地方债、政府支出责任与PPP
本文作者系北京市君合律师事务所律师
财政部于2016年11月9日发布《地方政府一般债务预算管理办法》（154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（155号）（以下统称“《管理办法》”）。《管理办法》由总则、债务限额和余额、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算管理、监督管理、附则共七部分组成。
一、《管理办法》出台背景
地方政府债务是地方财政收支的重要组成部分，依法应当纳入各级预算管理。为改变以往地方政府通过融资平台公司举债后债务资金游离于监管之外的局面，规范地方政府举债行为并加强对地方政府的债务管理，《预算法》（2014年）正式赋予地方政府一定举债权，通过发行地方政府债券置换存量政府债务和募集新增政府投资资金，并对债券严格实行限额管理和预算管控。在2015年1月1日《预算法》实施之后，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式进行举债（外债转贷除外）。此外，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（下称“国发43号文“）也规定了“严格限定地方政府举债程序和资金用途”、“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”。
在此背景下，财政部颁发《管理办法》，将地方政府债务分类纳入预算管理，实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控，以此增强地方政府债务透明度，强化对地方政府债务管理的监督。
二、《管理办法》主要内容
1、一般债务与专项债务的定义
《管理办法》分别对一般债务与专项债务的具体内容进行了届定，其中“地方政府一般债务”包括地方政府一般债券、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务；“地方政府专项债务”包括地方政府专项债券、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务。
此前国发43号文已有原则性规定，即对于没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；对于有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
2、债务限额管理
继国发43号文提出要对地方政府债务实行规模控制，一般债务和专项债务规模均应纳入限额管理后，《管理办法》对此进行了细化和落实：
（1）国务院确定省级政府债务（包括一般债务与专项债务，以下同）限额。
财政部在全国人大或其常委会批准的债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
（2）省级政府确定省本级及各市县政府债务限额。省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。
此外，《管理办法》亦明确规定省、自治区、直辖市应当在债务限额内举借债务，债务余额不得超过本地区债务限额。
3、有关预算管理
《管理办法》重点对债务的预算管理予以规范：
（1）规范预算编制和批复流程
（a）增加举借债务的收入和支出均应当列入预算调整方案
一般债务收入应在一般公共预算收入合计线下反映，专项债务收入应在政府性基金预算收入合计线下反映。无论一般债务或是专项债务的支出都应当明确到具体项目，纳入财政支出预算项目库管理，并与中期财政规划相衔接。债务的还本支出应列入年度预算草案，对于利息和发行费用，一般债务应列入一般公共预算支出统筹安排，专项债务则由政府性基金预算支出统筹安排。
（b）审批程序
对于增加举借一般债务/专项债务和相应安排的支出，都应由财政部门负责具体编制一般公共预算调整方案/政府性基金预算调整方案，并由本级政府提请本级人大常委会批准。
（2）严格预算的执行
（a）债券的发行与资金的使用
省级财政部门制定全省债券（包括一般债券与专项债券，以下同）发行计划资金，募集的资金应当缴入省级国库，并根据预算安排和还本计划拨付资金。代市县级政府发行债券募集的资金，省级财政部门将按照转贷协议及时拨付市县级财政部门。
（b）信息披露与备案
省级财政部门需进行债券发行的信息披露和信用评级等工作，此外还应在发行债券后将债券发行情况报财政部备案，并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处。地方各级财政部门应当依据预算调整方案及债券发行规定的预算科目和用途使用债券资金。
（c）债务偿还
省级财政部门负责偿还全省、自治区、直辖市债券到期本金、利息以及支付发行费用，市县级财政部门应及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金，如未能按期足额支付的，省级财政部门可采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。
《管理办法》同时强调了省、自治区、直辖市政府是债券的发行主体，并且政府债务只能用于公益性资本支出、不得举债付息等基本规则。
4、将非债券形式债务纳入预算管理
《管理办法》要求地方财政部门将非债券形式的债务也纳入债务限额进行预算管理。对于存量债务可以通过合同方式约定在国务院规定的期限内置换成债券。在偿还义务转移给地方政府后，地方财政部门应登记总预算会计账。
对于以非债券形式存在的存量债务，债务人为地方政府及其部门的，应当进行置换；债务人为企事业单位或个人且债权人同意的，地方政府也应予以置换，如债权人不同意置换的，将不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的一般债务限额由财政部按照程序予以调减。
三、地方债、政府支出责任与PPP
《管理办法》的出台体现了对地方政府债务问题的关注，通过对地方政府一般债务和专项债务的区分，有利于进一步规范地方政府债务的分类管理，同时实现与预算管理的有效衔接。对于PPP项目的预算管理，《管理办法》没有专门提及。我们理解，这应该与财政部门对于PPP项目项下的政府支出责任有别于地方政府债务的性质认定有关。在这里，我们可以先对之前的几个相关文件予以回顾，以对地方债、政府支出责任与PPP之间的关系做些梳理。
1、国发43号文
国发43号文规定要“将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理”。但是对于PPP项目项下财政支出性质及其预算管理，国发43号文未作进一步展开。
2、财金[2015]21号文
财政部在《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金[2015]21号）（下称“财金21号文”）中规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，体现了预算控制的思路及安排。但是从目前各地的实际情况看，这个上限已屡遭突破，对地方政府并未形成实质性约束。
3、财金[2016]92号文
财政部在《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金[2016]92号）（下称“财金92号文”）中规定，行业主管部门为PPP项目预算的编制主体，各地政府应将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任应纳入中期财政规划。同时财金92号文还规定了预算的具体审批流程，并要求不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。对于PPP项目中的政府支出，根据财金92号文，则包括“政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出”。
根据《管理办法》，我们理解就PPP项目而言，地方政府可以通过举债方式获得相应资金，以履行其在PPP项目中的政府支出责任（仅限于资本性支出，而不应包括财金92号文所说的“运营补贴”一类的经营性支出）。依PPP项目性质不同，相应的政府支出既可能纳入一般预算，也可能纳入政府性基金预算，并且可能同时涉及两类预算。
国发43号文、财金21号文和财金92号文均未将地方政府在PPP项目中的支出责任等同于政府债务，但是需要思考的是，如果各地PPP项目不能有效遵守财金21号文的规定，大面积突破前述10%的上限约束（事实已然如此），那么PPP项目中的政府支出就很有可能无法纳入中期财政规划，或者虽然纳入，但是实际上不能逐年安排预算，从而导致政府在PPP项目合同下无法履行支付义务，最终形成负债。倘若这一逻辑成立，那么相关债务的性质认定，及其如何纳入预算管理，理应进入地方债管理部门的视线，并及时纳入后续相关规定的规制范畴。
有鉴于此，对于PPP项目中的政府支出责任，如能给予更加清晰、合理及富有预见性的界定，并作出相应的安排（如强制性要求地方政府每年公开所有纳入中期财政规划及当年财政预算的PPP项目中的付费额度，并对其在一般公共预算及政府性基金预算中的占比予以更具针对性的监管等），既符合当下市场的理性期待，对PPP的行稳致远也将会有极大助益。
根据《预算法》，一般公共预算是指对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；而政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
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