倪斐|地方先行法治化的基本路径及其法理限度
2012年3月23日，江苏省出台《关于深化法治江苏建设的意见》，提出到2015年江苏省要建成全国法治建设先导区，实现法治政府建设水平、公正廉洁司法水平、社会管理法治化水平、法制宣传工作水平、法治创建绩效五个方面位居全国前列目标。无独有偶，《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》也提出了到2015年建成法治省的目标。有学者曾将诸如此类地方法治建设目标和实践称为“地方先行法治化”现象，意指我国发达省份在其经济与社会“先发”的基础上，在国家法制统一的原则下率先推进区域法治化，并认为这种地方先行法治化现象是我国转型期法治的重要特点之一。（p11）然而，我国单一制体制下地方先行法治化是否具有可行性，是否与我国宪法规定的法制统一原则相符以及哪些地方可以先行法治化等问题仍存有争议。本文将从这些争议问题出发，通过对先发地区先行法治化实践的分析，探讨地方先行法治化的具体路径及其限度，并对上述争议问题作一个初步的回答。
一、围绕“地方先行法治化”现象存在的争议问题
针对地方先行法治化现象，学者们争议的主要问题有：第一，我国单一制体制下地方先行法治化是否具有可行性？第二，地方先行法治化与法制统一原则是否相符？第三，是否只有经济发达地区才会先行法治化？
在我国地方先行法治化的可行性问题上，质疑的观点认为法治有一些共通性的基本的要求，在国家法治没有实现的情况下，在这样一个“大一统”的体制中，地方先行法治化值得怀疑。【1】还有学者认为“一个主权国家在一个地区率先实现法治，这或许是一个美好的想象”。【2】然而，肯定的观点则认为地方先行法治化有其客观必然性和可行性。由于我国不同地方的法治发展水平不平衡，应当鼓励各地在本地实际情况允许的条件下，积极探索、建设法律实施的各种具体制度和规则，促进当地法制进步，然后将形成的经验推广到全国，这也是中国法治国家建设的一个思路。（p79）对于能够满足法治所需的经济、政治、文化和社会等条件的一些省份，通过制度演进和治理方略的设定，可以率先达到法治的目标。（p81）
在地方先行法治化与法制统一原则是否相符问题上，质疑的观点认为，尽管一些地方先行性立法在实践当中有利于地方积极应对新型社会关系产生过程中出现的新问题，在客观上适应了地方经济发展的要求，摆脱了宪法和法律的一些滞后条款对于新事物发展的羁绊和束缚，也弥补了中央立法空间和立法资源的不足，但是从学理上说，这种地方法制违背了现代法治精神与法制统一原则的做法，是以对现行法律秩序的破坏、宪法和法律权威的折损以及中央立法效力的流失为代价的。【3】质疑的观点还认为地方先行法治化会产生一些潜在的弊害，如“误造”法治的单元体、破坏法律体系的完整性和统一性、导致法治观念的错位、走向法治的“地方割据”、消解法治的宪法基础。（p307）持肯定观点的学者则认为不能教条式地理解法制统一原则，法制统一的原则是很重要的，但是不能把它与“全国法治统一实行”划等号。简单地或形式化地强调法制的统一性和平等性，实际上会损伤法律的公正性或公平性。先行法治化是试图寻找一条适应中国国情的试错之路，并通过这种方式来减少向法治转型的社会成本，从我国先行法治化的地区经验来看，它不但不会违背法制统一原则，而且还能有效避免司法地方化、地方保护主义等倾向。【4】
争议的第三个问题是先行法治化是否只限于经济发达地区。持肯定观点的学者认为，地方先行法治化只有在经济社会“先发”优势的地方区域才有可能实现，没有地方民主政治的优先发展、市场经济的高度发达、民众理性文化的超前进步等条件，就不可能建构出区域法治建设的先行性。（p85-87）肯定观点还认为经济发展水平不仅表现在经济指标上，也有明显的法律含义。经济发展水平高意味着资源的利用效率高，从而也更易引发纠纷，因而对法律的要求也更高；不但资源利用效率本身要求法治，而且作为资源利用效率人格化表现者的企业家们，也成为要求法治的重要阶层；在市场经济环境下生活的东部地区民众的法律素养更好，也使得东部地区的实际法治水平高于其他地区。（p80）然而，对此也有学者提出了“市场经济比较发达是否就意味着法治先行”的质疑。【5】还有质疑观点认为，地方法治现象并不仅限于先发地区，在西部大开发和东三省发展战略中也提出了法治战略，而作为我国中部省份的湖南，近十年来也一直致力于“先行法治化”的探索，取得了显著的成效。
在中国法治的理想真正实现之前，有关上述问题的理论争议可能还将继续下去，无论是支持者对地方先行法治化报以极大的希望，还是质疑者对地方先行法治化命题的不屑或者担忧，地方法治建设的实践已经实实在在地进行着，既包括经济发达的地区也包括欠发达地区，或是源自地方经济社会发展和民众的法治需求，或是来自政府自上而下的压力。地方法治能否先导先行不能仅停留在理论上的评判，而是必须考察先行法治化地区的实践做法和具体路径，才能对能否先行、是否与法制统一原则相符以及是否只有“先发”地区才能先行等问题作出恰当的回答。
二、地方先行法治化的具体路径分析——以江苏为例
（一）地方先行法治化的推动力
学者们一般认为，法治发展的推动力包括政府、法律职业阶层和民间力量。【6】其中政府是法治的第一推动力，包括执政党及其政权组织；民间力量是法治的原动力，包括了几乎所有的社会角色，诸如农民、工人、商人、市民、媒体记者、消费者、网民、行业协会、财产所有者、学生、学者等等；法律职业阶层则是来自法律范畴或体系内部的推动法治前进的技术性力量。这一理论模式同样可以用来解释地方法治，各地的地方法治实践也证明了这点。但若追问地方“先行”法治化的推动力，则需要做进一步的分析，下面以江苏为例。
江苏“先行”法治化的主导力来自中央政府的“先行”要求和地方政府对“先行”法治的自我认知和目标设定。地方法治是否“先行”是相对于全国的其他省份而言的，江苏的法治化进程和阶段性目标都是由政府设定的。2004年《法治江苏建设纲要》提出的目标是“到 2020年，基本实现江苏政治生活、经济生活、社会生活的法治化”，这与其他省份（包括欠
发达省份）的法治化时间表大体一致。但是在2012年江苏省委、省政府出台的《关于深化法治江苏建设的意见》中，又提出了到2015年建成“全国法治建设先导区”的目标。究其原因，主要有两个方面：一是中央对江苏法治化进程提出了“先行”的要求。2012年全国“两会”期间，胡锦涛总书记对江苏工作提出了六个方面的最新要求。中央不仅要求江苏经济发展走在全国前列，而且要求法治建设也要走在全国前列。在2012年4月提出“全国法治建设先导区”目标的深化法治江苏建设大会上，江苏省委书记罗志军指出，深化法治江苏建设，是贯彻落实党中央对江苏工作新要求的迫切需要。二是江苏省委、省政府对法治建设地位认识的深化。《江苏省国民经济与社会发展“十二五”规划》把法治建设列入“两个率先”的重要内容，2012年1月江苏省出台的《江苏基本实现现代化指标体系》把人民群众对法治建设的满意度作为一项重要指标列入其中。相较于之前法治建设为“两个率先”【7】提供法治保障的工具性定位，作为“两个率先”组成部分的法治建设则成为目的本身，其重要性进一步提升。
在推动地方“先行”法治化的法律职业阶层方面，与有学者将法律职业阶层范围仅限于律师和法学教授们不同，推动江苏法治“先行”的法律职业阶层构成更复杂。许多优秀的法学教授已经为政府部门吸收，在体制内推动着地方法治的“先行”，例如公丕祥、邵建东等学者出身的司法部门官员，前者系统阐述了能动司法的基本理念、内涵及其在当代中国的重要意义，对我国司法理论和实践产生了深远影响，也推动着江苏法院司法工作的不断创新；后者是江苏先行法治化的倡导者和践行者。【8】还与学者们一般认为法律职业阶层主要“通过其职业性和技术性、独立性和自治性的力量”（p10）来推动法治不同，实践中法律职业阶层主要不是独立地、自治性地完成，而是要依赖于政府部门提供参与法治研讨和决策的平台，例如2012年9月江苏省政府法制办公室举行《江苏省行政事业性收费管理办法（草案）》立法辩论会，邀请了律师、法学教授等相关法律专家和政府行政部门的有关负责人举行立法辩论会。在这层意义上，法律职业阶层在参与法治的路径上对政府部门有一定的依赖性，“先行”法治化地区的法律职业阶层资源更丰富，与政府的合作关系更密切。
此外，公众参与地方法治的平台的多样化是民间力量推动地方先行法治化的重要表现。有学者认为“当今中国官方推行的法治化运动，实质上也正是来自民间的权利运动”的观点（p7）也有失偏颇，轰轰烈烈的民权运动确实以一种极端的方式推动了法治的进步，但我们不能将其视为民众推动法治进步的常态。民间力量推动法治进步常态路径上，同样依赖于政府提供的公众参与平台。例如江苏各地法院实行的“人民陪审团制度”，为公民参与监督司法权的行使创造了条件和空间；南京市的“万人评议机关”活动、“网络问政”平台建设以及“邻里情茶坊”的社区自治等参与模式。【9】在评价推动地方先行法治化的民间力量时，我们赞同这种有序参与的模式，这也是民间力量推动法治先行的合理选择。
（二）地方先行法治化的回应型路径
学者们一般根据法治发展的主要推动力不同，将法治发展路径归纳为政府主导的“自上而下”和社会力量主导的“自下而上”两种模式，并主张合理的法治发展模式应当是两种模式的结合。【10】但从江苏的法治建设实践来看，地方先行法治化路径采取的不是单线性的“自上而下”或“自下而上”模式，也不是二者的简单结合，而是“自上而下”模式主导下的两种模式相结合，即政府出台政策文件主导法治先行的具体进程，并将法治建设任务分配到立法、行政和司法等各个具体部门，每个部门发挥主观能动性，通过调查研究、公众参与、专家建议等多种途径了解和总结经济社会发展中法治需求，并在具体法治实践中回应这些现实需求，形成创新性的立法、行政和司法工作方式和法治成果。对于这种地方先行法治化路径，本文称之为“体制内回应型”模式，这一模式有两个相互关联的层次：一是政府部门对社会变迁与公众法治需求的回应；一是上级政府对下级政府推进法治发展过程中经验与教训的回应。下级政府部门对社会变迁和公众法治需求把握的越准确，其法治建设工作就更有成效，更能得到上级政府的积极评价与回应；上级政府对下级政府法治评价体系越合理，下级政府部门在回应公众需求时思路更明确，公众的法治满意度就更高。“体制内回应型”模式在地方立法、行政和司法等方面均有体现。
首先，公众参与地方立法的形式和渠道虽然很多，但受到政府一些规定的制约，是一种“体制内回应型”的参与。例如，2009年7月3日江苏省政府法制办为征集公众意见举办了一场《城乡规划条例(草案)》立法辩论会，是江苏省在立法听证会的基础上扩大公众参与立法的又一重大创新，在全国属首创。立法辩论会邀请了分别代表三个利益群体，即公众和利害关系人、项目建设单位、政府部门的8名律师就诸多规划热点问题激烈辩论，而旁听
席上来自全省的市民代表也踊跃发言。【11】从形式上看，这场立法辩论会是“自下而上”参与立法的创新和典范，但仍处于“自上而下”的体制安排之下。其一，立法辩论会的4个辩题是省政府法制办确定的；其二，全省各界有100多人报名参加辩论，但最终确定的是8名律师来代表代表三个利益群体；其三，30多名参加旁听的各界代表也是经省政府法制办严格筛选。
其次，地方法治政府建设也体现了“体制内回应型”特点，其中具有代表性的是江苏行政首长出庭应诉制度的发展路径。从国家到地方层面，行政首长出庭应诉并非法律的强制性规定，但从2004年起，海安县将行政首长出庭应诉制度作为法治建设活动的一项重要考核内容，在海安县的影响之下，如皋、海门等县级市也相继建立了行政首长出庭应诉制度。2005年6月，南通市政府下发《关于建立行政机关负责人出庭应诉制度的通知》，决定将“一把手出庭应诉”制度纳入年度依法行政考核。随着这一制度在规范行政执法方面作用的显现，在法治政府建设方面影响力的扩大，2011年初，江苏省出台文件在全国率先构建起覆盖全省的行政首长出庭应诉机制。【12】虽然地方的法治政府建设是“自上而下”推进的，但在地方各级政府并非被动的执行，而是在具体建设中有地方经验的总结和创新，然后“自下而上”地回应，在更高层级上产生先行法治化的推动作用。
最后，在地方司法领域，“体制内回应型”模式也是地方司法理念和司法工作模式先行的源泉，其中在江苏具有典型性的是“陈燕萍工作法”的生成和推广。在14年的基层法院工作中，陈燕萍法官坚持实体公正的理念，把胜败皆服、案结事了作为评判案件的最高标准，用情、理、法的统一，追求法律效果与社会效果的统一。“陈燕萍工作法”其典型特征就是坚持法官“适度能动”，根据司法服务对象的不同，能动地回应基层群众的司法需求。（p93-94）这种工作方法在实践中非常有效，在陈燕萍法官14年审理的3100多案件中，无一错案，无一投诉，无一[引发]上访，【13】使陈燕萍和基层法院在基层人民群众心中树立起了崇高的威望，法律权威因此得到了极大的提升。“陈燕萍工作法”是基层法官对基层司法活动的能动性回应，实践中的成效让这种司法理念和工作方法得到了司法体制内高层级司法部门的回应。江苏省高院认为“陈燕萍工作法”是新时代马锡五审判方式【14】，最高人民法院号召法院系统都来学习和实践陈燕萍工作法【15】。
三、地方先行法治化的限度分析
在地方先行法治化的目标设定与制度建构过程中，政府作为推动地方法治建设的初始推动力，具有不可替代的重要地位。特别是在我国各地经济社会发展不平衡，法治需求不平衡的社会转型时期，地方政府通过公共权威，根据本地经济社会发展实际需要启动先行法治化的步伐，具有现实必要性，也是中国实现法治路径的重要探索。然而，从地方先行法治化实践来看，在主体、内容和形式等方面存在偏离法治的可能，必须恪守一定的限度。
（一）地方先行法治化的主体限度——对“地方”的分析
地方先行法治化的主体是“地方”。在我国，一般意义上的“地方”是指与中央相对应的地方各级政府，但从目前地方先行法治化的理论和实践来看，先行法治化的主体主要是围绕省级政府展开讨论的。对地方先行法治化主体的讨论有助于回答我国单一制体制下地方先行法治化的可行性以及是否只有经济发达地区才能先行法治化等问题。
从我国目前宪法和法律的规定来看，地方先行法治化并不当然违反单一制体制。《宪法》第3条第4款的规定，在中央和地方关系上，应“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这条原则性规定肯定了地方在各个领域，包括法治领域建设上的积极主动性，但前提是要遵循中央的统一领导，服从全国性的法治安排。除民族自治区和特别行政区外，作为普通行政区域的“地方”没有自治权力，不具有独立的法律地位。（p26）地方先行法治化的“体制内回应型”路径也契合了这一基本原则的规定。然而在实践中，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，（p23）严重偏离了我国单一制体制的基本要求。例如2010年1月10日，国务院办公厅发出了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(“国十一条”)，以控制房价上涨势头。然而，就在“国十一条”颁布当天，杭州市政府公布了房地产新政，对购房入户、公积金等政策进行优惠。【16】还比如近些年来各地环境污染问题突出、征地拆迁事件不断等现象都与地方利益膨胀密切相关。因此，在发挥地方在法治建设方面的积极性和主动性的同时，更要防范由于地方利益的客观存在可能导致偏离法治的先行性政策法律措施的出现，亦即地方先行法治化是有限度的，不能将地方利益置于全国的利益之上。
此外，有关主体限度的讨论还涉及先行法治化的主体是否仅限于经济发达地区的问题，经济发达地区在法治建设方面有一定的优势：第一，在经济发达地区，市场经济体制一般比较完善，有许多成熟的市场经济管理经验可以以法律的形式进行总结；第二，经济发达区域的民众对法治的需求更强烈，法律意识、权利意识也更强，有利于市场经济活动中交易规则的完善和公平的竞争秩序的建立；第三，经济发达地区有足够的财力去进行法律宣传，建设法律文化公共设施，投入法律教育，能吸引更加优秀的法律人才；第四，经济发达地区有足够的物质基础保障民生立法的实施。一定的物质基础对于地方法治的实现是必要的，但经济发达地区与欠发达地区之间的物质上的差距是否达到足以影响法治发展的进程确实让人怀疑，尤其是在地方法治建设普遍遵循“体制内回应型”模式的情况下，地方政府对于地方法治的发展起着建构性的主导作用。从主观上看，各个地方政府都有“自上而下”推动地方法治建设的意愿和举措，差别可能在于欠发达地区体制内回应的动力不足。一是欠发达地区民众法律意识和权利意识相对欠缺，普通民众缺乏民主参与法治建设的积极性，政府也没有提供完善的民主参与程序；二是体制内的立法者或执法者们没有及时地回应经济社会发展中的需求，工作方法比较保守，创新性不足，当然也有可能是地方经济实力影响了其在中央部门的话语权，具有地方特色的工作经验并没有得到像“陈燕萍工作法”那样的宣传和推广。因此，一般意义而言经济发达地区更具有先行法治化的优势，法治建设的“自上而下”建构模式与“自下而上”自发模式结合地更好。但其他地区在法治建设上也并非不能先行，例如2008年湖南省在全国率先制定了《湖南省行政程序规定》，为行政程序的法治化提供了一份“路线图”，引领着我国法治政府建设的方向，被称为“程序性法治”的地方经验。（p5）
（二）地方先行法治化的内容限度——对“先行”的分析
与欠发达地区相比，虽然经济发达地区在法治化条件上有优势，但从实践来看，经济发达地区在地方立法、司法和法治政府建设等方面也存在偏离法治的情形，需在法制统一原则下保持先行法治化内容上的限度。这部分的分析有助于回答地方先行法治化与法制统一原则的关系问题。
首先，在地方立法方面，根据《立法法》的规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规。因此，“不抵触”是地方立法应遵循的基本原则，是维护国家法制统一的需要；不抵触的前提是国家层面立法有规定，在国家层面没有相关立法的情况下，地方是否可以先行立法并没有明确的法律规定。从地方立法实践来看，先行性立法并不鲜见，例如《江苏省学前教育条例》、《广东省见义勇为人员奖励和保障条例》和《湖南省行政程序规定》等等，但随着社会主义法律体系的建成，地方性立法的重点主要集中在制定实施性立法，先行性立法的空间实际上在逐步缩小。除了“不抵触”这条限制，《立法法》中对地方立法规定的另一条限制是“本行政区域的具体情况和实际需要”，也就是说地方立法只能就本区域的事务进行立法，如果涉及其他省份事务或利益的事项，单个地方性立法无权加以规定。因此，地方先行立法不得采取地方保护主义对其他省份或者全国性利益作出限定，否则就是对法制统一原则的违反。
其次，在地方司法方面，地方司法机关的各项工作创新应遵循法定程序，在法定的职权范围内进行。为党和国家工作大局服务，是司法机关的重大政治责任，司法机关应当积极主动为经济社会发展提供良好的司法服务。（p9）但是实践中，一些地方司法机关将地方经济发展等同于党和国家发展大局，将服务大局转换为服务地方经济，破坏国家法制的统一，是司法地方化的表现【17】。这也是地方司法在“体制内回应”路径上行进时容易出现的问题之一。在“体制内回应”模式下，地方司法机关不仅要回应当地民众的司法需求，还要回应地方党委和政府一定时期的经济社会发展规划和政策。不能认为司法机关回应地方党委和政府出台的政策就一定是错误的，就是司法地方化。相反，在我国当前的权力架构下，司法机关自觉融入地方党委和政府工作大局，是司法机关提升自身地位，有效发挥司法职能的重要途径。问题的关键在于把握地方司法机关服务大局的限度，即司法机关应通过法定程序在法定的职权范围内服务大局，坚持适度干预和适度参与地方经济社会发展的原则，坚持依法办案和公正司法的原则。例如，在2008年金融危机爆发期间，从江苏高院到各地200多个人民法庭，通过对个案的剖析和对日常审判执行工作的研判，密切关注各类可能危及经济社会发展的法律政策风险，及时向地方党委、政府和相关企业提出司法建议。【18】这一做法既没有脱离法院的基本审判职能，同时又创造性地发挥了为地方经济社会服务的职能，是法制统一原则下的能动司法。
最后，在地方法治政府建设方面，地方政府的创新性社会管理应受正当法律程序的限制。随着我国经济社会转型的深入，利益分化、价值多元趋势更加明显，社会矛盾加剧，特别是征地拆迁、企业改制、环境污染这些新的城市化、工业化进程中出现的新问题，对政府的行政行为和行政理念等提出了更高的要求。（p5-7）在这种背景下，先行法治化的地区在法治政府建设上的一个突出特点是强调社会管理创新，例如北京推行的网格化社会服务管理【19】和“1060工程”【20】上海为维护城市的公共安全实施的“大联动”、“大联勤”体系以【21】及江苏作为实施重大决策、重大项目的必经程序和前置条件的社会稳定风险评估体系。【22】这些具有创新性的做法为其他地区法治政府建设提供了社会管理的经验范本。值得注意的是，法治政府建设的基本要求之一是政府部门的社会管理创新应当符合正当法律程序，偏离这一要求的社会管理创新即使再有效，也不符合法治的精神。但在“体制内回应”模式下，内部的回应和监督难以有效纠正这一偏离行为。例如在2009年10月上海发生“钓鱼执法”事件中，浦东新区相关部门最初的调查结论是取证手段并无不当，不存在所谓“倒钩”执法问题。随后，在媒体和公众的监督下，浦东新区政府又宣布该事件为“钓鱼式执法”，此前的初步调查结论与事实不符，向社会公开道歉。【23】固然在社会矛盾多发的转型期，需要地方政府积极探索社会管理的途径，甚至扩大行政权力的涉及范围，但法治的基本内涵之一就是要约束和规范公权力的行使，化解二者之间张力的途径应当是行政程序法治的完善，尊重社会公众的知情权、表达权、参与权和监督权。其实，2004 年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年出台的《关于加强法治政府建设的意见》都非常强调行政程序的重要性，按照法制统一性的要求，地方法治政府建设的推进与创新应在程序正当的基础上进行。
（三）地方先行法治化的形式限度——对“法治化”的分析
用指标化或指数化的方法衡量一国（地区）的法治水平已经成为一种趋势，（p142）这点在先行法治化地区体现的更明显。自2005年北京市出台《北京市法治建设状况综合评价指标体系》，广东、江苏等地在先行法治化的过程中陆续出台了“法治指数”、“法治评价指标体系”等量化考核指标体系，内容涵盖党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、民主制度完善等主要方面，每个二级指标下设数个三级指标和四级指标。例如2012—2013年江苏区（县）法治评价指标包括6个二级指标、17个三级指标、55个四级指标，每个指标后都有对应的分值和具体评分标准，比如“2013年党政机关为被执行人的民事案件和行政案件，自动履行与执行和解率未达到100%的，每低一个百分点扣2分”、“公众对依法行政工作满意率低于90%的，每低一个百分点扣1分”、“人民法院执行案件实际执结率低于85%的，每低一个百分点扣1分”、“县、乡、村三级法治文化活动阵地建成率低于85%的，每低一个百分点扣1分”。【24】
从我国地方法治评估的实践来看，先行法治化地区的法治评估具有以下特点：一是法治评估过程由政府主导。国际上法治评估的发起、主持主体一般是国际组织或者民间机构，但在我国，地方法治评估指标的设定、评估活动的开展和评估结果的判定主要是由地方政府来主导。有的是由政府发起，有关学术机构承担并主要服务于政府的政策导向和要求，如北京市；有的直接由政府来组织实施，如江苏。二是法治评估内容侧重考核公权力行使的规范性。例如在2012—2013年江苏区（县）法治评价指标体系中，党委依法执政和政府依法行政两项指标的总权重达到53%。三是法治评估主要采取政府部门内部考核的方式。一般是省级政府部门通过听取汇报、实地考察、民意征询、调阅文档等方式综合考核下级市、县、乡级政府的法治建设状况。总体上，先行法治化地区的法治评估主要还是一种政府内部的考核，缺乏外部的监督和参与。
法治指标更多意义上反映的是一国或地区的形式法治，而与法治息息相关的价值，例如平等、民主、公正、自由等则很难通过指标的形式进行量化，发达的法治应当是形式法治与实质法治相结合，但从中国法治发展所处的阶段来看，形式法治化还是主要目标，因而法治评估有其存在的现实必要性。具体而言，用法治指标量化法治的意义在于：一是可以对不同社会体制和文化进行比较；二是能够为改造权力结构提供更清晰的蓝图；三是使法制建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。（p55-56）但也有学者对这一方法持非常谨慎的态度，认为“如果不掌握好‘法治指标’的适用范围和尺度，不尊重法治建设的特有规律，这种法治指标化的趋向不但离法治的目标会渐行渐远，其结果也会与‘先行先试’的初衷背道而驰”。（p146）即使是法治评估理论的倡导者也承认这种方法存在天然的局限性，认为必须依靠与方法紧密相关的特定国家或地区政治体制、法治演进模式、民主法治的实现程度等法治资源，才能实现法治评估的科学化。[O]（p155）
四、代结语：回应型路径重塑的可能性方案
如上文所述，地方先行法治化的“体制内回应型”路径主要还是在政府主导下的一种地方法治发展模式。这种路径的优点在于可以节约时间成本，在短时间内实现法治化。但从制度经济学的视角来看，政府主导的强制性制度变迁的最大缺点就在于由政府所提供的法律产品可能会偏离社会需要。（p4-5）对此，“体制内回应型”模式通过政府组织调研、鼓励公众参与的方式，在形式上能弥补法律产品与社会需求之间差距。但受调研方式和公众参与渠道的限制，政府获得社会需求信息的准确性和完整性有限，可能导致回应失败。“体制内回应型”另一种失败的可能情形是上级政府对下级政府法治建设的回应失败。政府主导的强制性制度变迁的另一缺陷是政府推进法治是以强化政府的权威和能力为前提，在国家层面立法没有明确规定的情况下，法律往往难以对这些政府部门的权力进行有效的约束，而只能寄希望于决策者的良心和反思理性。（p5）法治评价指标体系能够明确政府推进法治的目标，约束政府权力的行使，但由于指标体系本身的合理性限制，上级部门的回应也主要停留在形式法治层面的评价。
针对地方先行法治化“体制内回应”型路径可能出现的失败情形，本文的观点是完善公众参与地方法治的渠道、建立国家层面的法治评估指标体系和审核机制，重视法治建设中的非物质因素。首先，解决政府回应社会需求失败问题的途径是完善社会公众的参与机制。美国著名政治学家罗伯特·达尔将曾“在制定集体决策的整个过程当中，包括在把事项列人议程阶段，每个公民都应拥有充足和平等的机会来表达他或她关于最终结果的偏好”（p6）视为理想的民主程序之一。这一观点的可借鉴之处在于拓宽“体制内回应型”路径中公众回应的广度和深度，让更多的公众参与地方法治建设，让公众充分掌握政府决策的依据和信息。其次，解决政府内部回应失败问题的途径在于从国家层面建立法治评价指标体系和审核机制。一个地方是否先行法治化，其评价标准不应由地方自身来制定，而应由中央法治部门制定和评价，当然中央部门制定的法治评价指标体系不一定比地方制定的更加科学合理，但其权威性更强，相对于地方各自制定而言标准更统一，各地方之间的法治建设进程更具有可比性。中央部门针对地方法治建设的考评，也能确保地方法治建设符合宪法规定的法制统一性原则。最后，无论是政府对社会公众法治需求的回应，还是政府内部法治建设成效的回应，都不应忽视非物质层面的因素。当前的地方先行法治化建设过于强调物质层面的推动因素，认为经济发达地区当然地在法治方面先行。我们在注意马克思主义历史唯物论关于物质基础决定上层建筑的理论同时，还有必要充分注意哲学、宗教、意识形态等非物质性因素对地方法治建设的影响。中国的历史上不乏经济繁荣的时代，仍旧没有走上法治道路的原因在于法治精神和相应理论观念的缺失。【25】
【本文原载《法学研究》2013年第5期，获江苏省第十三届哲学社会科学优秀成果奖一等奖、中国法学会第二届“董必武青年法学成果奖”二等奖】
作者简介：
倪斐，男，1982年12月生，安徽望江人，南京师范大学中国法治现代化研究院区域法治发展研究所副所长。1998年9月至2002年7月就读于安徽师范大学经济法政学院法律系，获法学学士学位。2002年7月至2006年7月任安徽师范大学政法学院法律系教师。2004年9月至2006年7月就读于华侨大学法学院，获经济法学硕士学位。2006年9月至2009年7月就读于中国社会科学院研究生院，获法学理论专业博士学位，期间于2008年5月至7月受中华发展基金管理委员会资助赴台湾政治大学法学院交流。2009年9月至2011年9月在南京师范大学法学院从事博士后研究。现为南京师范大学法学院副教授，《江苏法治发展报告》（蓝皮书）执行主编。近年来出版译著及参编专著多部，在《法学研究》、《法商研究》、《法律科学》、《政治与法律》、《江海学刊》、《南京师范大学学报（社会科学版）》、《社会主义研究》、《经济社会体制比较》、《河北法学》等学术刊物上发表论文、译文近二十篇；主持及参加国家社科基金项目、省部级项目等课题多项；荣获江苏省哲学社会科学优秀成果奖一等奖及其他奖项多项。南京师范大学百名青年领军人才、南京师范大学“青蓝工程骨干教师”。
主要研究领域为：法理学和经济法学。
主要研究成果
（一）论文类
1.《地方先行法治化的基本路径及其法理限度》，《法学研究》2013年第5期；
2.《论独立监管机构的经济法主体地位——以马克思主义社会权力机构理论为视角》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2014年第5期；
3.《经济法社会本位的生成——基于公私法域法律本位的历史演进》，《金陵法律评论》2013年秋季卷。
4.《马克思主义国家消亡学说中两大基本命题的逻辑论证——兼对凯尔森观点的批驳》，《社会主义研究》2012年第4期；
5.《风险社会中的宏观调控及其法律规制》，《江海学刊》2011年第2期；
6.《公共利益的法律类型化研究——规范目的标准的提出与展开》，《法商研究》2010年第3期；
7.《公共利益法律化：理论、路径与制度完善》，《法律科学》2009年第6期；
8.《论公共利益的现代法律转向》，《政治与法律》2009年第9期；
9.《宏观调控风险：概念、成因及其法律防范》，《生产力研究》2011年第9期；
10.《产权制度与法治》（译文），《经济社会体制比较》，2007年第5期；
11.《司法权的本义》（译文），《经济社会体制比较》，2007年第5期；
12.《我国网络交易中消费者权益立法保护的不足与完善》，《河北法学》2011年第9期；
13.《法律形式理性化的历史逻辑与经验启示》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2009年第5期；
14.《对外贸易壁垒调查制度立法理念比较》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2008年第6期；
15.《案例指导制度构建中的几个法律方法论问题》，载《汕头大学学报（人文社会科学版）》，2008年第3期。
（二）著作类
1.参与撰写中国社科院学部委员杨一凡教授主编《中华人民共和国法制史》第三十二章《涉外经济法律制度史》，社科文献出版社2010年版；
2.参编《社会保险法导论》，安徽师范大学出版社2011年版。
3.《德国劳动法与劳资关系》（独立译著），商务印书馆2012年版；
4.执行主编2013年《江苏法治发展报告》，社会科学文献出版社2013年版；
5.执行主编2014年《江苏法治发展报告》，社会科学文献出版社2014年版。
（三）主持项目类
1.2014年国家社科基金一般项目：“地方法治化差异格局与法治中国实现路径研究”（项目编号：14BFX005）；
2.2014年江苏省法学会一般课题：“自贸区金融创新的法律对策研究”（课题编号：SFH2014B14）；
3.2013年江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目：“地方先行法治化研究——以江苏建设全国法治先导区为例”（项目批准号：2013SJB820014）；
4.2013年江苏省社科联青年精品研究资助项目：“地方先行法治化研究——以江苏建设全国法治先导区为例”；
5.2012年江苏省政府法制办政府法制研究课题资助项目：“网络谣言的法律规制研究”（课题编号：2012jsfy017）。
6.2010年江苏省人力资源和社会保障厅博士后资助项目：“经济法视域中公共利益的法律化研究”（项目编号：1001044C）；
7.2007年安徽省高等学校青年教师资助计划项目：“对外贸易壁垒调查制度比较研究”(项目编号：2007jqw025)。
（四）获奖类
1.2014年获江苏省第十三届哲学社会科学优秀成果奖一等奖；
2.2014年获中国法学会第二届“董必武青年法学成果奖”二等奖；
3.2013年获全国首届“法学博士后科研成果奖”二等奖。
责任编辑：张玥媛