P3带路原创拾遗——国发[2014]60号文简评

原文2014年11月发表于《君合法律评论》

2014年11月26日，中国政府网发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）（下称“《指导意见》”），全文包括11个部分、39条内容，特别提出要鼓励社会资本投资运营农业和水利工程、推进市政基础设施投资运营市场化、改革完善交通投融资机制、鼓励社会资本加强能源设施投资、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化、鼓励社会资本加大社会事业投资力度、建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制、充分发挥政府投资的引导带动作用、创新融资方式拓宽融资渠道。这是继十八届三中全会确定“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向以来，中国政府首次以国务院发文的形式，大力倡导在若干重点发展领域（不限于城市基础设施）创新投融资体制，吸引和鼓励社会资本（特别是民间资本）参与投资。总体看来，《指导意见》在保持一定的政策连贯性的同时又不失新意，并有诸多亮点。

一、亮点之一——七大重点领域

根据国家发展改革委公开披露的信息，《指导意见》的出炉源于国务院的部署和要求，由国家发改委会同有关部门，选择生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等七大重点领域，提出创新投融资机制，吸引和鼓励社会资本（特别是民间资本）参与投资等一系列改革措施，并最终形成《指导意见》。

通过《指导意见》对上述七大重点领域的逐条阐述，可以大致窥见中央层面对我国经济发展薄弱环节的基本认知，也可合理预测未来几年内中国社会经济发展的重心所在。当然，《指导意见》在很大程度上也是对之前许多鼓励和引导社会资本投资政策的延伸。如何更好地推动顶层设计，理顺法律关系，改善市场环境，并在此基础上实现七大重点领域投融资机制的创新与落地，是《指导意见》的实施主体不能回避和必须解决的核心问题，也是有意进入相关领域及市场的社会资本（特别是民间资本）所需要面对的挑战。由此看来，七大重点领域是亮点，也是机遇，但机遇与风险并存。

二、亮点之二——五个方面的创新

《指导意见》对七大重点领域着墨甚多，并分别提出了不同的投融资机制创新方向。但总的来看，都与市场准入、运作模式、融资渠道、价格机制、制度改革与保障等五个方面相关联，详见附件（“七大重点领域的创新机制一览表”）。

其中，特别值得关注的是，《指导意见》首次提出要鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，以吸引社会资本参与城市轨道交通建设。这在政策层面是一个很大的突破。此前，国务院办公厅于2014年8月11日发布了《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），为支持铁路建设提出若干土地新政，利好颇多，但并不自动适用于城市轨道交通行业。《指导意见》对城市轨道交通的相关土地综合开发虽然只是一笔带过，但也算是为TOD模式（transit-oriented development，以公共交通为导向的开发）的适用打开一条政策上的通道，具体执行时比照适用上述国办发〔2014〕37号文件的可能性还是有的。

三、亮点之三——政府和社会资本合作（PPP）机制

继2014年10月24日国务院总理李克强在国务院常务会议上要求积极推广PPP模式之后，《指导意见》更以国务院发文的形式提出要建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制，并明确点出与之有关的“法规体系、标准合同、风险防范与监督、退出机制”等四个方面的工作安排，显示出高层对PPP机制的建立和完善已有路径设计方面的考虑。此前，财政部于9月26日发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，国家发改委牵头组织的《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》也已八易其稿。而在具体操作层面，财政部组织起草的PPP项目合同指南已经进入征求意见阶段，国家发改委有关推进PPP模式的指导意见也将于近期印发。虽然两大部委的切入角度有所不同——国家发改委相对注重顶层设计，而财政部则更偏重于实际操作，但PPP模式作为本届政府创新投融资体制、推动经济结构调整的一大抓手的态势已经再明显不过。

与推广PPP模式相呼应，《指导意见》还强调要充分发挥政府投资的引导和带动作用，要求在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。这一政策导向倘若能够落到实处，对于增强社会资本投资信心、降低政府违约风险、保障合理投资回报都将大有裨益。

四、亮点之四——融资方式和渠道的创新

《指导意见》提出要从五个方面创新融资方式和拓宽融资渠道：

其一，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。

其二，探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、农林业企业的贷款融资能力和风险抵御能力。

其三，充分发挥政策性金融机构的积极作用，加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。

其四，鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。

其五，支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券，用于重点领域建设。

从实践层面，上述五个方面或多或少在国内的项目中已有应用，目前其实更为需要的只是规范和推广，并由相关主管部门从合法合规层面提供支持与助力。值得注意的是，《指导意见》将人民银行、银监会、证监会、保监会和财政部列为制定创新融资方式、拓宽融资渠道相关政策措施文件的负责单位，并确定了出台时间（2015年3月底），这在一定程度上也显示出《指导意见》制定者对此问题的重视，以及解决这一问题的诚意。

五、亮点之五——重点政策措施文件分工方案

不同于一般的政策性宣示，《指导意见》对其所需解决的问题以及相关路径似乎都有比较成熟的考虑。从其附件——“重点政策措施文件分工方案”来看，不同重点领域的不同政策措施，都已设定相对应的负责单位，并对其出台相关文件都给出了明确的截至时间。最早的是2014年底（如发改委和环保部负责的环境污染第三方治理），最晚也不过2015年3月底（如发改委和财政部负责的政府投资支持社会投资项目的管理办法）。对于《指导意见》这样一份国发文件而言，此等安排的严肃性自然不言而喻，也显示出各相关部委行会之间的协调工作应已基本到位，有关政策措施文件也已基本准备就绪。

附件