潘溪｜第三方评估:适用于执行难问题的解决机制及其限度

摘要：

第三方评估由于其具有科学的评估方法、可靠的评估机构、合理的评估机制和有效的评估结论，能够被引入用来我国执行难问题的解决。解决执行难是一个系统工程，需要总体的评估分析,不断尝试和总结，需要借助执行人员以外的力量，完善相关配套制度。针对执行难开展第三方评估工作，应当合理描述执行难的现状、综合分析执行难的原因、科学提出执行难的解决方案、积极影响执行政策和决策、有效促进执行改革的社会宣传。同时应该注意智力支持存在限度，需要理性分析评估结论，对评估成果应当有必要的消化过程和环节，冷静宽容对待评估方案中提出的问题，注意防止过度依赖第三方评估的结论。

关键词

执行难；第三方评估；评估主体；评估机构

最高人民法院在报告中提出“引入第三方评估机构研究制定基本解决执行难的评价体系，确定两到三年内解决执行难的具体目标及指标体系，广泛征求意见后向社会公开发布。两到三年期限届满前由该第三方评估机构及参与单位按照既定的评价体系进行效果评估，向社会发布评估结果。”将“第三方评估”机制正式引入解决执行难的工作中，对解决我国执行难问题具有重大意义。同时，对于第三方评估工作的应用，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确立法边界，对争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；探索委托第三方起草法律法规草案。作为一种非常重要的制度创新，第三方评估已经得到党中央国务院的高度重视和认可。第三方评估进入公众视野，发展到司法运用，发展到具体解决执行难问题，是一个逐渐深入的层次，体现了第三方评估的手段方法逐步贴近司法实践，解决实际司法问题的功效，也符合我国司法体制改革中的评价趋势，即通过购买独立性、专业性的服务进行客观评价和解决实践难题。

1第三方评估的概念与方法

1.1第三方评估的概念

由与政府部门利益不相关的组织，即“第三方”作为评估主体，主持对政府工作的评估，能够以其特有的独立性、专业性、权威性、组织性，从而保证评估结果的客观性、公正性和科学性。如果政府评估工作追求客观性、公正性，以及对政府改革的促进作用，那么政府委托“第三方”评估应该是一种理智的选择。

哈贝马斯指出，一种表达的合理性可以通过批判和论证加以还原。一个判断的客观依据是超越主体的有效性要求，这种要求对于任何一个观察者或接受者，和对于永远都具有行为能力的主体本身具有同样重要的意义，真实性和有效性就是这样的要求。[1]9所以，在通过行为主体以外的“第三方”的客观理性评价活动，才能够形成“合理表达”，这就要求评估主体是独立于行为主体的“第三方”，同时也是具有较强的专业性、独立性和权威性的社会评估机构，它与行政执行机关不存在任何利益关系，利用自身所具有的优势，制定科学合理的评估行政执行行为的指标体系，运用一定的评估方法对行政执行的效率、效果和效益进行的测评，以此保证行政执行的科学性、合理性、公益性和效率性。[2]

1.2第三方评估的特点

第三方评估之所以能够实现其“合理表达”的效果，不光在于其独立的第三方主体，更在于评估工作的几个方面特点。首先，科学的评估方法是评估工作的关键。实践中常见的评估方法主要有调研、座谈、问卷、数据统计，在每一项方法举措中都有其科学性，需要结合借鉴和遵循统计学、社会学等多种学科的评估统计规律。其次，可靠的评估机构及人员是评估工作的基本条件。对于第三方评估的组成人员，如智库机构成员、组成专家和评估人员的知识背景和实践经验要求与普通的研究学者不同、在司法领域的评估人员要求更是与法官不同、与政府研究人员不同。再次，合理的评估机制是实现评估目的的重要保障。不管是对于评估主体还是评估活动行为，都应当达到“独立、客观、公正、中立”的要求。最后，有效的评估结论是评估价值的集中体现。评估结论应该形成文本式的评估报告，并且在其报告的有效性体现在现状描述的准确性、问题分析的深刻性、对策提出的正对性、结论运用的可行性等多个方面。

1.3国外第三方评估机构的运行

从各国委托评估的实践来看，不同国家的委托评估实际各有特点。比较不同国家委托评估中评估主体地位的独立性、法制性，评估工作的专业性、权威性、制度性等方面的异同，可以为完善我国的委托评估提供有益的借鉴。美国地方政府委托评估的模式表现出非政府组织及公众充当主要角色、注重绩效测量、评估结果与预算挂钩的特点。在澳大利亚新南威尔士州，政府评估的模式表现出如下特点：委托非法定政府咨询机构评估，大大节约了评估工作成本；采取项目工作组的组织结构形式和工作合作原则开展评估工作，使得非政府部门评估机构既保持独立性，又有实际工作中所需的权威；政府部门与指定的评估机构固定合作，被评估部门负责人参与评估工作，同时抽调参与评估工作的政府部门人员，通过在评估工作中学习、借鉴被评对象的工作经验，也会促进自己所在部门的工作绩效提高。在韩国，政府经营诊断委员会是一个专门为评估政府绩效成立的民间评估机构。从人员构成上看，该委员会由研究机构和大学的经济学、法学、政治学、行政学专家组成，是独立于政府的。但是从其工作看，这个评估机构又不是完全独立的“第三方”，是政府的专门委托评估机构。[3]

在司法领域引入评估工作，有其实现的理论基础，正如波斯纳指出，在司法中就有自利与有限知识相互作用的例证，即那些评估司法表现的努力。客观评价也许会得出尖锐的批评，让法官知耻而守规矩，因为羞耻和罪孽感一样，也是一种成本（批评当然可能诱发罪孽感和羞耻）。[4]36-37因而，不管是政府购买智力服务，还是在司法领域引入评估工作，都有可以参考的模式和经验，这为我国司法实践领域引入“第三方评估”提供了有效的借鉴。

2执行难问题第三方评估的可行性

2.1解决执行难是一个系统工程，不是哪一个孤立的、单独的方案即可完全解决，需要总体的评估分析。

各级各类的智库机构在解决执行难问题方面存在针对性和关联性大小的差异，但是在宏观方面来讲，执行难是一个牵扯到方方面面工作的系统工程，需要各级各类机构和民众的普遍关注，才能够实现“基本解决”这一动态目标。现有的机构不是哪一家在某一时段出具一份几万字的报告就可以宣称解决了“执行难”问题，而是要细化分解执行中的各个要素及其重点难点，找准根源、逐个击破，并且要做好长期的、分工合作的准备。

2.2解决执行难是一个持续性、分阶段的工作，需要不断尝试和总结，进而对后续工作的开展提供依据。

对执行难工作的第三方评估，不应当是一个终局性的评估工作，而应该是过程性、时效性的评估工作。具体而言，评估工作应当是对执行工作中各种现状、各项举措进行科学评价，同时不断提出解决方案，甚至是纠错的工作。对执行工作的改革而言，需要评估工作提供前一阶段的评价、下一阶段的计划举措和长远的基本解决评估难问题构想，同时联系执行工作实际，在改革过程中遇到问题能够正面应对、逐步解决。

2.3解决执行难需要借助执行人员以外的力量，特别是第三方评估主体的智力支持。

在执行难还没有得到普遍解决的情况下，如果法院自己说已经解决了执行难，即使数据再详实、措施再有力、效果再明显，也难免会被人认为是自吹自擂。引入第三方对法院执行工作进行评估，可有效弥补自我评价的不足，更有利于汇集各方力量和智慧总结推介执行工作的成功经验与做法，正视、解决执行工作中存在的困难与问题，值得广泛推广。[5]第三方评估之所以引人关注，是因为它在评估过程中较好地彰显了其独立性与专业性的优势。第三方评估独立性的优势，体现在它与被评估对象没有交集，能有效规避政府既当“运动员”又当“裁判员”而带来的弊端。初步的实践表明，作为一种必要而有效的外部制衡机制，在有些第三方评估工作中，的确发现了一些“政府内部监督碰触不到、不敢公开的问题”，让上级领导掌握了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”，这就为执行难问题的评估提供了有益的参考。在执行过程中，并不是法院的执行部门一家就可以解决执行能的问题，需要多部门的配合，完善相关配套制度，一方面执行系统内部要配合相关改革，另一方面也要从顶层设计上综合多方面力量，第三方评估工作有利于整合多种社会资源，理顺各类各部门在执行工作中的关系，从外部打通部门壁垒，有效疏通执行工作相关领域的沟通渠道，实现执行工作力量的全面整合。

2.4当前我国的智库建设和研究机构的经验积累基本能够满足执行难问题的评估要求，为政府购买智力服务提供了供给方。

根据相关智库研究机构的报道，我国的智库建设近年来呈现雨后春笋般的发展态势，各种类型的智库性质机构层出不群，原有的传统性质的智库也在不断转型、提升。现有能够参与执行难解决机制的智库性质机构存在几大基本类型。首先是中央、国务院、国家部委、各省级党委和政府的政府智库性质部门和机构，如中央和地方的研究室、参事室。其次，是官方专门设立的事业型智库性质的研究院所，如中国社会科学研究院及各地社科院、最高人民法院、最高人民检察院、司法部下属的研究所。再次，是高等院校、科研院所按照新型智库设立的研究机构，如南京师范大学的中国法治现代化研究院。第四，各类学会，协会及其下设的智库性质机构，如中国法学会和地方各级法学会近年来成立的“研究方阵”。除此之外，还存在各种类型的民间资本参与、公司化运营的智库性质的机构，影响较大的如阿里研究院，中国金融四十人论坛等机构。这些智库或者准智库性质的机构有的运行多年，有丰富的智库研究经验，有的适应当前我国法治发展需要专门成立，具有第三方法治评估的高水平研究人员和管理机制，并且已经存在部分关于“基本解决执行难”问题的阶段性、过程性的评估报告。扎实有效的执行难第三方评估工作，这些都为执行难问题及其细化、分解、衍生的具体问题提供了委托评估的对象，为客观评价和有效改进执行工作提供了智力基础。

3引入第三方评估解决执行难问题的效果

3.1合理描述执行难的现状

执行难成为我国司法实践中的顽疾由来已久，对于执行难的概念和现状法律学者和司法实践工作者也有着各种各样的阐释和解读。对于执行主体而言，由于角度和立场的差异，对执行难问题的描述存在“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的现象。所以，引入第三方评估主体，通过专门的第三方调查研究手段，科学收集整理针对执行难问题的现实数据，形成对执行难问题的较为客观、全面的认识，是解决执行难问题的基本环节，也是第三方评估对解决执行难问题首先要解决的问题。通过调查问卷、座谈会、数据统计、访谈等多种形式，针对不同执行主体和对象合理采集样本，有助于宏观把握执行难存在的现实基础和问题症结，避免猜测和虚假数据造成的执行立法和措施的误导。合理描述“执行难”问题，还要求第三方主体在调查统计的过程中注意收集变化中的数据，如利用网络地址、淘宝账户辅助执行工作的举措和成效及其近几年数据变化。

3.2综合分析执行难的原因

2015年5月，由中国社会科学院法学研究所和深圳市律师协会组成的联合课题组针对深圳市的“基本解决执行难”问题展开评估，将“执行难”的原因分为“主观原因”和“客观原因”，同时按照深圳中院的标准将“执行难”和“执行不能”进行区分，有利于具体分析执行难的形成原因。同时，在评估报告中指出，解决执行难绝非一朝一夕之功，是一个长期、复杂、艰难的过程。[6]引入第三方评估执行工作，对人民法院规范执行行为和创新执行机制具有积极意义，同时，通过科学的评估引导社会各界更加理性和正确对待执行难，督促法院依法规范行使执行权得同时，把原本不属于执行难范围的事项剥离出来，为执行难问题减负，还原执行难的真正面貌。[5]总而言之，分析执行难的原因要深入执行工作的具体实践，分层次剖析各类情况，这样有助于进一步实现“基本解决执行难”。

3.3科学提出执行难的解决方案

作为一份第三方评估报告的核心内容，解决方案和实施建议部分是评估工作的价值体现。能否依据对执行工作现状描述、根源分析而提出科学、客观、合理、可操作的立法和司法建议，为实践部门提供具体举措的检验和评价，是判断执行难评估工作成败的关键。所以，对执行难的解决方案的提出，对评估人员的解决问题能力是极大的考验，一方面要求其亲历性的深入调研评估前期工作，获得直观体验的同时能够运用理论分析的方法评价鉴别问题，另一方面要求评估人员具有同时具有执行工作的实践知识储备和深厚的理论功底，并掌握科学分析评价的方法。在这基础之上，按照实践需要和执行难长期解决的价值目标，分层次、分步骤提出执行难的系统解决方案，是评估工作的有效性体现，也符合最高人民法院和公众对执行难第三方评估工作的期待。

3.4积极影响执行政策和决策

第三方评估形成的相关报告、数据、记录等成果是耗费社会智力资源的高度凝结的人文社科成果，一旦形成，应当有其现实意义和实用价值。应该在成果发布的过程中避免华而不实的宣传后就将其束之高阁，该类成果不应是装点门面的形式，而应该对为立法和司法决策提供现实的参考和指导，实现其智力成果的价值。有些时候，由于评估司法活动的标准定不下来，评估者的整治就可能玷污司法表现评估。这使法官可以简单打发学界对自己工作的批评，认为那都是政治产品（还有对法官工作条件的嫉妒和无知）。[4]36-37当评估结果完全来自于外部的第三方时，被评估者仿佛被一下子拉到了大庭广众之下接受品评和排名，如果评估结果不利，其感受到的压力将陡然剧增。当第三方评估取得一定的社会影响力之后，被评估者很难无视这种结果，从而必须真正在改善法治绩效中有所作为，以谋求在此后的评估中结果有所改观。

3.5有效促进执行改革的社会宣传

执行改革是一项有深刻司法和社会实践意义的系统工程，在具体实施中不应当做成保密措施，而应当加大公开决策的力度，增加社会透明度，提高百姓的认可度和参与度。在这一方面，第三方评估机制的有效性和公信力优势在增加执行改革的社会效果方面会成为有益的做法。评估工作在多个环节都可能客观上促进执行工作改革的宣传。在评估座谈、调研活动和问卷调查过程中，参加人员和受访对象会加深对执行工作及相关政策的理解。在评估报告征询专家意见的环节，法学专家对报告文本的解读和意见也有助于对执行工作的研究交流。在形成了正式评估报告之后，可以通过发布会的形式邀请媒体进行报道，也可以作为正式出版物刊发出版评估报告文本，报送相关决策部门的同时提供查询或者购买渠道，便于执行工作有关部门参阅和研究。

3.6稳步推进执行相关制度的完善

执行难的问题涉及到社会诚信体系的建设、住宅等不动产登记制度的信息联网、交通、民航、奢侈品行业等多个领域的配套措施建设、个人互联网信息的查控、户籍管理制度的完善，甚至包括公租房体系的配套建设，并不是法院执行部门一家就能够解决的。所以相关配套措施和制度的改革是循序渐进、稳步推进的过程，涉及到公检法司部门的配套改革，也涉及到金融、地产、电商等参与执行工作方面主体的政策和制度配合，这些问题不是一朝一夕能够解决的，而要适应社会生活的变化发展，逐步探索实现全社会的良好执行工作氛围，一方面让“老赖”无处遁形，另一方面形成对被执行人基本权力的保障，这些都有赖于第三方评估工作的全面、积极的影响和推动作用。

4第三方评估对执行难问题解决的限度

4.1智力支持存在限度，需要理性分析评估结论

第三方评估工作从其法律性质来讲，应当属于技术服务类委托合同，政府和法院属于合同甲方即委托单位，评估机构属于合同的乙方即服务提供者的角色。正如一般的服务需要评价一样，对于执行难问题的评估工作本身也需要进一步分析评价。如果一个立法事项属于事实判断问题，结果将会有对错之分，那么可以引入第三方参与立法评估，其提供的采用数据分析、走访调查等实证研究而形成的评估报告可以有效地化解争议，提高立法效率。如果一个立法事项属于价值判断问题，由于结果没有对错之分，不建议引入第三方评估立法，因为第三方所出具的价值判断结论仅可供参考使用，并不能有效地化解争议，无法提高立法效率[7]正如前文所述，虽然执行难的第三方评估工作有着种种科学性、独立性、公正、客观等优点，但是任何一剂良药都不能包治百病，需要在具体应用的时候注意理性分析、客观适用。现有的机构不是哪一家在某一时段出具一份几万字的报告就可以宣称解决了“执行难”问题，也不是开出的执行难良方就可以一劳永逸，决策者应当有效吸收评估的智力成果，避免照搬照抄，而要对症下药、不断改进。

4.2应当谨慎合理使用对执行工作的量化指标

目前我国关于第三方评估出现大规模指数建设和指标考核的趋势，量化分析有利于直观考察司法的效果，各种类型的法治指数的出现方便了决策者比较和评价各类、各项司法工作，执行工作也不例外。但是，应该注意到量化指标难以通过简单的数字解释纷繁复杂的各类执行问题，容易导致掩盖数字背后的具体执行情况。国外对于司法引入评价和量化分析也有警惕，认为“定量测度司法表现的局限表明需要一些定型测度。值得注意的是这类测度非常少，这就进一步解说了当代学界为什么同司法疏远。当然，法律教授会对一些具体司法决定表达同意或不同意，但这与评价某法官的全面表现是不同的，并且法官趋于不理睬这种评价，因为法官有一种感觉，法律教授根本不了解自己。”通过比较定性和定量评估，并批评性研究某法官的司法意见，努力解说对该法官的定量和定性研究为什么会有这一重大差别。[4]198-199所以，对第三方评估形成的量化数据指标应当谨慎合     

4.3评估成果应当有必要的消化过程和环节

第三方评估的成果应当以书面的形式呈现，一般称之为“评估报告”，其通常的格式除了评估报告的正文主体部分，有的还包含调查问卷的内容、统计表格、相关指标体系和评估人员组成等附件。对于执行难问题评估报告的运用，应当遵循委托评估协议的相关内容，同时注意分类、分步骤、分层次消化和践行评估报告的内容。首先，在评估报告的研读环节注意避免曲解，必要时可以与撰稿人取得沟通。其次，在委托评估单位内部公开评估报告内容的同时，要进行统一的学习、解读和精神传达。最后，在结合报告文本的内容具体制定工作计划、安排实施执行工作措施的环节，要注意区分报告内容反映的问题是个别问题还是普遍问题，做到有针对性的解决问题。一般来说，对于第三方评估报告的应用存在一个相对较长时间的过程，针对执行难工作的评估报告，具体措施的解读需要几个月的时间，但是立法和顶层制度设计及相关配套制度的建设周期就需要用年度来计算了，评估数据的使用可能多年以后还会具有分析价值。

4.4冷静宽容对待评估工作中提出的问题

法律的实证化、正当化以及形式化意味着，法律的有效性再也不能依靠道德 传统这样一种自然的权威，而是需要一种自主的论证。所谓自主的论证，就是一种并不仅仅限于既定目标的相对论证。不过，道德意识只有在后传统阶段才能满足这样一种要求。这样就形成了一种观念，认为法律规范完全可以批判检验，也需要论证。[1]249在执行工作的第三方评估过程中，不管是道德评价还是法理论证，都难免会形成一部分关于执行工作的负面言论。这些言论可能产生于座谈、访谈和调研过程中，也可能来自评估人员的分析，可能是客观反映了执行工作中存在的问题，也可能存在言过其实、夸大其词甚或直接的牢骚话。所以对于评估工作中提出的问题，首先委托部门及其工作人员应当采取冷静的态度分析处理，尽可能宽容对待提出的问题和批评，这不仅有助于正确解决评估中发现的问题，更有利于第三方评估工作有效和长期的开展。

【原载《理论月刊》2017年第2期】

参考文献

[1][2]何炜.第三方评估视野下的行政执行“中梗阻”治理研究［J］.西南交通大学学报(社会科学版),2015(6):38-43.

[3]徐双敏,翟玥.国外地方政府委托评估模式比较研究［J］.学习与实践,2012(8):72-79.

[4]（美）理查德.波斯纳.法官如何思考［M］．苏力,译.北京：北京大学出版社，2009：36-37.

[5]许辉.第三方评估法院执行值得推广可助法院解决执行难[N].法制日报，2016-01-12：7.

[6]中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会联合课题组.基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本[M].北京：中国社会科学而出版社2016：130.

[7]郑泰安,郑文睿.第三方评估立法的有效性研究——以党的依法治国决定为主线的考察［J］.社会科学研究,2015(6):90-95.

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责任编辑：张玥媛