任剑涛丨找回国家：全球治理中的国家凯旋

摘要

全球治理缺乏高度建制化或拟国家的政治主体，因此内在地限制了全球治理的效果。在全球治理依然极强地依赖国家行为体的情况下，一度被认定的国家已江河日下的断语，似乎在朝相反的方向演变。“找回国家”的有力吁求，既是对国家的全球治理主体的重建，也是对国家发挥的国内治理与全球治理作用的肯定。在全球治理中的国家凯旋，已经是一个多方呈现的事实。

作者

任剑涛，清华大学政治学系教授

文章

摘自《探索与争鸣》2020年第3期

载《社会科学文摘》2020年第5期

在20世纪后半叶，全球化有力地推动了全球治理。在全球治理迅猛推进的过程中，民族国家的地位与作用出现显著下降。人们甚至怀疑国家存在的必要性，至少是怀疑国家在全球范围内的主权治理模式是否仍然是一种有效的治理模式。全球治理确实在解决诸多全球问题上发挥了强有力的作用。但全球治理缺乏高度建制化或拟国家的政治主体，因此内在地限制了全球治理的效果。在全球治理依然极强地依赖国家行为体的情况下，一度被认定的国家已江河日下的断语，似乎在朝相反的方向演变。“找回国家”的有力吁求，既是对国家的全球治理主体的重建，也是对国家发挥的国内治理与全球治理作用的肯定。在全球治理中的国家凯旋，已经是一个多方呈现的事实。国家似乎迎来了一个复兴契机。

01

全球治理与国家委顿

20世纪下半叶开始，国际政治与经济大势的标志性事件是全球化（globalization）。全球化从萌芽到迅速推进，经历了一个演变过程。一般而言，哥伦布发现新大陆被视为近代以来全球化进程的重要起点。全球化的真正迅猛推进，肯定不早于19世纪。全球化全方位的迅速推进，是在第二次世界大战以后，尤其是1980年代。

全球化进程的迅猛推进，与资本的全球流动、贸易的全球展开、超级大国的国际影响陡增、国际组织的强有力活动具有密切关系，同时，也与全球问题的凸显具有直接关系。在迅速的全球化进程中，曾经只是局部发生且有限作用于人类社会的种种事务，也相应疾速地演变为全球问题。诸如战争与和平、南北关系、生态危机、环境污染、人口爆炸、资源短缺、国际恐怖主义、跨国犯罪和信仰危机等问题，尖锐地呈现在全球社会面前。这些问题让人们意识到，如果试图解决相关问题，非经全球合作途径而无能为力。

全球化不仅强有力地推进了人类社会各方面的迅速变化，也投射在学术研究上。一方面，全球化的乐观设想纷纷出台。在观念上尤以超越民族国家的全球主义理念，成为全球学术界高度关注的热门话题。在制度安排上，则以国际政府或世界政府的设想吸引人们的注意力。在实际操作中，欧洲联盟从经济联盟向政治联盟的迅速推进，一时让人们预测，欧盟将成为与美国、中国鼎足而立的世界三强之一。另一方面，全球化的治理理念广为流行，全球治理的举措频繁推出。全球治理以“治理”定位，其所带有的协商性、协作性特征，大大提高了人们对之的期待。全球化确实有力推动了全球治理。全球治理“是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。全球治理所要治理的事务被归纳为两大方面：一是对全球社会尤其是全球经济发展有利的事务；二是对“某些不怎么有益的活动，包括毒品贸易、恐怖主义和核材料交易”的治理。这是因为，“为创建一个不受国界限制的世界而实行的金融自由化政策，也助长了国际犯罪活动，并对较贫困的国家造成了许多困难”。

全球治理与国家统治或国家治理的重要区别，就是它的多元治理主体与国家治理主体很不相同：国家行为体依然是全球治理的重要主体，但国际组织、非政府组织、非营利组织、跨国和全球公司、私人行为体（如比尔·盖茨基金会），已经成为全球治理中不逊于国家作用的治理主体。在全球化与国家化的比较性框架中，全球治理对国家治理的取代之势成为热门话题。在全球治理高歌猛进的映衬下，国家要么是被认为失败了，要么是被认为绩效远不如全球治理。“民族国家越来越变成了一种怀旧的幻想”。

在全球治理中的国家委顿，最重要的导因是主权问题。一方面，国家的政治主权，在人道主义干预政策的影响之下，受到明显挑战。另一方面，国家的经济主权，在全球经济资源流动的情况下，受到明显冲击。再一方面，国家的文化主权，在全球化进程中出现的好莱坞文化模式的冲击下，也无法守住传统国家的文化底线。

02

找回国家

全球治理真正具有逼退国家治理的能量和绩效吗？答曰未必。随着全球治理进程的展开，全球化与全球治理自身的弊端不仅表露出来，也促使一些学者加以深入分析。全球化发展最迅猛的领域是经济领域，全球治理的主要着力点也是经济治理。但恰恰是在这个领域，人们对全球化与全球治理的不满与抨击最为集中和激烈。经济学家斯蒂格利茨是指责全球化与全球治理最严厉的学者之一。他将人们对全球化的不满主要归结为：全球化诚然有利，但利益比倡导者所声称的要少；全球化被夸大之后，人们对全球化、精英阶层以及支持它的机构的信心下降；全球化对收入和财富具有的巨大分配效应，导致了大多数人的情况变得更糟；全球化与全球治理不匹配，全球治理倾向于强势一方；等等。因此，全球化催生的全球治理，远未实现人们内心强烈期盼的治理效果。

相反，国家自我确证其存在价值的理由仍然强劲：一方面，当国家经济的运行形态与超国家经济模型不一致时，那么民族国家就在经济上可以扮演重要角色；另一方面，新兴国家在全球化中获利，促使其主要角色从行使主权实体责任转变为为超国家或次国家治理提供合法性并确保它们承担责任；再一方面，国家的属土性降低，但在领土控制和人口规制上的国家属性，使得可以取代它的机构还没有出现。

将国家带回人们思考全球化与全球治理的视野，具有两个指向：一是在国家与社会的相对框架中，走出单纯倾向社会一端而仇视国家的思维定式，转而从国家一端考虑它的运行逻辑，以及它与社会的关系问题；二是在国家与国际、全球的相对框架中，走出单纯倾向国际与全球化一端而敌视国家的思维趋势，转而从国家一端考虑全球化与国家化、全球治理与国家治理之间的关系。这其实是两个高度相关的视角。一者，因为在国家与社会关系框架中，既可以在一个主权国家的范围内审视国家权力与社会建制之间的关系，也可以扩展开来在主权国家与全球社会的关系上观察两者的互动。在全球治理的阐述中，全球社会，无论是全球公司，还是全球政府间组织（如联合国），或是全球公民组织与公益组织，都是在与国家主权比较的视角中得到定位的。二者，在国家化与全球化关系框架中，既可以在一个国家范围内审视其国家权力机制与全球治理除国家之外的诸主体之间的关系，也可以在全球范围内审视不同国家的国家权力、社会机制与国际社会、全球组织之间的关系。找回国家，就是找回相对于国内社会与国际社会、相对于国际组织与超国家建制（如欧盟）的那个一度失落于全球治理进程中的主权国家。

找回国家，是在国家与社会的政治理论框架中确立思考方向的。但当代的国家不是孑然独立的存在，不但国家必须在国家与社会的框架中才能得到理解，而且国家也必须在国家与国际、国家与世界的框架中才能得到准确定位。找回国家，不是在一国之内的国家与社会框架中闭环式地寻找国家，而是在全球开放的环境中理解国家的结构与功能——这就是在全球化、全球治理与国家关系的框架中致力重新发现国家。

在全球范围内找回国家成为找回国家的又一重要路径，主要原因如下：第一，找回国家始终需要在国家之间展开历史比较，才能凸显国家间潜含的理想与失败国家的典型，并着力倡导国家典范，规避国家失败陷阱；第二，搭建国家自主性的框架，必须在发达国家、发展中国家与欠发展国家的具体处境中去确立基本要素，定位现代国家的基本结构与功能；第三，全球各国关于国家建构与运作的知识建构大不相同，因此必须在地方性知识与全球性知识之间确立适应性最为广泛的国家知识，才能为国家确立起比较准确的理论定位；第四，既有国家的结构与功能如何改革的问题，不是一个现实感受就可以轻易敲定的问题，必须以全球视野观察和评价不同国家的政治体制、政策机制、政策议程、决策方式、施政方略之后，才能凸显切实可行的改革国家的进路。找回国家，必须扼住两个基本端口才能奏效。建立找回国家的全球参照框架，肯定比心急火燎地随便找回国家要来得稳妥。

03

国家归来

找回国家是出于两个客观理由：一是民主国家确实具有自己的自主性，并不是单纯受制于社会需要的被动机制；二是相对于国家治理的全球治理，这个曾经被寄予厚望的治理形式，已经表现出不容忽视的低效与失效。

就第一个理由中民主国家的自主性来讲，不但从前述找回国家的呼吁中得到一定程度的理解，还可以从民主国家的国家与社会分流而为的机制中，确定属于国家权力的规定性职责上得到印证。在人们达成社会契约的基础上，进一步达成政府契约，双重契约所发挥的保障作用，从两个方面体现出来：一是国家权力不能僭越社会设定的授权边界，国家不能侵入社会领域，行使那些人们未曾授予的权力；二是国家诸权力形式必须按照分权制衡的宪制安排，各自依法行使。分权制衡机制绝对不只是一种限制权力的机制，也是一种促使权力掌控者在规定范围内如何主动履行相应职责的促动机制，其中更潜含着激发权力机构从业者主动应变的激励意味。

就第二条理由的全球治理的低效与失效来看，找回国家，就是为了找回人们期待社会去完成而实际上完不成、必须由国家来完成任务的机制。找回国家不是少数国家面对的事情，而是绝大多数国家都在应对的事务。至于全球范围内那些致力发展的国家，尤其是所谓发展型国家，就更希望在经济全球化的处境中，以举国之力谋求发展，从而让国家成功捕捉一切有利于发展的机遇，其为国家利益而倾力行动的特征就更是为人们所熟知。

找回国家，不只是一个理论吁求，还是一个国家的实际发展趋向。从全球范围来看，国家的归来是21世纪初期20年间一个令人瞩目的现象。所谓发展型国家，是“由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络的简称”。这些势力结合在一起，就是为了实现民族国家确立的宏大发展目标。这种发展模式，就是国家归来的标志之一。这样的国家类型，在南美创造的发展奇迹中，还仅仅显示出一个雏形，在东亚国家与地区中才呈现出它的成熟形式。后来受到广泛关注的金砖五国，大致都可以归为发展型国家，国家在发展中的绝对主导作用显而易见。

随着这些边缘国家中的个别国度走向中心，似乎直接威胁到发达国家尤其是美国利益的时候，他们对国家问题的反思，才从找回国家的一般理论吁求，迅速走上国家归来的轨道。同时，曾经在超国家道路上迅速推进的欧洲联盟，由于从经济联盟演进到政治联盟，引发了欧洲的分裂。在欧盟中觉得国家利益受损的英国，首先启动了脱欧进程，给超国家尝试以沉重一击。于是，高度吸引人们注意力的两件大事浮上台面：一者，中美贸易摩擦成为边缘国家激发中心国家重新审视国家问题的标志性事件；二者，英国脱欧成为发达国家放弃超国家尝试转而再造国家的象征性变故。

英美两国疏离超国家体系、回归国家主体，是国家归来最重要的象征性事件。这与两个国家在全球的影响力具有密切关系。英国是现代国家的首创者，美国是当代世界唯一的超级大国。前者在政治典范上、理论阐释上为现代国家奠基；后者在国家行动上对全球具有带动作用。他们对全球化的不满与退出，表明全球化、全球治理不仅让落后国家不满，让反全球化运动遍布全球，而且也让最重要的发达国家严重不满。解决这样的不满，向前挺进之路布满荆棘；向后倒退，国家就开怀拥抱归来者。发展型国家对发达国家提出的挑战，发达国家对全球化或超国家的满怀疑虑，竟然如此顺畅地形成一股合力，将国家重新推向世界舞台的前沿。

04

国家复兴？！

21世纪的第二个十年，全球治理中的国家凯旋，正以蓬勃之势展现在人们面前。国家之所以成功挽回曾经似乎显得颓败的命运，有多方面的原因。一方面，因为国家方面主动出击，在全球化、全球治理的迅猛进展中，抓住其进展不畅的契机，同样迅速地补足了国家的短板，快速唤醒人们的国家记忆，遏制人们对超国家的乌托邦想象。

另一方面，国家之所以能够高奏凯旋，也是由于国家与超国家、全球组织的结构特点、可能处境、实际功能不同所注定的。国家是三种建制中最完备和成熟的体制，依托于国家的控制型力量运作，有着处理大事件的资源、能力与经验。超国家可以区分为两种情况：紧密型的超国家如欧盟，在政治联盟受挫的情况下，至少近期无法达到与国家建制相媲美的水平；松散的超国家组织，如东盟、非盟与南美国家同盟，因为不涉及主权国家任一权力的移交，就既对其成员难以有效约束，也对其成员的国际政策无法发挥决定性影响。全球组织的情况较为复杂。联合国大致就是一个国际讲坛。跨国公司、全球性公司发挥的全球治理作用直接受制于主权国家。因此，国家化的回流与全球化的逆潮相携出场，构成当代的一大国际景观。

对人类社会来讲，在大型政治社会建制方面，国家这样的建制还没有现实的替代者。国家何以具有如此强大的生命力呢？

一者，国家是从古至今充分发展的政治社会。一方面，在政治社会的建构上，国家乃是漫长的历史进程中逐渐浮现出来的政治建制，因此它拥有极为深厚的历史资源。另一方面，国家形式演进的纵向线索，因不同国家形态演进速度的差异，而横向地呈现在世人面前，因此，给人们展现出国家形式历史丰富感的现实多样性。

二者，国家是唯一受到有效限制的同时发挥出强大作用的政治建制。在历史上，国家权力尤其是帝国形态的国家权力不受限制，因此在创造历史文化辉煌的同时带给人类以巨大灾难。经过千年之久的摸索，人类终于在17世纪走出一条有效限制国家权力的道路。但同时，国家又不是仅仅被限制起来而显得能力低下、无所作为。从历史视角看，现代国家是能力最强的国家。

三者，国家运行的绩效得到有效证明，并成为一切大型或超大型社会建制发挥作用的基本依托。国家自身运行在法治范围内，它对内、对外的两种基本功能得到良好实现的话，它就不仅成为良性国家机制，而且能相应地为社会提供丰厚的物质支持、制度供给和秩序保障。

四者，国家运行与国家理论相伴而生，这让国家成为有雄厚理论支持、有深刻理论反思、有理性预期前景的行为体。国家理论成为诸社会科学理论（政治学、法学、经济与社会学等）深入、广泛探究的重大主题。对国家基本理论的深入研究、对国家结构的比较性陈述与分析、对国家变革与前景不同向度的预测，让国家理论研究显出蓬勃的生机。

可见，在全球治理中的国家凯旋，是有其深刻理由的。国家的种种难题，只有在改善国家的前提条件下，才有解决的希望。人们或许进而会问，全球治理中的国家凯旋，是不是国家已然复兴的标志？回答这一提问，需要慎重。国家的复兴，依据它所针对的国家所指而具有相当不同的含义。人们没有理由就国家复兴问题一概而论。但可以确定的是，国家复兴只能在国家与社会、国家化与全球化之间踩跷跷板。其间的平衡艺术，就成为国家是否真能复兴的一个最重要的技术性指标。

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