我国应建立双轨制PPP制度体系

来源：《中国投资》

我国引入国际通行的“公共部门和私人部门合作”（PPP）项目运作理念，结合我国国有经济占主体地位的实际情况，进行本土化创新，提出具有中国特色的“政府和社会资本合作”新理念，强调既要发挥市场配置资源的决定性作用，又要更好地发挥政府作用，是推动我国基础设施和社会事业投资建设领域治理体系和治理能力现代化的重要手段。因此，更应强调加强统筹协调和进行政策制度顶层设计，尽快完成适合中国国情的PPP制度体系建设。

一、建立针对特许经营和政府采购的双轨制PPP制度体系

　　使用者付费类特许经营PPP模式和政府购买服务类PPP模式，是PPP模式的两种基本类型。对于使用者付费类PPP模式，要求采用特许经营的方式，向项目产品和服务的使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用使得私人部门能够回收项目前期建设投资及运营费用。

　　政府购买服务类PPP模式，在英国称为PFI，在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高，使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用。因此，英国习惯于将PPP与PFI模式视为同一个概念，英国人所称的PPP，就是PFI，即特指政府购买服务类PPP。与此对照的是，法国基础设施和社会事业投资建设领域私有化程度相对较低，目前还存在大量特许经营项目，认为特许经营和政府购买服务同属于PPP模式的具体实现形式，并分别制定相关法律对两类PPP模式予以规范。

　　我国财政部门过去2年来所倡导的政府采购PPP模式，本质上是借鉴英国政府付费型PFI模式的理念。我国投资、建设等主管部门过去20多年所推动的特许经营类PPP模式，更多地借鉴法国有关特许经营的经验。法国对于使用者付费类特许经营模式应用已经非常成熟。上世纪90年代以来，由于英国政府付费类PPP（即PFI模式）在英国取得明显成效，法国转而倡导建立双轨制的PPP制度体系，将特许经营和政府购买服务都纳入法国的PPP制度框架。我国由于发展阶段不同，经济类基础设施项目建设任务十分繁重，因此仍然需要大力发展特许经营类PPP项目。如果我国主要借鉴英国经验，仅将PPP模式狭义地理解为政府购买服务类PPP模式，不利于我国特许经营类PPP模式健康发展。

　　根据我国的经济发展阶段特征、基础设施领域投融资体制机制情况，我国应主要借鉴法国的经验，既要强调推广应用政府采购类PPP模式，也要强调发展特许经营类PPP模式，并由国家投资主管部门主导制定特许经营类PPP制度体系，由财政主管部门主导制定政府采购类PPP制度体系，厘清基本概念，加强协调配合，共同推进我国PPP制度的建立和完善。

　　对于特许经营类PPP模式，应加快推进特许经营立法工作。对于政府购买服务类PPP模式，与特许经营类PPP模式的合同结构、风险控制、模式选择等存在重大区别。对其进行制度设计，应将更多精力放在如何推动政府采购领域的深化改革，研究制定出台采购主体资格确认，采购交易价格形成，采购程序规范，采购服务标准制定以及跟踪、监测、绩效评价等内容。

二、明确部门职能分工及协调配合

　　目前我国在推广应用PPP模式过程中，存在政出多门、政府各职能部门之间缺乏协调的现象，使得地方政府及PPP项目实施机构无所适从，损害了政府部门的权威性，严重影响了PPP模式在我国的健康发展。突出问题在于财政部门强调无论是特许经营类PPP项目，还是政府采购类PPP项目，本质上都是政府购买服务类PPP项目，都应纳入政府采购框架流程。按照我国政府职能配置，财政主管部门负责政府采购职能。这样，财政主管部门通过推广运用PPP模式，就可以建立一套全新的涵盖基础设施、社会事业和公共服务的项目评价、申报和管理操作流程。这种操作流程与国家发展改革部门所理解的基础设施和社会事业特许经营运作模式以及项目建设所遵循的基本建设程序存在较大差别。

　　纵观世界各国，政府组织机构设置各不相同，各部门职能分工不同，但均强调各部门之间要加强协调，各司其职，共同完成PPP项目治理的相关职能。法国中央政府分别设立负责经济发展工作的经济部和负责财政采购管理的财政部，经济部负责PPP（包括特许经营和政府采购类CP）项目的产业政策、行业规划制定，对PPP项目进行费用效益分析及经济可行性评估；对于涉及政府购买服务的CP项目以及需要财政补贴的特许经营项目，财政部门需要从财政资金支付管理的角度进行监管。

　　在项目审查方面，明确所有PPP项目都应纳入公共投资基本建设程序进行管理，强调由投资主管部门从发展战略、产业政策、行业准入等角度进行审查。对于特许经营类PPP项目，国家价格主管部门还应强化进行使用者付费机制的审查；对于政府购买服务类PPP项目以及需要财政补贴的特许经营类PPP项目，财政主管部门应强化对财政资金投入的专项审查，形成强有力的制衡机制，加强协调配合，共同推进我国PPP制度的建立和完善。

三、完善我国PPP项目专业评估论证制度

　　目前我国PPP项目可行性论证中的最大问题，就是由于强调所有PPP项目本质上均属于政府采购，对其专业评估论证仅需做好财政承受能力论证和物有所值评价。从项目可行性研究角度看，财政承受能力应进行总体评价，对单个项目进行财政承受能力评价的实际意义不大。

　　对于所谓物有所值评价，即VFM分析，本质上是政府采购方案的比选论证。对比传统采购模式下的政府付出代价（即公共部门比较值PSC）和采用PFI模式的政府付出代价，据以判断采用PFI模式政府节省的费用。对于特许经营类PPP模式，在逻辑上不需要进行政府采购付费的比较评价。

　　我国当前过分强调从财政资金投入（事实上，一些特许经营PPP项目根本没有财政资金投入）的环节对PPP项目进行监管，就会削弱从国家经济发展战略、行业发展规划、产业准入标准、法律法规政策等层面对PPP项目进行监管，就会脱离我国现行的工程项目基本建设管理程序，造成我国工程项目管理体系及思路的混乱，不利于PPP模式在我国的长期健康发展，其危害性将逐步显现，必须尽快予以纠正。

四、选择部分城市开展PPP体制机制深化改革综合试点

　　鉴于推广应用PPP模式对于深化基础设施和公共事业领域体制机制改革的意义重大，目前全国各地PPP项目落地十分困难。我们建议在全国选择若干个有代表性的城市，从4个方面开展PPP体制机制改革综合试点：（1）制度落地。对中央各部门出台的众多PPP政策文件，进行系统梳理，结合各地特点研究如何落地。对于不符合地方实际情况及不利于我国PPP模式健康发展的相关政策文件，通过试点示范总结，提出修改完善意见建议；（2）当地PPP项目融资能力建设。动员各大金融机构及投资企业，研究当地制约PPP项目可融资性的瓶颈因素，研究提升当地PPP项目融资能力的具体方案；（3）专业咨询能力建设。通过培训和专业化的智力服务，提升地方针对PPP方案的策划能力，提升PPP项目方案的可操作性；（4）保险体系建设。联合保险机构，设计特定保险产品，对试点城市开展地方政府履约信用保险，鼓励社会资本在自愿的前提下进行购买保险产品。地方政府一旦失约，由保险公司负责赔偿，以增强社会资本的投资信心。通过上述试点示范，总结可复制、易推广的经验，在全国范围内推广应用，以促进PPP模式在全国各地务实推进，加快推进适合我国国情的PPP制度体系建设。