国知局“提格”的深意与影响
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国家知识产权局重归国务院直属，凸显知识产权的重要性；而管理权与执法权的再度分离，亦引发多方关注。
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文｜财经E法 姚佳莹
编辑｜郭丽琴
3月20日，国务院发布关于机构设置的通知。在国务院直属机构一项中，已经列入国家知识产权局（下称“国知局”）。
在此轮机构改革中，知识产权是机构职责优化和调整的重点领域之一。3月16日，《党和国家机构改革方案》（下称《改革方案》）全文公布。按照方案设置的时间表，中央层面的改革任务力争在2023年年底前完成，地方层面的改革任务亦力争在2024年年底前完成。
《改革方案》定调了“完善知识产权管理体制”。提出要加快推进知识产权强国建设，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平，将国知局由国家市场监督管理总局（下称“市场监管总局”）管理的国家局调整为国务院直属机构。
另外，商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，相关执法工作接受国知局专业指导。
外界对国知局的期望颇高。3月15日，世界知识产权组织中国办事处主任刘华撰文指出，新一轮国务院机构改革中，国知局“升格”，为提高知识产权在中国未来的战略地位，促进高质量发展和扩大高水平开放迈出了重要一步。
受访学者表示，此次国务院机构改革在实现创新型国家建设，高质量发展、高水平对外开放的国家战略背景下，对知识产权的定位非常高，尽管国知局仍为副部级，但规格确实有提高。
“由部管局提格为国务院直属管理局，未来在中国知识产权事业上，国知局会有更大的话语权和处置权。权责匹配，以利于国知局履职。”中国行政体制改革研究会副会长、中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯向财经E法表示。
本次国知局调整，若从知识产权行政管理体制改革的角度观察，亦有深意。
国知局的机构调整，一直以来围绕两个问题展开：其一是知识产权内部的整合问题，即版权、专利和商标的行政管理职能集中与分散，此次版权仍然没有并入国知局；其二是知识产权行政管理与行政执法的关系问题。
华中科技大学法学院副院长熊琦向财经E法表示，“重回‘直属’，并重新将管理与执法分开，让国知局更集中精力于专利和商标管理水平的提高。”华东政法大学知识产权学院院长丛立先则补充，市场监管综合执法队伍由市场监管总局系统管理，但接受国知局专业指导，在后续问责机制上还有待进一步厘清。
01
国知局“提格”，凸显知识产权重要性
国知局的前身为中国专利局，1998年的国务院机构改革中，“中国专利局”正式更名为“国家知识产权局”，首次成为国务院直属机构，同时增加了统筹协调涉外知识产权事宜，并承担国务院知识产权办公会议办公室的职能。
到了2008年的机构改革时期，国知局虽增加了国家知识产权战略制定等职责，但直至2018年大部制改革之前，知识产权三大板块：专利、商标、版权一直处于分散管理的状态。例如，商标注册与管理等行政职能归属原国家工商行政管理总局下的商标局，国家版权局主管全国著作权管理工作，地理标志、专用标识使用则归当时的国家质量检验检疫总局。
2018年，为深化知识产权行政管理体系改革，解决商标、专利分头管理等问题，当时的机构改革方案提出重组国知局，将商标、专利、原产地地理标志的等职能纳入，同时将其划归新成立的市场监管总局管理。
截至财经E法发稿，国知局官网的机构职能介绍仍是2018年机构改革时版本，组织架构图显示，国知局除了局机关、直属事业单位和团体外，核心职能聚焦于专利与商标两大领域。
丛立先对财经E法表示，不宜将此次调整简单理解为国知局重新回归国务院直属机构，由于2018年机构改革前，国知局实际上是国家专利局，而此次调整是在2018年国知局重组后的基础上进行的，也就是说，再次调整为国务院直属，国知局已统合了知识产权领域的两大板块：专利和商标，此次改革体现了知识产权的独立性。
汪玉凯向财经E法透露，关于国知局是否仍归属市场监管总局管理，本轮机构改革方案制定过程中有过多次讨论。他表示，市场监管总局本身是国务院直属机构，再管副部级的国知局，从组织架构而言，国知局的规格并不高。“2018年的机构改革后，国知局的运转确实也出现过一些问题。”汪玉凯指出。
尽管仍为副部级，但汪玉凯认为，国知局由部管局调整为国务院直属机构，凸显知识产权管理的重要性，特别在中国加大力度开放的背景下，要树立知识产权强国、负责任大国的形象，知识产权管理和保护必须完善。
丛立先认为，国知局原是市场监管总局内设的二级局，包括政策制定、综合管理、国际交流等作用难以充分发挥，此次行政级别虽然没有提升，但调整为国务院直属，在实现创新型国家建设，高质量发展以及高水平对外开放的国家战略背景下，对国知局的定位非常高。
熊琦则认为，国知局重回“直属”的意义并非提级，而是重新将管理与执法分开，使该机构更多集中于专利和商标管理水平的提高。
熊琦向财经E法表示，2018年的大部制改革试图整合行政管理和执法，但知识产权管理毕竟与市场监管存在很大差别，国知局归口市场监管总局，难以发挥其在知识产权管理上的主观能动性，重回“直属”的意义，也在于让两个部门各自发挥功能。
02
管理、执法分开，有何利弊？
如何处理知识产权行政管理与执法的关系，是知识产权行政管理体制改革的主要内容之一。按照此次机构改革方案，市场监管综合执法队伍继续承担商标、专利等领域执法职责，相关执法工作接受国知局专业指导。
多名专家学者认为，这种安排既能避免多头执法，也能使国知局专注知识产权管理。
全国人大代表、中国科学院大学知识产权学院院长马一德向财经E法表示，2018年的机构改革把专利、商标、地理标志统一管理后，主要积极意义是理顺了知识产权行政管理体制，利于统一执法。“市场监管总局当时拥有一支庞大的执法队伍，全国大约有60万人，为知识产权执法提供了有力保障。”
但马一德认为，此次知识产权管理和执法分离是具有历史意义的范例，这意味着国知局可更多集中精力于专利、商标的管理，以提高专利、商标质量，支撑科技自强、高水平开放、高质量发展；也意味着国知局以后更多是统筹、审查和把关的角色。
但丛立先则认为，执法职责留在市场监管总局，有利有弊。积极的一面是，从大市场监管的角度统合执法，能避免执法冲突和多头执法，提升执法效率，也有利于编制管理。然而，市场监管综合执法队伍虽接受国知局专业指导，但在后续问责机制上还有待进一步厘清。
丛立先指出，由于知识产权执法具有专业性，涉及创新市场的培育、营商环境的创造，其中创新市场的培育以及相应的竞争政策制定，拥有很强的特殊性，因此在此次将知识产权管理与执法权分开后，机构改革方案设计了“执法工作接受国知局指导”的细节。“有待进一步厘清的新问题是，倘若行政执法出现问题，到底谁负责？”丛立先表示。
03
未来应发挥什么作用？
3月14日，国务院总理李强主持召开新一届国务院第一次常务会议，新一届国务院开始全面履职。
同日，国知局召开大会提出，大力强化知识产权工作链条，有力提升知识产权管理效能。更好发挥知识产权制度供给和技术供给双重作用，更好助力关键核心技术攻关，推动高水平科技自立自强。同时，完善知识产权保护体系，高标准建设国家知识产权保护示范区，助力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。抓好全国知识产权宣传周、与世界知识产权组织合作50周年、专利商标审查提质增效等重点工作，以点带面促进发展。
面向未来，马一德表示，科技成果的载体便是专利，“知识产权部门需要提供高质量的专利产品，为高质量发展实现有效供给”。
马一德还指出，目前，中国知识产权审查质量和效能还不够高，高质量、高价值知识产权偏少。在今年全国两会上，马一德曾建议，重点加强关键核心技术和战略新兴产业的知识产权保护和运用，引导市场主体做好专利、商标、著作权、商业秘密等多种类型知识产权组合的系统性布局和整体性推进。提高知识产权审查质效，强化知识产权申请注册质量监管，保护真正有价值的知识产权。
因此，“国知局未来的主要工作，便是提高专利、商标的审查质量，尤其是专利的质量。”马一德认为。
丛立先则表示，技术被卡脖子，与知识产权作用未能充分发挥也有很大关系。他认为，未来，国知局工作重点是，做好知识产权创造、运用、保护、管理和服务全链条的政策制定，加强服务管理和国际合作，在国际科技竞争中，充分发挥知识产权的作用。
回顾过去，马一德表示，从2008年《国家知识产权战略纲要》起始，知识产权便成为战略性工作。从2008年到2018年这10年，中国的专利、商标、版权数量均实现了历史性飞跃。
2023年1月召开的全国知识产权局局长会议提到，截至2022年底，中国发明专利有效量达421.2万件，每万人口高价值发明专利拥有量达9.4件，有效商标注册量达4267.2万件，牢固确立了知识产权大国地位。全国专利密集型产业增加值达到14.3万亿元，占GDP比重达12.4%。