说，平台反垄断是一项实践先于理论的活动。”他说。
在侯利阳看来，中美欧的反垄断监管代表了三种不同态度。欧盟的反垄断监管远远领先于其他国家，还率先颁布《数字市场法》和《数字服务法》。美国则“雷声大雨点小“，提出很多案件和立法，但无论是反垄断执法还是立法，都迟迟没有落地，相对保守。中国推出一系列执法案例，也颁布了多项立法草案，但鉴于多种复杂原因，目前平台反垄断处于相对平缓的状态。
《报告》指出，相比欧美，中国的平台反垄断价值取向更为多元，强调兼顾发展与规范，这在立法上亦有所体现。2022年8月，完成修订后的《反垄断法》开始实施。新法不但首次将“鼓励创新”纳入立法目标，还分别将“数据”“算法”列为重要的反垄断考量因素。同时，六部配套反垄断规章也在加快完善中，针对平台经济“并购抢跑”“扼杀式并购”等问题，还拟引入市值、估值作为经营者申报标准。
由此可见，新《反垄断法》及其配套措施通过诸多创设性的立法设计，为执法部门实现专业化、精细化执法提供强有力制度保障。近期，最高人民法院也发布关于反垄断民事诉讼司法解释的征求意见稿，有望继续推动反垄断行政执法和司法的衔接。
对比三大司法辖区的平台经济反垄断方案，均是从自身发展考虑出发，结合当前突出的竞争问题而量身打造。尽管各国平台企业在发展基础、规模力量、市场环境，以及行为表现形式各有不同，但随着上层建筑的不断完善和竞争执法不断推进，未来全球数字经济治理规则的趋势，同样值得期待。
中国信通院政策与经济研究所监管研究部主任李强治表示，反垄断只是整个数字经济治理体系的一环，相对其他监管工具，这是一个纯粹市场化、国际化监管工具。反垄断坚持以公平竞争执法为目的，将对市场预期，以及未来行业创新和发展起到正面作用。
03
未来的重点是什么？
《报告》指出，尽管当前平台企业普遍面临增长放缓、预期转弱、不确定性增加等问题，但不能简单地归咎于反垄断监管。事实上，加强反垄断监管和促进平台经济发展从来就不是对立关系，监管层面始终坚持规范和促进发展两手并重。
当然，面对全新经济形势，决策层正不断对监管政策作出调整，并多次明确完成平台经济领域专项整改，促进平台经济规范持续健康发展。同样需要厘清的是，促发展不代表着放松监管甚至是不监管，恰恰相反，这意味着平台经济将迈入常态化监管阶段。
李强治表示，行业下滑的背后的确存在监管政策叠加效果作用，但反垄断不会阻碍创新和行业健康发展。
“实施常态化监管，提升常态化治理水平，是促进数字经济健康发展的重要保障。”北京大学国家发展研究院副院长黄益平认为，构建数字经济治理体系应当重视理念上的创新，不能简单套用传统经济治理的方式。
在黄益平看来，反垄断是必要的，但应当关注数字经济的特性。相比市场份额、市场规模等，关注市场可竞争性条件尤为重要——“即便将来看到有垄断倾向和现象，更好的解决办法不是分拆，而是改善市场可竞争性的条件。”此外，考察消费者利益是否受到损害时，也不能简单地看价格指标，应做更加深入和细致地研究。
清华大学长聘教授、经济学研究所副所长王勇认为，新的一年，监管部门将会集中推出一批“绿灯”案例，以及更多扶植性的政策。与此同时，涉及互联网平台分类分级、主体责任等相关方案也可能会陆续出台，以引领行业发展。
王勇强调，在平台经济治理中，一定要改变平台经济天生垄断的观念，要充分认识平台经济的可竞争属性。
王勇建议，未来监管更多考虑的是在不触及安全底线的基础上，尽可能推进平台经济活力。要保证平台经济活力，就需要平衡行政监管和市场竞争的作用，特别是要更加突出发挥市场竞争对平台经济发展的促进作用，因为竞争是活力的来源。
国务院反垄断委员会专家咨询组成员、北京大学法学院教授邓峰认为，《反垄断法》的根本目的是保护市场竞争，促进市场发展。因此，从反垄断政策和执法的变化可以看到，监管越来越深入地介入到市场基础结构中，关注市场规模、市场统一、市场平等化等问题，这也是未来反垄断大有作为的地方。
邓峰还特别提到，下一步反垄断监管要解决的主要问题应当是反行政垄断、反地方垄断以及加快构建统一大市场。