东北为何屡振不兴？老工业基地振兴战略20周年再思考

1.自从2003年以来，中央给予东北三省提供的财政转移支付、专项补贴和项目资金，累计不会少于10-20万亿。
2.中央对东北的大力支持，虽然帮助解决了很多燃眉问题，但是总体看，东北的自我发展能力越来越差了，正在由20年前的中上游坠落为今天的中下游，对中央财政越来越依赖的趋势愈发明显，越来越与西北地区并列成为中央补贴最多的地区。
3.东北其走向全域性的衰落的原因不是单一的，是全球产业迭代、经济地理格局演变、人口、国际环境等多重因素共同交织的结果，各种因素叠加阻碍了东北发育出新的产业，使其完全错过近二十年的历次产业浪潮。
4.东北国有经济比重仍然过高，国企经营效率全国最低，长期处于亏损状态，2020年辽吉黑三省国企创造的利税不如上海市属国企1%，近万家地方国企纳税额不足华为三分之一，必须进行二次国企改革，东北经济才会有新的增长空间。
5.长期以来东北亚的分裂对峙严重阻碍东北发展，使得东北越来越”孤岛“化，中国必须改变朝鲜、俄罗斯参与地区经济一体化、贸易自由化不主动的局面，只有把东北区域发展战略和东北亚国际战略结合起来，才能解决东北参加全球化、参与全球技术贸易体系的难题。
6.东北近二十年的历史，是“未富先老”、“中等收入陷阱”的一个国内版预演，东北的教训值得从中央到地方充分吸取，未来多数城市经营不好都有“鹤岗化”的风险。

一

2003年10月,中共中央、国务院正式印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，是为中央振兴东北等老工业基地的开始。这也是世纪之交，党中央为了解决区域发展不平衡问题，提出的三大区域发展战略之一（另两个是2000年的西部开放战略和2004年的中部崛起战略）。

东北振兴战略实施已经20年了，这期间党中央可谓高度重视，各方面不遗余力的大力支持：先后出台四份总体纲领性文件，推出上百种优惠支持政策；中央领导人密集亲临东北视察，为东北发展出谋鼓劲。单从显而易见的在财力支持上，我们就看出国家对东北振兴这一战略做出了巨大投入，这些投入大致分以下几类：

第一是财政转移支付。2003年至2022年之间，中央先后给辽宁、吉林和黑龙江的转移支付总额分别达32553亿、28628亿、58847亿，累计转移支付规模近11万亿。当然这三个省份也向中央每年缴纳不少税收，但是综合近十年数据看，黑龙江每年平均接受的中央净转移支付平均在2500亿左右，吉林在1300亿左右，辽宁也从财政净贡献省转化为净补助省，2020年中央净转移支付已经达到944亿，东北三省该年接受的净转移支付已经达到5480亿。因此，粗略估算这20年间东北三省获取的中央净转移支付在6-7万亿。

（2011年—2022年东北三省对中央的净上缴变化，单位：亿人民币。可见财政缺口越来越大，中央转移支付力度也就越来越大，数据来源：历年《中国财政年鉴》、中国社科院财经战略研究院）

第二类重点项目建设支援。主要用于重大基础设施建设，资源枯竭城市转型，重点民生保障工程等。比如，2014年国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，内含139个重大项目，总投资近两万亿；2016年8月，国家发改委印发《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案》，内含127项重大项目，总投资约1.6万亿。其中资源枯竭城市转型和民生保障工程，一般中央由中央财政兜底；而机场、高铁、高速公路等，由中央、地方共同承担，从一些项目实施情况看，中央承担约三分之一左右。
第三类央企定向帮扶项目以及国有金融机构的支持。比如，今年6月，国资委召开“央企助力东北全面振兴座谈会”，参会央企与东北三省一区签约合作项目111个，总投资超5000亿元，用于发展新型制造、新能源、农业等产业；2006年，国有四大商业银行核销东北国企历史欠款3110亿；2018年，中国建设银行、中国工商银行、国家开发银行等16家银行向中国一汽一次性授信10150亿元，用于企业脱困和新项目投资；今年9月，中国工商银行、中国农业银行、国家开发银行等重要机构，与辽宁省政府签订战略协议，未来三年向辽宁授信5万亿元，用于重点项目建设。
第四类是其他中央预算专项拨款和税收减免等。比如，2004-2005年，中央拨付东北三省破产工业企业补助金387亿，粮食农业类补贴240亿；2006年，国务院批准豁免经营困难的企业历史欠税，总额度超过百亿，豁免各种机器设备采购税费93.6亿，用于支援提高产能；2011年，中央财政安排就业专项金和职工养老保险补助金621亿，城乡低保补助金129亿，水利专项补助87亿；2014年起，中央财政每年安排23.5亿，支持在黑龙江试点林区停止商业性采伐；2015年，安排中央预算内资金474亿，用于支持保障性安居工程和城镇基础设施、城区老工业区和独立工矿区建设等。
可以看出，中央的支持可谓事无巨细，既有发展性的，也有保障性的，既有民生性的，也有生态公益性的；支援主体也是多元的，既有中央部委，也有央企、金融机构。对于所有的支援类目，我们虽然不可能一一查询出来，但是大致估算累计也不会少于10-20万亿。
那么这些政策施行下来的效果如何呢？不可否认这些投入对于国企脱困，改善下岗工人民生，缓解资源枯竭城市和工矿区衰落起了非常大的作用，东北农业产业化能力和少数重点国企经营水平也有明显提高。
但是总的来说，国家希望实现塑造内生经济增长力，恢复经济发展动能，使基础良好的东北成为中国经济“第四极”的目标并没有实现，反而这些年东北的自我发展能力越来越差了，正在由20年前的中上游坠落为今天的中下游，对中央财政越来越依赖的趋势愈发明显，越来越与西北地区并列成为中央补贴最多的地区。
具体而言，在GDP总量方面，东北三省的全国占比从2002年的11.4%，降低到2022年的4.8%，下降了一半还多。20年前东北三省GDP总量与广东不相上下，而如今加起来仅有浙江省的75%左右，河南省的90%。
在人均GDP上，东北三省与全国之比也从2003年的133%左右（全国9030元，东北12900余元），降低到2022年的69%（全国8.57万元，东北5.94万元）。2003年，辽吉黑三省分别是位居第8、13、10，2022年则分别下滑至19、27、30位。如果拉长历史比较范围，黑龙江省在改革开放前是除了三个直辖市外，人均收入第二最高的省份，现在跌落为全国倒数第二（仅高于青海），不到半个世纪发生从天上到地下的变化，这种跨度剧变在历史上也是非常罕见的。

（东北三省人均GDP位次变化，图片来源：粤开证券研究院）

企业500强方面，2002年辽吉黑三省分别有17家、6家和9家入围，虽然数量不多，但是辽宁仍然居全国第7位，黑龙江居于第10位，系上游省份。2022年企业500强榜单中，三省数量分别萎缩至4家、1家、1家，排名分别下跌到第23、26、26名。这说明，东北过去虽然是全国大型企业最密集的地方，但是如今影响力已经急剧衰落。这种现象背后反映的则是东北在全国产业体系中的严重边缘化，即便是八九十年代，全国各地工厂中都离不开东北制造的机器设备和元件，但是，现在的工业生产供应链已经很少与东北企业发生联系，东北企业雄踞价值链顶端情况更已不在。
城市竞争力方面，2002年，东北三省共有3座城市排名全国前20，5座城市位居前30，大连、沈阳等虽然已经被苏州、杭州等后来居上城市超越，但是总体差距不大，经济总量仅仅比其落后20-30%左右，仍高于南京（杭州、大连、南京三地GDP分别为1782亿、1406亿、1298亿）。2022年，东北所有城市已经跌出前20，前50强中也仅有3座东北城市，其中排名最靠前的大连位居第29位，GDP仅仅相当于苏州的35%或杭州44%，如果放在江苏仅在13地级市中居于第7名。
财政自给率方面，分税制改革后，1994年-2002年之间，辽吉黑三省财政自给率分别为64%、45%、54%（《中国经济转型：基于财政分权与地方政府行为的研究》第78页），处于全国中游水平；2022年则下滑至40%、21%、24%，吉林、黑龙江两省财政自给程度已经全国垫底，仅仅高于情况特殊的西藏、青海两省，比贵州（32%）、新疆（33%）这些补贴大户还要低不少。如果说西部边疆地区地广人稀、土地贫瘠，又加上有重要国防战略任务，对国家财政依赖度高是常情，东北是全国自然天赋和工业基础最好的一个区域单元，也沦落到依靠财政转移支付度日，实在有点让人匪夷所思。

总之，东北振兴投入是巨大的，但是与同时实行的西部开发战略、中部战略崛起相比，收效却是最小的。现在中西部虽然还有很多发展问题，但是至少已经形成成渝、关中、长株潭、武襄宜、合芜马等新兴经济带，这里拥有大量吸引年轻人的强二线城市或准一线城市，不乏具有全国一流影响力的产业和企业，东北显然是乏善可陈的。

（近20年来东北和西南在全国GDP占比的变化，西南逐渐后来居上，远超东北）
二 那么东北以一种“不可逆转”的态势衰落的原因是什么呢？对于这个问题，经济学界一直缺乏认真探讨，往往归咎于计划色彩浓厚、营商环境不好此类早已形成社会公论的东西。这当然这是主要原因之一，但不是唯一决定性原因，否则怎么解释同样作为计划时代重工业中心的北京、南京、西安、武汉却能持续走向繁荣？ 科斯的“边缘革命”理论或吴敬琏的增量改革理论，为我们分析东北衰落提供了一个很好的视角。科斯和吴敬琏都认为民营经济、外商投资经济这些新增量或“边缘力量”的发展，是中国经济改革能够取得成功的基础因素，作为存量的国有经济其实一直是滞后于整个经济的发展速度。 从各省来看，但凡是增量改革做得好的地区，经济地位上升就快（以东南沿海地区为代表）；而增量改革做的差的地区，经济地位下降就厉害（以传统北方工业基地为代表）。从全国来看，东北的增量发展，无疑是做的最差的地区，是什么导致了这种局面的发生呢？ 根本来说，东北经济计划体制的完善性、顽固性，东北人口的规模和结构，均不利于新的增量成分的产生。东北是计划经济最发达的地区，90年代中期，东北三省国企达28000家之多，平均每个县就有100余家。虽然在世纪之交，东北也像全国一样进行过市场化改革，但是国有经济比重仍远远高于其他地区，比如，国企占规模以上工业企业营业收入的比重，全国平均水平为27%，辽黑吉三省则分别高达43%、65%、51%（《中国工业统计年鉴2020》）。 （沈阳铁西老工业基地，被誉为“中国鲁尔区”）

东北又是全国城市化最早地区，早在1990年就达到50%左右，比内地提早21年，因此也最早迈入少子化、老龄化阶段。1982年“三普”的时候，东北总和生育率就已经低于维持基本规模的2.1，2000年更降低1以下，人口提前进入萎缩状态。又加上东北是新开发地区，人口总量很少，三省人口加起来不过相当于内地一人口大省的数量，农村剩余劳动力也就很少，大约只有1500万左右。 我国乡镇经济和民营经济无一例外都是起源于计划薄弱的乡村，这里没有严密物资的统购统销，以及生活配给制的不足，为民营经济产生提供了空间。由于改革初期东北城市国营计划经济的完善性、发达性，以及农村地广人稀的现实，使得东北一开始就不具备产生民营经济的条件（就好比农村包围城市的革命道路在工业化国家无法实现）。
进入90年代之后，民营经济主要增长空间是城市化带来的消费服务业、地产等行业发展，但东北此时城市化空间已经很有限，扣除外流人口，1990-2010年代城市人口实际增量仅在1600万左右（仅为江苏省40%），城市经济规模增量的有限性，进一步限制了民营经济的增长空间。 同时又由于东北剩余农村劳动力很少（仅相当于长三角聚集劳动力的十分之一），而另一个增量——外商投资经济，其起步是劳动密集型出口加工业，故东北远远不如内地沿海省份具有吸引力。除了一开始大连、沈阳等可以吸引少部分外商企业，其他地区严重脱离新的全球化产业体系，与外资的绝缘不仅意味着失去了资本，更意味着与全球技术和金融体系的脱节，进一步阻碍了整个体系的升级更新。以上两点即所谓的“先天不足”。 虽然后来东北在1998-2002年的经济改革中，也实行了大规模的国企破产重组，从一些领域退出，但是国有企业掌握主要经济资源的局面没有改变，因此，很难形成市场调节的基础作用，东北事实仍是国有主导型经济体系，民营经济发展只能依附国有经济，作为一个补充，而非独立的产业体系主体。这种状态严重挤压了民营经济成长空间，扼杀了市场创新的可能性。 我们可以用上汽、广汽和长春一汽三个国有车企做比较，广汽集团、上汽集团90%的供应链依靠周边民企和外企，这样形成了很好地一个国企、民企、外企的互动生态，既给予民营经济发展空间，同时也减轻了国企负担，使其专注于研发和营销即可。而长春一汽拥有从发动机分公司、车桥分公司、变速箱分公司、柴油机厂，到零部件公司，到铸造厂、模具厂、电镀热处理公司、涂料厂等全供应链分公司（在计划时代，一汽的整车零件自制率可达80%以上）。 故而我们可以看到一个悖论：长春是全国汽车工业发源地，已经有近70年历史，但是这里影响力的汽车供应链民企寥寥无几，反而是绝大多数集中在汽车工业起步30来年的长三角、珠三角地区。推及整体来看，东北民营经济虽然在这20年中形成了一定的规模，但是“夹缝中成长”的环境，使得没有形成有竞争力的产业集群，此为“后天积弱”。 此外，海量老国企和人口普遍老龄化的“两老”问题，不仅让东北输在了起点上，在这20年来，还持续吞噬社会资源，成为阻碍发展转型的沉重累赘。比如，东北国企长期维持亏损局面，根据国资委的统计，2020年东北三省的地方所属国企，亏损总额达165亿元，纳税额仅341亿，国企的资本使用率不足上海的五分之一，利税能力仅相当于上海的4%，东三省所有国企纳税额，仅仅相当于华为一家企业的三分之一左右（《中国国有资产监督管理年鉴2021》）。 （黑龙江全域已经重度老龄化）
再比如，东北也是全国社会养老负担最重地区，至2022年，就业人数与退休人员抚养比已经达2.5:1（全国为5.8:1），黑龙江省就业人数1473万，而离退休人员达656万（相比之下广东就业人员7039万，离退休人员仅为752万），该省2022年养老保险缺口641亿，相当于本省该年财政收入（1290亿）的近一半。总之，“两老”问题占用消耗了社会本来就不宽裕的资源，让经济转型和增量突破“雪上加冰”，东北可谓带枷负重前行，这与东南沿海历史负担相对很轻的地区形成鲜明对比。

三 国际经济环境和政治环境对东北也是极不友好的。最直观的是全球产业的迭代，也就是全球范围内中温带重工业带的衰落。中国东北工业带是19世纪末至20世纪早期，全球经济重化工业化中产生的五个主要重工业带之一，它们都是集中在全球中温带煤铁资源丰富区，拥有当时全球最巨无霸的工厂，被视为最先进生产力的代表。 但是进入60年代以后，随着电子和信息产业兴起，中温带重工业带逐渐走向衰落（后人用“锈带”来形容这些区域）。这场大衰退首先是美国五大湖区、鲁尔区，继而是东欧的捷克—波兰南部工业带，苏联乌拉尔工业带（东欧剧变、苏联崩溃其实跟这很有关系）。主要产业是重工业的东北，也不可能幸免，只不过东北由于工业化普遍比这些地方晚了20年以上，衰退也相应推迟了一二十年。 新产业的发展要素是：自由、宽松管制的环境，优越的气候条件，发达的教育，便利的海空运，这些显然都是东北所缺乏的。况且东北由于计划体制的浓厚遗留，是旧重工业带中重新振兴较慢的一个（同样转型缓慢的还有俄罗斯乌拉尔工业带），匹兹堡、鲁尔区都实现了很好地复兴，但是东北则几乎完全与新兴产业错过。 东北亚国际环境的掣肘，是阻碍东北经济增量成长的的另一个重要因素。这一点是往往为大家所忽略的。东北处于一个错综复杂的地缘环境中，其兴衰很大程度上取决于东北亚政治经济格局的变化，东北发展受国际环境的影响严重高于内地普通省份。 19世纪末、20世纪初，东北甫一开发就成为全国经济增长最强劲地区，得益于东北亚短暂的经济一体化、自由化氛围。依据《瑷珲条约》，中国船只可以自由在黑龙江、乌苏里江航行，海参崴聚集着十余万华商，建立起东北与国际沟通的发达贸易网络，东北的产品便捷地通过俄罗斯或朝鲜港口，运送到世界各地，由此刺激了大豆、煤炭、钢铁等支柱产业的产生。建国初东北的繁荣，也得益于苏联远东、中国东北、北朝鲜构成的东北亚版“经互会”的短暂存在。 不过，从朝鲜战争爆发后的历史看，东北的国际地缘环境总体是不断恶化趋势：朝鲜半岛分裂和战争，使得过去东北与韩国、日本密切的经济联系被长期隔断，仅靠大连港的海运维持；中国本来依法享有的黑龙江、图们江出海权的丧失，让黑吉丧失最便捷出海通道；21世纪初朝鲜核频频试验，以及中俄美日韩朝在东北亚的错综复杂竞争和对峙，更恶化了东北所处的环境。 虽然东北可以与朝鲜和俄罗斯远东地区发生贸易关系，但是由于这两个国家的经济逐渐贫困化和内循环化，这种经贸联系是有限的，2022年黑吉两省的出口总额加起来仅有新疆的一半（1047亿V.S.2091亿）。新疆出口对象是经济很不发达的中亚地区，而黑吉两省出口又远远低于新疆，俄罗斯远东和朝鲜的经济活跃程度可想而知。另一方面，这两个国家由于内心担心在中国优势越来越大，对经济一体化、贸易自由化也一直很抵触，所谓图们江联合开发，绥芬河——海参崴自由贸易走廊也一直不见有实质落实。 

（图们江出海口：临海而不能出海，一直是吉林乃至东北经济发展之困） 因此，东北在实质逐渐成为朝鲜和俄罗斯坚固屏障下的一个“孤岛”，虽然有沿海沿边的优势，但是参与全球技术、贸易循环的程度很低。2022年东北三省贸易依存度仅为19%，远远低于全国34%的水平，尤其是黑吉两省贸易依存度仅为10%左右，在全国处于下游；2020年，东北三省实际利用外资总额36亿美元，仅相当于全国的2.5%，或江苏的8%、北京的26%、四川的36%、陕西的43%，可见其对外经济连接度不仅低于沿海地区，也低于很多中西部既不沿边、也不靠海的省份。 如果东北面临的是一个和平开放的东北亚，它面的发展命运会大不一样，虽有很多历史积累的问题，但还是可以有足够的外来资本、技术、贸易驱动新的产业产生，进而影响存量的改革，东北充当与京津、长三角、珠三角并列的“第四极”是没有问题的。然而，东北几乎没有享受到这三十年的全球化红利，这种封闭、自循环的局面固化了原体制的弱点，加剧了东北的衰落。 从以上分析，我们可以看出东北衰落绝非一个简单的营商环境不好一个因素，它是全球产业迭代、经济地理格局演变、经济体制、人口、区域地缘政治环境等多重因素共同交织的结果。其中任何一个变量的存在明显利好，都会激发产生新经济增长点，但是这些因素无一是对东北利好的，这个期间中国多数地方都发生了天翻地覆进步，东北则宛如处于世外桃源，以一种相对静止的状态，完整地与世界变革错过了。 
四
那么东北在过去20年与世界变化失之交臂给我们哪些启示呢？那就是，必须放弃以财政输血为主要手段的东北振兴战略，唯有深层次改革，才能为经济创造增长空间；那就是，通过盘活旧产业、老企业的存量改革思路也不可行，必须重点放在扶植增量上；那就是，以单纯国内区域发展问题的视角看东北兴衰，也解决不了东北振兴问题，必须站在整个东北亚战略的高度，化解东北参与国际化的困境，才能疏通东北发展的经络。 面面俱到的大水漫灌最终不能根本改变局面，必须借鉴改革开放的经验，拿出一些关键性的改革措施，让东北人民、全国人民看到实质的变化，才能慢慢增加社会对东北发展的信心。比如，实行第二波国企国资改革，解决世纪之初国企改革没有处理好的问题，这些问题一天处理不好，东北一天不会振兴；比如，东北必须抓住新的产业浪潮，打造一两个产业亮点或一两个产业中心城市（可以借鉴鲁尔区、匹兹堡复兴的经验），这样才能逐渐聚垒产业资源；再比如，在俄罗斯遭受西方制裁，对东部发展日益依赖的契机下，努力协调实现东北沿边—图们江三角洲—海参崴自贸经济贸易区问题。 同时，我们也应当看到历史正在重新呈现一些有利于东北的积极因素：全球经济的再度重工业化和主权化趋势，数字经济赋能实体制造的趋势，以及东北人口老龄化即将过峰的趋势（估计到2030年东北每年新增老龄人口将比现在减半）等等。东北如果可以抓住这波历史机遇，像美国中部平原州一样，维持财政自给和中等的发展水平是没有问题，如果继续浪费掉时间窗口，则可能像它的北邻西伯利亚工业带那样，无限地继续“锈”下去。
最后，东北之外的每个人，都没有资格做一个完全的局外人去嘲讽东北，以显示本地的优越性。东北的衰落就像它的提前工业化和城市化一样，只不过是“未富先老”、“中等收入陷阱”的一个国内版预演，未来多数城市如果经营不好，都不可避免成为下一个“鹤岗”。东北的好处是，它的衰退正处于全国多数地方发展崛起的时候，因为有中央充盈的财政做保障，但是接下来的地方就不会有这么幸运了，我们现在是应该思考这个事情的严重性及如何应对了！