欧盟2021财年研究和创新投入重点和趋势
科情智库
摘 要：欧盟是发达国家的集合体，欧盟层面的研究和创新投入已成为欧盟地区公共科研经费的重要来源和经济增长的核心驱动力，在推动欧盟地区产业结构升级、促进区域科技发展方面，发挥十分重要的作用。本文重点研究欧盟2021财年研究和创新预算总量、结构和特点，以及2019—2021财年研究和创新预算变化情况、特征等方面，以期为我国提供有益借鉴。
关键词：欧盟；研究和创新预算；年度预算；结构特征；变动趋势
在科技、经济日益全球化的今天，研发和创新已越来越成为一个国家或地区经济和社会发展的源泉。欧盟是发达国家的集合体，长期以来科技投入一直是其经济增长与产业结构升级的核心驱动力。新世纪初，受到互联网泡沫破灭等因素影响，欧盟的研发投入增长曾一度陷于停滞。2006年，欧盟修订“里斯本战略”，之后于2010年发布“欧洲2020战略”，后又于 2014年启动新的研发框架计划“地平线2020”。在公共部门研发投入快速增加的带动下，欧盟整体研发投入开始持续增长。
作为拥有27个成员国、4.55亿人口的世界第三大经济实体，欧盟把科研创新视为其经济增长的未来驱动力，并在这一背景下不断强化研发和创新预算的功能和地位，通过增加研发和创新投入、调整研发重点和强化研发机构组织实施等措施，来增强欧洲研究区的研发实力。从近年欧盟研发投入情况来看，欧盟2019财年研究和创新预算总量为127.49亿欧元，仅低于成员国中的德国（338.66亿欧元）、法国（152.85亿欧元），占欧盟27国政府研发投入总量的13.39%。2020财年欧盟层面研究和创新预算为139.63亿欧元，占当年欧盟财政总预算1 535.66亿欧元的比例为9.09%。从总量上来看，低于德国（368.57亿欧元）、法国（158.47亿欧元），占欧盟27国政府研发投入总量的13.85%（见表1）。由此可以看出，欧盟层面的研究和创新投入已成为欧盟地区公共科研经费的重要来源，在推动落实欧盟科技创新战略、促进区域科技发展方面发挥着至关重要的作用。
近年来，欧盟及其多个成员国通过实施人工智能、数字经济等各项科技创新政策，使欧盟在整体研发投入强度和产出上有明显提升。根据欧盟统计局和经济合作与发展组织的数据，2019财年，欧盟27国的总研发投入为3413亿美元，低于美国、中国等科技投入大国；从投入强度来看，欧盟2019财年研发投入强度为2.2%，低于美国的3.07%，日本的3.24%，中国的2.23%和韩国的4.64%。欧盟通过组织实施多年度研发框架计划，带动成员国广泛参与，区域整体研发总量和强度在近十年来都保持稳定增长，在公共研发投入和科技人才培养上取得了显著进展，同时也较好地平衡了内部成员国之间科技实力的差异，使得欧盟整体上保持了全球科技重要一极的地位。
欧盟是拥有27个成员国的区域组织，具有特定的协调机制和组织方式。20世纪90年代，为解决欧盟年度财政预算机制产生的一系列的机构间冲突、预算约束不强、财政支出计划性差等问题，根据《马斯特里赫特条约》，即《欧洲联盟条约》，欧盟明确建立至少为期五年的多年度财政框架（MFF），开始了预算改革，采取多年度财政框架做出预算安排，形成了由欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会三方通过协商决定预算的机制，同时也在多年度财政框架下形成了多年度研发和创新预算安排，如欧盟第九研发框架计划——“地平线欧洲”就是在2021至2027年财政框架下制定的。
在确定多年度财政框架的基础上，欧盟具有清晰规范的年度预算形成机制，具体流程是：作为欧盟行政机构的欧盟委员会研究和创新总司，依据所在时期的多年度研究和创新预算框架和下年度研究创新工作计划，每年9月1日前，编制形成下一年度研究和创新预算草案，欧盟委员会的预算总司汇总形成下年度预算草案，于10月1日前将下一年预算草案递交给欧盟理事会和欧洲议会。在研究与创新年度预算草案的形成过程中，为使年度预算顺利通过欧盟理事会和欧洲议会的审议，欧盟委员会研究与创新总司始终与预算总司，以及欧洲议会的预算委员会和工业、创新与能源委员会保持密切沟通，尽可能地就下年度预算安排事项达成一致。欧盟理事会和欧洲议会是欧盟预算的决策机构。其中，欧盟理事会对预算草案具有建议权，在形成意见后，提交欧洲议会审议。欧洲议会对于欧盟预算具有最终决定权，最终决定预算是否通过。预算最终通过后，由欧盟委员会按照有关财务规则，在已获批准的框架内执行。
从研究和创新预算结构上看，近年来欧盟研究理事会组织实施的多年度研发框架计划一直是欧盟研究和创新投入的主体，投入总额占多年度研究与创新预算的90%左右。2020年12月，欧盟机构通过的新一轮多年度财政框架预算，时间跨度为2021财年至2027财年，预算总额为1.2109万亿欧元，其中，研究和创新预算为937.20亿欧元，占预算总额的7.74%。其中投向第九框架计划，即“地平线欧洲”计划的资金比重最大，总预算为861亿欧元，约占欧盟层面整体研究和创新投入的92%。另外，欧洲原子能研究与培训项目七年预算为19.81亿欧元，占总研究与创新预算的2.11%、国际热核聚变实验堆计划（ITER）七年预算为56.14亿欧元，占比5.99%（见图1）。在研究与创新预算之外，欧盟还单独通过“数字欧洲”和欧洲“太空”项目来支持“数字产业和太空探索”，2021—2027财年预算分别为75.88亿欧元和148.8亿欧元，覆盖超级计算机、人工智能、数据处理、太空探索等领域的科技创新活动。
4.1 欧盟2021财年研究与创新预算概况
在欧盟机构中，欧盟委员会是行政机构，也是欧盟研究和创新预算的执行主体；欧盟理事会和欧洲议会为决策机构，执行不到10%的预算。因此，本文重点研究欧盟委员会执行的研究和创新预算的结构和特点，以及近年来与欧盟研发活动密切相关的数字欧洲和太空领域预算。根据欧盟机构2021年3月确定的最终预算，2021财年欧盟委员会执行的研究和创新预算为117.86亿欧元，主要分布于三个方面：“地平线欧洲”107.60亿欧元，“国际热核聚变实验堆计划”8.57亿欧元，“欧洲原子能共同体研究”1.58亿欧元。2021年研究和创新预算外的“数字欧洲”和“太空”项目预算分别为11.30亿欧元和20.34亿欧元，用于发展数字经济和太空科技。
以占欧盟研发投入比重最高的中期重大研发框架计划——地平线计划为例，“欧盟研发框架计划”始于1984年，以研究国际前沿和竞争性科技难点为主要内容，是欧盟成员国共同参与的中期重大科研计划；欧盟第九框架计划——“地平线欧洲”的2021财年预算占当年欧盟研究和创新预算总额的82%。从“地平线欧洲”的研发部署结构上看，其覆盖基础研究、应用研究、成果转化的市场化应用等创新链条各环节。从结构和功能上看，“地平线欧洲”对欧盟地区的科研活动具有引领和带动作用，投入重点与欧盟地区科技前沿趋势、经济社会发展的各个重点领域紧密结合。其中，“卓越科学”主要支持基础研究，包括欧洲研究理事会、玛丽·居里行动、欧洲科研基础设施，总金额为29.37亿欧元，占当年“地平线欧洲”计划的27.3%。“全球挑战和欧洲工业竞争力”重点支持健康，文明、创新和包容性社会，居民社会安全-网络安全中心，数字产业和太空探索，气候和能源，食品，生物经济，自然资源，农业和环境，联合研究中心领域的研究，用于提升欧盟工业竞争力，维持欧盟区域科技在全球的重要地位，总额为57.34亿欧元，占比53.3%。“创新欧洲”用于支持中小企业创新和成果商业化，以及形成良好创新生态系统，总金额15.34亿欧元，占比14.3%。“夯实欧洲研究基础”旨在扩大参与传播卓越，以及改革并加强欧洲研究创新系统，总金额4.03亿欧元，占比3.74%（见表2）。
4.2 欧盟2021财年研究与创新预算主要特征
4.2.1 持续关注基础科学研究
“卓越科学”侧重于资助基础科学研究，2021财年计划预算为29.37亿欧元。“卓越科学”包括三个子项：欧洲研究理事会支持基础科学研究，预算18.95亿欧元；“玛丽·居里行动”是对高技能研究人员的资助，例如为博士、博士后和人员交流提供奖学金等，预算7.70亿欧元；“欧洲科研基础设施”旨在保持欧洲基础科学研究的开放性，将各科研创新项目有机整合在一起，减少学科分割导致的无效劳动，预算2.72亿欧元。
4.2.2 强调应对全球性挑战
“全球挑战和欧洲工业竞争力”计划是欧盟科技预算中资金投入最多的部分，预算57.34亿欧元。具体包括六个子项，其中：“健康”模块预算8.66亿欧元，用于保障居民的健康；“文明、创新和包容社会”模块预算3.17亿欧元，用于加强法制建设、保护自然遗产、促进社会经济转型等问题；“数字产业和太空探索”预算16.93亿欧元，用于支持数字产业发展和太空科技；“气候和能源”模块预算16.93亿欧元，主要目的是实现能源可持续性发展，应对气候能源挑战；“食品、生物经济、自然资源、农业和环境”模块预算为11.33亿欧元，主要用于环保支出、生态保护、食品健康等多项内容，最终目的是维护生态和谐；联合研究中心（JRC）是为公共政策提供科学依据的研究机构，预算0.32亿欧元。
4.2.3 鼓励创新，特别是促进中小企业科技成果转化
“创新欧洲”计划预算15.34亿欧元，包括三个子项：欧洲创新理事会是新平台，为个体创业者提供一站式服务，帮助他们将最有潜力的想法从实验室转化为市场应用，预算为11.27亿欧元；创新生态系统旨在营造创新环境，特别是通过企业所得税来促进可持续创新生态系统的发展，预算0.57亿欧元；欧洲创新与技术研究所（EIT）主要为产学研合作提供支持，预算3.50亿欧元。
4.2.4 持续夯实欧洲研究基础，保持科研优势地位
“夯实欧洲研究基础”计划设立目的是确保欧盟科研领先地位，预防人才流失，帮助成员国更好地吸收利用欧盟科研成果，预算为4.03亿欧元。其包括两个子项：“扩大参与传播卓越”和“改革加强欧洲研究创新系统”。前者旨在保持欧盟科研优势地位，帮助成员国充分受益于欧盟研究成果，减少成员国间科技实力的差距，预算3.57亿欧元；后者旨在推动成员国国内政策改革以适应科技发展，预算0.45亿欧元。
除此以外，欧盟也注重原子能、太空、数字领域的开发研究。2021财年，“国际热核聚变实验堆计划”与“欧洲原子能共同体研究”预算分别为8.57亿欧元和1.58亿欧元，用于欧盟对核能的开发利用，维护欧盟整体在核能开发上的优势地位。“数字欧洲”和“太空”项目预算分别为11.30亿欧元和20.34亿欧元，用于发展数字经济和太空科技。
5.1 欧盟2021—2027财年研究与创新相关预算变动总体情况
近年来，欧盟将科技创新作为提升区域竞争力的重要任务，相继发布一系列重要科技战略，如数字经济领域的《人工智能战略》《数字战略》《人工智能白皮书》，绿色经济领域的《欧洲绿色协议》和《欧盟氢能战略》等。为维持欧盟科技创新水平，提升区域竞争力，欧盟科技创新投入近年来保持稳中有增的增长态势。总体来看，与前两年相比，欧盟2021财年研究与创新相关预算增幅较大，比2020财年增加28.2%，比2019财年增加40.2%（见图2），在内容和结构方面进行了较多的调整和优化，呈现出资助重点更加聚焦、更加注重研究基础和研究生态优化等特点。
5.2 欧盟2019—2021财年研究与创新相关预算变动和趋势
2021财年是“地平线欧洲”计划实施的第一年，为避免条块分割和重复资助，欧盟委员会加大对不同层面资助计划的整合，在“地平线2020”基础上对资助内容和重点进行了较大调整。从内容方面看，“地平线2020-社会挑战”更名为“地平线欧洲-全球挑战和欧洲工业竞争力”，预算由21.06亿欧元大幅增加至57.34亿欧元，增加了172.3%，体现了欧盟对应对全球挑战、提升区域产业竞争力的格外重视。同时，气候、能源和交通支出科目进行了合并，食品、生物经济、自然资源、农业和环境支出科目进行了合并，资助项目更加精简。另外，新增“联合研究中心”“欧洲创新理事会”“居民社会安全-网络安全中心”“数字产业和太空探索”“欧洲创新生态系统”“改革并加强欧洲研究创新系统”，体现出2021年欧盟研发组织模式、资助方式和资助重点的变化（见表3）。
从调整和新增项目来看，欧盟未来重点关注以下几个方面。
5.2.1 基础研究等领域投入有所缩减
欧盟委员会对“地平线2020”中诸多项目进行精简合并，削弱或取消了以下行业、学科的研究计划：一是基础科学研究投入略有减少。2021财年“卓越科学”研究预算为29.37亿欧元，比2020财年下降了14.87%。其中“玛丽·居里行动”削减最多，同比降低25.46%，欧洲研究理事会下降12.67%，原未来和新兴技术项目也被取消。二是削减欧洲原子能共同体研究预算。2021财年该计划预算为1.58亿欧元，比2020财年降低了36.03%，比2019财年降低了31.00%。
5.2.2 工业技术类投入整合，组织模式调整优化
2018年，欧盟委员会创立了欧洲创新理事会，其聚焦技术开发和扩大突破性创新，集成了包括资助、培训、社交、建立创新生态网络等一系列提供给中小型创新企业的配套服务，对创新行为提供全方位的支持，覆盖从想法到市场化的各个项目阶段，成为“开放创新”这一重要支柱的执行机构。2021财年起，欧盟研究和创新预算将“地平线2020-工业技术”更名为“地平线欧洲-创新欧洲”，不再单独给予纳米技术、先进材料、激光技术、生物技术、煤炭钢铁等领域预算支持，而将保持工业技术领先、撬动风险投资、中小企业创新计划整合调整至欧洲创新理事会和欧洲创新生态系统项目下。
5.2.3 侧重发展绿色经济，强调环境保护
“气候、能源和交通”与“食品、生物经济、自然资源、农业和环境”是发展绿色经济、推动环境保护的主要项目。前者是“地平线2020”中“气候变化、资源节约和原材料供给”“安全、清洁、高效能源”与“智能绿色交通”三个模块的整合，2021财年整合后的预算为16.93亿欧元，较2020财年增长55.89%；后者是对“地平线2020”中“粮食安全，可持续农业、林业和渔业，海洋与内陆水研究，生物经济”与“食品健康安全”模块的整合，预算为11.33亿欧元，2021财年较2020财年增长96.02%。
5.2.4 关注居民健康与网络安全及发展包容、创新和文明的欧洲社会
2020财年“卫生、健康和福利”项目预算6.75亿欧元，2021财年增加到8.66亿欧元，同比增长28.30%。网络安全是“数字欧洲”计划的一部分，2021财年暂时没有安排预算。该项目计划改善企业、公共服务部门和研究机构的网络安全能力和网络基础设施。2021财年“文明、创新和包容性社会”项目预算3.17亿欧元，同比增长126.43%。该项目有助于为发展包容性、创新性和文化欧洲提供解决方案，推动欧盟深入了解前所未有的社会变革和相互依存的多元关系。
5.2.5 加大对国际大科学工程的投入
“国际热核聚变实验堆计划”俗称“人造太阳”，是目前世界上实施规模仅次于国际空间站的又一个国际大科学工程计划。该计划将首次建造可实现大规模聚变反应的聚变实验堆，是人类核聚变研究走向实用的关键一步，备受各国政府与科技界重视。我国于2006年正式签约加入该计划，2021财年欧盟该项目预算为8.57亿欧元，较上年增长139.39%。
5.2.6 空前重视数字经济和太空探索
一方面，欧盟加大“数字欧洲”与“太空”项目的科研预算，2021财年“数字欧洲”预算在所有项目中增长最快，较2020财年增幅为1213.95%；另一方面，欧盟委员会新设立了“数字产业和太空探索”项目，主要用于超级计算机、人工智能、数据处理、太空探索等领域。欧盟强调在该项目里：要加强对数字化、智能化和空间技术等关键技术领域的支持，确保欧洲在整个价值链上的核心领导地位，打造有竞争力、数字化、低碳、循环的产业，确保原材料的可持续供应，以及开发先进材料，加强应对全球社会挑战的科技创新基础等。
作者：潘昕昕1，孙彦红2，张缨1
1.科学技术部科技经费监管服务中心，北京 100038；
2.中国社会科学院欧洲研究所，北京 100732
来源：《全球科技经济瞭望》
2022年5月第37卷 第5期
文章观点不代表主办机构立场。
推荐阅读 >