宋建宝：《个人信息保护法》实施的若干重大问题

2023年3月30日，在北京市知识产权局的指导下，由中关村知识产权战略研究院智能产业研究中心、北京理工大学智能科技法律研究中心与《中国知识产权》杂志联合主办的“2023智能网联汽车法律论坛”在北京成功举行。本次活动旨在进一步促进智能汽车相关产业的持续创新发展，不断完善智能汽车产业发展相关政策法律环境，提升行业企业知识产权与法务人员的能力与水平，建立健全良性的国内国际竞争机制。在主论坛“智能网联汽车产业发展与法律合规”上，最高人民法院应用法学研究所研究员、互联网司法研究中心主任宋建宝作主题演讲。

宋建宝在演讲中论述了《个人信息保护法》的立法定位和立法目的，探讨了如何从经济法的角度理解和适用《个人信息保护法》，并阐释了个人信息和数据的不同法律性质及协调保护问题。

以下为演讲实录：

感谢主办方的邀请，尊敬的各位领导，各位来宾，大家上午好！

《个人信息保护法》自2021年11月1日起实施一年多以来，大家在一些问题上还存在分歧，甚至在一些根本性的问题上也存在比较大的分歧。这些分歧直接影响到《个人信息保护法》的正确实施以及实施效果。对于以大数据为核心之一的智能网联汽车而言，个人信息是大数据的一个重要来源，因此《个人信息保护法》对于智能网联汽车产业有着重要影响。今天借这个机会，我跟大家分享一下自己观点。

《个人信息保护法》的立法定位

对于《个人信息保护法》的立法定位，目前仍然存在一些分歧。我国已经建立起由宪法及宪法相关法律、民商法、行政法、经济法、刑法以及诉讼与非诉讼程序法等为主要法律部门的法律体系。《个人信息保护法》的起草工作是全国人大常委会法制工作委员会经济法室具体负责组织协调的。同时，根据全国人大对于现行有效法律的统计分类，在现有法律体系中，按法律部门分类，《个人信息保护法》划入了经济法这个法律部门。由此不难看出，《个人信息保护法》在法律体系中的立法定位是经济法。截至2023年3月13日十四届全国人大一次会议闭幕，属于经济法这个法律部门的现行有效法律共有83部，除了《个人信息保护法》，还包括《反不正当竞争法》《反垄断法》《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》等。

如何从经济法的角度理解《个人信息保护法》

《个人信息保护法》在法律体系中的定位是经济法，因此，无论是行政执法，还是司法，都要从《个人信息保护法是经济法这一立法定位，去认识、理解和适用《个人信息保护法》。

一个法律部门的结构构造和界定，源自其与现行法的价值判断的关联。现代国家承担起使人们的经济生活符合正义的基本原则的责任，尤其是要为所有的人保障一个符合人类尊严的生存环境。经济法的特殊的价值思想就是整体经济的正确性，也就是要保证我们的“经济生活”尽可能是公正的。经济法是通过私法自治与国家公权干预的共同作用，来实现这一国家责任的。

为了实现整体经济的正确性，国家需要对一些重要的私法制度加以利用。作为一个法治国家，如果要保障其个人的自由与平等，就必须在原则上把大量的经济事务交给个人来进行处理，例如私法优先、私法自治、契约自由、所有权保护等。同时，国家又要对私法制度进行一定的改造，把私法制度融入到整个经济秩序的规范体系之中。因此，这些重要的私法制度的意义和任务都不再局限于在个人之间建立起公正的秩序。这些私法制度不仅具有私法性的功能，还具有公法性的功能，并且与整个经济秩序相关联。以《个人信息保护法》为例，其涉及的不仅是个人信息保护过程中自然人、个人信息的持有人与信息处理者等这些主体之间的关系，同时也具有公法上的功能，与整个经济秩序相关联。因此，我们不能仅仅从私法或公法的角度来理解《个人信息保护法》以及相关的制度规则。

总结而言，《个人信息保护法》作为一部经济法，其相关的制度规则服务于实现一个对整体经济来说正确的秩序，自然人、个人信息处理者和公共管理部门等相关各方的必要容忍和让步是不可避免的。

如何认识和理解《个人信息保护法》的立法目的

《个人信息保护法》第一条明确规定了立法目的，即“保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用”。从字面上来看，《个人信息保护法》的立法目的可以分为“保护个人信息权益”“规范个人信息处理活动”和“促进个人信息合理利用”这三个方面。那么，如何理解和认识、统筹好、平衡好这三个方面之间的相互关系呢？

不同的法律部门有不同的价值导向，各自通过其自身的价值原则实现价值判断的关联。对于个人信息保护法而言，民法学界往往比较关注个人信息权益的保护问题，行政法学界的关注点则更多地聚焦在规范个人信息处理者；而对于数据这样一种新型生产要素，经济学界比较关心的问题则是如何促进数据（包括大量的个人信息）的流通利用。同时，在私法中，个人之间相互关系中的正确性占据主要地位；在公法中，个人行为在管理秩序中的正确性占据主要地位；而在经济法中，整体经济的正确性占据主要地位。

《个人信息保护法》属于经济法，不仅具有私法性的功能，还有公法性的功能，并且私法性的功能和公法性的功能要和谐地融入到整个经济秩序中。“保护个人信息权益”问题属于私法制度的范畴，但是已不再仅仅局限于自然人与个人信息处理者之间相互关系中的正确性。“规范个人信息处理活动”问题属于公法制度的范畴，但是也不再仅仅局限于个人信息处理行为在管理秩序中的正确性。“保护个人信息权益”和“规范个人信息处理活动”，都要融入到整个经济秩序的规范体系中。具体来说，就是“保护个人信息权益”和“规范个人信息处理活动”，都要融入到“促进个人信息合理利用”这个方面。“保护个人信息权益”和“规范个人信息处理活动”这两个方面是前提、是手段，“促进个人信息合理利用”才是《个人信息保护法》的最终目的、真正目的。

总结来说，《个人信息保护法》虽然名为“保护法”，实则为“促进法”，是“促进个人信息合理利用法”。

如何认识和理解个人信息和数据的法律性质

在我国，个人信息的保护始于《刑法》，而后延伸至《民法总则》与《民法典》，最后才是《个人信息保护法》。从个人信息保护的立法历程来看，《个人信息保护法》在如今的实施过程中仍然没有发挥它所定位的经济法的功能。对个人信息的性质的认识，目前也存在一些分歧之处。

个人信息属于人身权利客体的范畴

《民法典》总则民事权利章第109至112条规定了人身权利，其中，第111条规定了个人信息保护问题。《民法典》分则人格权编更加具体详细地规定了个人信息保护问题。因此，个人信息属于人身权利客体的范畴，更具体地说属于人格权客体的范畴。对于这一点，目前基本上不存在分歧。

数据应当属于财产权利客体的范畴

数据应属于何种类别的权利客体？《民法典》第113至125条规定了财产权利，具体包括物权、债权、知识产权、继承权以及以股权为代表的投资性权利；第126条作为兜底条款，规定“民事主体享有法律规定的其他民事权利和利益”。由此，《民法典》第109至112条规定人身权利，第113至125条规定财产权利，再加上第126条作为兜底条款，可以说已经比较完整地构建了民事权利的基本框架和体系，但是没有提到数据。

在这个民事权利的框架和体系之外，《民法典》第127条却规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”整部《民法典》一千二百六十条，仅此一条涉及数据保护，还只是进行了宣示性的规定。《民法典》第127条所指的“法律”应当是不包括《民法典》本身的，那么，数据到底是一种什么性质的权利呢？数据到底属于人身权利还是财产权利？这需要通过其他法律予以明确。

当前的司法实践中，对于数据的保护主要依据的是《反不正当竞争法》第二条，也称反不正当竞争法的“一般条款”。《反不正当竞争法》针对的是不正当竞争行为，保护的是市场经营者的财产利益。目前，《反不正当竞争法》修订工作正处于征求意见过程中，征求意见稿新增加了数据保护专条。该条规定指向的是商业数据，要求数据必须具有商业价值。这是因为数据能作为一种新型的生产要素投入到社会生产中去，必然是具有商业价值的；没有商业价值的数据，不会具有财产利益，也就不会成为生产要素。这充分说明数据属于财产权利客体的范畴。

总结而言，个人信息属于人身权利客体的范畴，而数据应当属于财产权利客体的范畴，二者泾渭分明。

个人信息保护与数据保护的协调

当前，包括智能网联汽车行业相关主体在内的各平台、各企业都掌握着大量的数据，个人信息是这些数据的非常重要的一个来源。如何做好个人信息保护与社会性数据保护的协调，也是争论较多的一个问题。

个人信息具有天然的社会性

个人信息是社会成员通过社会活动、社会协作产生的，具有天然的社会性。自然人虽然是一个个独立的个体，但是作为一个生活在社会中的人，只能通过他人、与他人以及为他人而生活。自然人的个人信息不仅是个人的，也是其他社会成员的；不仅是一方的数据，也是其社会活动相对方的数据。因此，信息自主自决的理念，必然会在私人法律交往中失灵。

数据是一种新型的生产要素，需要结合其他多种生产要素才能形成现实生产活动并最终促进社会经济发展。但是在现实社会中，不同的生产要素分别属于不同主体，处于分离的状态，几乎没有一个主体拥有生产所需的全部生产要素。因此，为了完成生产活动，必须将处于分离状态的生产要素进行汇集，这就是生产要素的流通。数据作为一种新型生产要素，同样需要进行流通。这是社会化大生产的客观需要。因此，我们一方面要保护个人信息，另一方面也要促进数据的高效流通。

为了整个经济秩序的发展，对侵害人格权的行为应尽可能减少，但不可能完全避免。现在，对经济秩序和数据流通秩序有重要意义的法律政策的关键点就在于：应当一般性地禁止处理个人信息，还是限制性地禁止侵犯人格利益？针对一种可能侵犯人格权的危险，立法应做出的反应是完全禁止，还是从经济发展的角度考量不予完全禁止，容忍个别情况下对个人信息权益的侵害行为呢？答案是：应通过国家干预，建立起一个维护整个经济正确性的个人信息收集、处理、流通的经济秩序，允许信息处理应当是原则，禁止信息处理应当是例外。

明晰个人信息的人格利益与数据的财产利益的权益边界

法律保护个人信息所承载的人格利益，保护数据所承载的财产利益，不能混淆二者的权益边界。

从目前的立法来看，法律保护个人信息，保护的只是个人信息所承载的人格利益、人格尊严，并不是因为个人信息具有财产利益；哪怕个人信息承载一定的财产利益，法律也不予保护。这是《个人信息保护法》作为经济法，为实现一个对整体经济来说正确的秩序，必然要求自然人做出的必要容忍和必要让步。

法律保护数据，恰恰在于保护数据所承载的财产利益。数据可能包含了大量的个人信息，甚至在个别情况下可能就是大量个人信息的聚合。但是，包括智能网联汽车等行业在内，这种数据聚合不仅是量的剧变，更是质的骤变。从功能上来说，由大量分散的个人信息聚合而成的数据，成为一种新型的生产要素。从法律性质上来说，分散的个人信息属于人格权益的客体，但是大量个人信息聚合而成的数据，则成为财产权益的客体。处理个人信息保护问题时，我们不仅要认识到个人信息与数据的法律性质不同，更要清楚法律对二者权益的保护边界。

总结而言，哪怕个人信息承载了一定的财产利益，作为一部经济法，《个人信息保护法》也要求每一个个人对其财产利益作出一定的让步，这就是《个人信息保护法》作为经济法的价值思想所在。法律保护个人信息所承载的人格利益，自然人不能就其个人信息要求分享数据应用所带来的财产收益。

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