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北大教授袁刚:从体制根源上清除“大忽悠”官僚主义病症

新时代言思学社 今天


作者 袁刚 北京大学政府管理学院教授 博士生导师

来源 《经济与管理论丛》2018年第4期、爱思想网


形式主义“大忽悠”是官场病顽症

   

中共“十九大”召开后,党政各单位开始学习贯彻“十九大”精神,并狠抓落实。但也有不少机关和领导表面上热腾一阵,却落不到实处,摆起了“大忽悠”龙门阵。有记者发文揭批新时期官僚主义、形式主义“四风”新表现,习近平看后一针见血地指出都是老问题,并非新表现!在官场引发巨大震撼。

   

是啊,官僚主义、形式主义在我国建国之初“三反、五反”运动中就被列为重点打击批判对象,以后在历次整风及政治运动中均未见缺席。“社教”、“四清”运动中也被作为重点清除对象反复揭批,甚至毛主席发动的文.革也将其列为“修正主义”病症,要群众起来造官僚主义者的反。但“踢开党委闹革命”并不能真正解决官场病问题,反而引发混乱。


中共“十八大”后,习近平强力反腐,推出具体而不含糊的“八项规定”,那两句实实在在的话更是铿锵有力:“打铁还要自身硬”、“把权力关进制度的笼子!”不但震慑了官场,而且以霹雳手段重拳“打老虎、拍苍蝇”,对腐败零容忍,对贪官污吏绝不姑息,从而极大地扭转了党风政风,有力地推进了国家治理体系治理能力现代化建设的进程。

   

然在中央强力反腐提出全面深化改革的关口,有些机关部门和官员却玩起了“大忽悠”把戏,表面上紧跟中央部署,暗地里却抗拒抵制。


由于“八项规定”斩断了某些官员灰色收入渠道,“简政放权”压缩了某些官府揽权寻租空间,官僚们不敢公开跟中央唱反调,于是变换花样大搞形式主义。这些人虽不再敢寻租以权谋私大把捞钱,却时时处处消极怠政不干实事推卸责任,由于“干事越多,出错机率就越大”,于是乎有人干脆不干工作,玩起了忽悠,遇事推诿,所谓不怕不干事,就怕干错事,没有责任担当,庸官怠政现象凸显。不少官府专做表面文章,运转拖沓,不干实实在在的工作,专搭花架子,哗众取宠,搞形象工程,大量政务因而延误停滞,官僚主义顽症不改。

   

2013年6月习近平严厉斥责了官场“四风”:形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,要求集中整改。“四风”概括来讲都是官僚主义问题,当官不履行职责为民办实事,却以权谋私贪图奢靡享乐,华而不实应付差事,搞形象工程花架子,使政府空转全无行政效用,改革任务落实不了,从而极大地阻碍并危害到当前的全面深化改革。“四风”不除,改革的任务就无法完满完成,中央提出的实现“两个百年目标”的愿景就要大打折扣。

   

官僚形式主义作风虽然花样翻新,不同时期有不同表现,但万变不离其宗,就是以其权位当官做老爷,高高在上脱离群众脱离实际,贪图享乐满足现状,无所作为不负责任的领导作风,是官场病态也是顽症。中央虽三令五申要求整改,历次政治运动批了又批,却变换花样层出不穷。

   

为什么官僚主义顽疾难以根除,其根源何在基础在那里?有必要追根溯源作些分析。

   

官僚主义病根可追溯到苏联模式党政干部体制

   

“官场病”古今中外都普遍存在,凡有官府就会有官场病态,如文牍主义、事务主义,繁文缛节讲求官样文章、形式主义、命令主义老爷作风等,只是为患轻重程度有所不同而已。“澄清吏治” 在我国自古以来都是政治难题,官僚主义在世界各国都有,且都视为顽症,而在我国及前苏联东欧社会主义国家却尤显突出。为什么?因为党政干部官员实在太多。

   

官僚主义并非在官府官员中个别存在,也有体制性问题

   

众所周知,我国现行党政干部体制是直接移植于苏联,毛泽东在建国之初就说:苏联“已经建设起来了一个伟大的光辉灿烂的社会主义国家。苏联共产党就是我们的最好的先生,我们必须向他们学习”(《毛选》第5卷第329页),邓小平后来也说我国的政经体制源于“苏联模式”,并提出要改革其弊端。


苏联建政则是以马列主义为指导,被称为人类历史上第一个社会主义国家。但可惜马克思并没有见证无产阶级政权的治理,虽论证了无产阶级革命的必要性,却对其政权治理少有论述,仅在1871年发表的《法兰西内战》中,总结巴黎公社经验提出了“公仆说”。他赞扬巴黎公社取消常备军和官吏搞廉价政府,设想未来社会主义所有行政职位都通过选举产生,公仆们“只领取相应于工人工资的薪金”,取消一切特权,接受社会的监督,人民不满意则可随时将其撤换。


列宁在《国家与革命》中重申了“公仆说”,1917年“四月提纲”明确提出“一切官员应由选举产生”,要建立巴黎公社式政权,实现全民管理国家。马列都强烈反对官僚体制和官僚主义,并预言作为阶级工具的国家机器及窃居社会主人地位的官僚制等,在无产阶级掌权的社会将不复存在。


然苏联建政后没有也不可能取消官僚科层制治理,更没有坚持官吏经选举产生及工资不超过熟练工人这两点,而是反其道而行之。当然起初因内战无法选举只能委派,1920年4月——11月党中央就直接任命了37547名干部。在斯大林领导下,政权安定后也一直是层层任命,没有遵循巴黎公社有关普选制的原则,并形成党政合一、议行合一、以党代政、党管干部,由中央组织部门层层任命、等级授职、高度集权的行政体制,严重的官僚主义问题随即出现了

 

1923年6月苏共中央组织局通过了《关于任命制》的决议,10月即获中央批准。1925年11月组织局又通过《关于选拔、任命工作人员的程序》条例,同时提出任命各级干部的“职务名册”,任命制得以定型。斯大林通过“坐机关”任免各路干部控制了国家机器,因而拥有了巨大权力。


但列宁对此是极为不滿的,临死前对充斥于国家机关中的官僚主义忧心忡忡,写了《宁可少些,但要好些》文章,希望清理革除冗散庞大的党政机关,并留下遗嘱要撤换斯大林。

   

然列宁的意见得不到贯彻,层层任命的金字塔型科层制干部官僚体系,在苏联不但成为行政主体,而且自我膨胀无限扩大,拥有特权不接受群众监督,官场病日益严重。以后历次整改虽都把官僚主义当作重点打击对象,但收效甚微,因为问题的根本在体制上。


国际共产主义运动中的许多著名活动家,也就官僚制治理问题对苏联提出批评,如考茨基、卢森堡及南斯拉夫的德热拉斯等。德热拉斯甚至提出苏联出现了官僚“新阶级”,毛泽东也说苏联党政干部当官做老爷,已堕入资产阶级泥坑,蜕化变质为修正主义者,并提出“反修防修”

   

但苏共领导人却也摆起了“大忽悠”,他们根本不承认苏联有官僚制,干部是“公仆”不是官僚,虽等级森严特权很多却不称其为“长”和“官”,而称“人民委员”,玩起了概念游戏。


对于机关中形形色色的官僚主义行为,理论界将其界定为“剥削阶级思想和旧社会衙门作风”,是“旧社会遗留”,而不是自身体制问题。整改方法则是加强政治思想教育,与旧思想作风“决裂”,而不是改革体制本身,其结果只能是大搞形式主义,治标不治本。

   

苏联模式党政合一高度集权的官僚体制长期运转不灵,腐败和无所作为的官僚主义却四处蔓延。干部委任制终身制使其与群众脱节,官员冗散机构臃肿,国家部委最多时竟达200多个,干部数量超千万。庞大的管理体系以层层发指标下命令来指挥,据统计,1983年苏联官僚机构印发的文件达8000亿份,下面穷于应付,只好来回扯皮摆花架子搞形式主义。莫斯科一家机床厂仅一年接待视察参观者即达145次,公文旅行做表面文章,华而不实搞形象工程,使党政企机关单位务虚不务实,效率普遍低下。


由于任命制使各级干部都只向上司负责,讨好上司才是升官的关键,拥有权力就拥有一切,以致耍嘴皮子专说空话的投机钻营者充斥官场,不干实事专拍马屁,说好听的取悦于上级,干部官官相护,维护自己小圈子利益,而逐渐站到了人民利益的反面。

   

苏联后期对僵化的党政官僚体制也提出了改革,1989年10月苏共中央通过决议终止执行有关干部任用“职务名册”制,代之以选举制。但各级干部却打起了马虎眼太极拳,玩起了“大忽悠”就是不予执行,中央于是认定干部官僚制是苏联改革的“障碍机制”,要动大手术切割。最后搏弈的结果是苏联体制瓦解垮台,然取而代之掌握政治经济权力的人,却还都是原来各级党政机关彼此以“同志”相称的干部,而并非先前反共的持不同政见者及黑市倒爷。


苏联解体后仍然是原先的党政官僚干部在统治着俄国,因此有人说苏共垮台是干部特权阶层的“自我政变”,以使他们巧取豪夺占有的各种权益合法化。剧变后的进程也确实表明了这一点,原先那些“职务名册”上的权贵,在苏联解体后摇身一变,成了新体制下的新官僚、大富翁。有学者甚至认为:“苏联剧变是干部特权阶层主动选择的结果!”



   

从制度上根除苏联党政模式官僚主义病症

   

苏联的垮台让我们看到了官僚主义的可怕,也了解到现今形形色色的官僚主义其实并不新鲜,都是老问题,其根源可以追溯到前苏联,是体制性问题。苏联庞大的党政干部官僚体制,从一开始就没有依照马克思列宁所论述的“巴黎公社原则”来建构,而是背离了初衷。建立在层层任命基础上的众多党政干部,脱离了人民群众,高高在上形成特权阶层,谋求自身利益,成为一切官僚主义、形式主义的渊薮,并成为改革的“障碍机制”栏路虎,最终拖垮了苏联。

   

我国建政曾全面移植苏联“先进经验”,走过一段弯路,后毛泽东、邓小平等都倡导走自己的路,破除苏联模式。特别是邓小平推行改革开放,提出中国特色社会主义道路,其实就是要破除苏联模式开创新局。先是破除计划经济,然后在政治上也要向庞大冗散的党政干部体制开刀,习近平提出破除官僚主义“四风”,即可看作是对苏式党政干部官僚体制的宣战。

   

改革是系统工程,有先后顺序,政治上的改革先从行政体制下手,近40年我国推行了十几轮“精简机构”、“简政放权”的改革,理顺政府行政板块层级关系,推行“大部制”,减少不必要的中间环节,对苏联模式行政扩张无所不管的的大政府多部委行政体制进行整改,以提高行政效率,并取得了一定成效。


但为求稳妥,顾忌到“维稳”大局,改革始终未涉及人,不减和尚只拆庙,机关虽拆并了,人员却未见裁撤,党政干部冗散人员只有“分流”,没有“下岗”,更谈不上裁员,这就使党政干部队伍冗散现状得不到根本性整治解决。

   

庞大的苏式党政干部体制的特点是党冗官冗,人人都往干部体制内钻,享受特权却又不干实事。而形式主义、官僚主义“四风”,往往就出在各种冗散官员身上,他们没事找事大搞形象工程,专摆花架子来显示自已不是多余,不应在裁减改革之列。


他们对改革实务没有敬业精神,不是一心一意谋发展办实事,而是只求讨好忽悠上级领导,阴奉阳违专注于自己的得失。有些领导高高在上没有担当精神,平时懒散惯了,不深入基层和群众,不了解实际情况,不关心群众疾苦,不从实际出发随意决策,临事推诿或瞎指挥,官气十足却不负责任。


有的领导则以集体决策来逃避个人职责,你画圈来我也画圈,踢皮球打太极互相推卸责任,凡事层层上报却又层层不表态,不拍板不决策等待上级指令,文山会海层层下达上级精神,大搞花架子使政府空转,饱食终日无所作为,而这样的领导也就更容易被冗散懒官忽悠,甚至上下沆瀣一气搞形式主义,对上级或中央来一个“大忽悠”如北京市政府前不久“一刀切”拆除高楼“天际线”广告招牌的行径,成事不足败事有余,给国家的四个现代化建设事业造成难以弥补的损失,也极大地损害了政府信誉。

   

群众的眼睛是雪亮的,主人(老百姓)对这些官僚主义者“公仆”的作为看在眼里,虽极不满意,却难以将他们撤换。苏联模式的党管干部体制的弊端,就在于脱离群众,主仆倒置,干部考评任免皆操之于组织部,干部能上不能下,任免权不掌握在人民群众手里,而是操持在上级领导手里。


干部混到一定级别,就犹如上了保险,按行政级别任职,即使在某地栽了,还可平调到异地当领导。于是领导干部不怕得罪老百姓,只怕得罪上级领导,广大群众老百姓不好忽悠,但极少数的上级领导却容易灌迷魂汤忽悠得手,这正是官场形式主义屡禁不止的原由,也是其制度根源或体制问题。

   

整改的办法其实也并不复杂,马克思列宁百多年前早就提示了,即“一切官员应由选举产生”。选举就是由人民群众来决定官员的任免升迁,至于选举的形式,可以多样。如官员任职先由组织部门在单位群众中摸底,搞个民意测验,设个票箱投票,多征求群众的意见,实际上不少单位也这样做了。


但问题是投票选举也有人搞忽悠迷魂陣,有的部门掌门人早已由少数领导“内定”,投票选举只是走过场,或候选人只有一个,无论得票多少也只能是他!人事信息不公开,以片面宣传误导忽悠老百姓如何改进选举形式,让人民群众在官员选拔任职上真正起到决定性作用,这才是今后人事行政改革应关注的问题。

   

我国改革开放已40年了,亦已进入攻坚克难深水区,原先不敢碰的干部裁员问题,也该提上议事日程了。苏联党政体制冗党冗官,庞大的干部群体享有特权能上不能下,抱团取暖抗拒改革,其败亡的教训我们不能不记取


对干部特权不敢碰,改革只减机构不减人,实际上也可以看着是一种“大忽悠”,是形式主义或使改革流于形式。持续改革就要下大决心,干部裁员早晚要进行,以前不裁现在也要裁,隐患不能留至长远。党政机关应容不下庸人懒汉,凡抱着“只求不出事,宁愿不做事”态度、尸位素餐混日子没有责任担当的庸官,就不能让他再当领导,干部都要竞争上岗,政绩由老百姓来评定。


针对“干与不干一个样,干多干少一个样”的官场恶习,唯有让无为者失位,让“为官不为”华而不实的人下马,优胜劣汰,扬清激浊,才能让更多的干部真正产生谋实干的动力,让形式主义失去市场,让冗官失去生存空间。


要继续完善用人制度,激发勇于担当的热情,摘下不干事少干事的庸官懒官的乌纱帽,让勤政爱民的实干者上位,真正做到“为官不易”,让干部做人民的“公仆”人民的勤务员。

   

我们现今批判形式主义、官僚主义,在理论上也应有所创新,至少应实事求是,不搞大忽悠。查查现在我们的字典或网上“百度”“官僚主义”辞条,就会发现竟然还是按苏联老一套的解释,将其说成是“剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映”,不承认社会主义国家党政干部是官僚,官僚主义是旧社会的“遗留”。


王亚南名著《中国官僚政治研究》,干诡说苏联和新中国因扫除了剝削阶级,不存在官僚制的土壤,官僚主义虽然存在,却都是旧社会地主资产阶级思想作风的“遗留”。


这种说法当时只是意识形态说教,并不科学,如果说是“遗留”,应该越往后越少,那为什么现在中共建政都快70年了,官僚主义反而越来越多,“遗留”连拫不断反而越来越厉害了呢?且苏联都因干部官僚“障碍机制”闹得垮台了,能说是旧社会的“遗留”使然吗?“遗留”说并不符合历史实际,说穿了其实又是“大忽悠”,是企图掩盖本身体制上的毛病。


这个“大忽悠”虽说是苏联人发明的,但苏联都已垮台了,我们还能仍跟着他们继续搞“大忽悠”戏法吗?还有“糖衣炮弹说”,贪污腐败被说成是阶级敌人用金钱美女拉下了水,而不是自身本质不好,这种说法在革命战争年代是一种警示,现在仍吊在口里讲,也就成了一种大忽悠了,自身不好却把罪责轻易地推给了别人。


   

其实,作为一种社会治理形式,官僚制就是科层制,即设官分职等级授权治理,这在古今中外世界各国都普遍存在。中国上古《左传》有“群官为僚”、“同官为僚”的记载和说法,官僚是中性词,即一群官。“官者,管也”,同僚们共同掌管国家行政事务者即为官僚,其并无贬意。


对实实在在客观存在的官僚科层制管理不予承认,硬说干部不是官僚,现在看来也是一种大忽悠,虽然这个说法仍然是沿袭了前苏联,但我们也该作些自我反省了,对马列一些论述作教条主义理解,而不是从实际出发,不实事求是,其结果也会闹出大忽悠大笑话。

   

我国现今金字塔型科层制管理体系,无论是其管理幅度还有其管理层级,都大大超过以往,党政干部官员的数量也大大超过了古今中外任何行政体,怎么能说没有官僚制呢?官僚科层制治理是社会之必须,官僚主义官场病才是我们应坚决反对杜绝的。


我们应正视官僚科层制治理,对我国庞大的党政干部官僚体系有正确的认识,发挥其理性正面功能,整治剔除其非理性病态病变。


要对症下药,拿出过硬措施,扎扎实实地深化改革,简政放权,精简机构,优化体制,裁汰冗员,实事求是而不搞忽悠,真正有效地从体制上革除官僚主义、形式主义等官场病症。


所谓“纠正‘四风’不能止步,作风建设永远在路上”。


要完善考评奖惩机制,落实主体责任,让领导干部扛起责任敢于担当,风清气正勇于创新,能干事有所作为,让犯“忽悠症”的官僚主义者在官场上没有絲毫的立足之地。(载《经济与管理论丛》2018年第4期)

   

参考文献:

1,《政治监督学》,吴丕、袁刚、孙广厦著,北京大学出版2007年版。

2,《苏联解体之争》,吴恩远、左风荣等著,中国社会科学出版社2013年版。

(图片来源于网络)


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