贺东航|“政治势能”：中国共产党治理之道的内在图式
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贺东航.“政治势能”：中国共产党治理之道的内在图式[J].行政论坛,2021,28(03)：5-9+2.
作者简介
贺东航，复旦大学社会科学高等研究院教授，博士研究生导师，从事政党建设、国家转型和地方基层治理等研究。
摘 要
为了找寻新时代中国特色社会主义的政治逻辑以及制度优势转化为治理效能的传递机理，分析新时代推动制度和政策的落实与执行的重要因素，并充分理解“党的领导制度体系”的深刻内涵及运行机制，本文提出一个包容性更强的概念——“政治势能”。基于此，将中国共产党政治发展历程中的政治场域、时空背景和内在图式等三个要素整合在一起，考察中国共产党治理之道的政治逻辑，以期建构一个解释中国共产党治理之道的分析框架。
关键词：政治势能；中国共产党；政治逻辑；治理之道
一、“政治势能”：中国共产党治理之道的一个分析框架
国内一些学者曾用“政治控制力”来概括中国共产党治理之道的特征，将中国共产党的领导力划分为“绝对控制”（1952—1965 年）阶段、“遭遇稀释的控制”（1966—1977 年）阶段和“遭遇抵制的控制”（1978 年改革开放以来）阶段。在“绝对控制”阶段，新中国成立后，中国共产党领导层的领导力体现在对国家和社会的主导和改造上，形成了“党的领导制度体系”；在“遭遇稀释的控制”阶段，中国共产党中央领导人虽然拥有绝对的控制权，但他们也越来越受到官僚政治的限制，使得政策执行受阻；在“遭遇抵制的控制”阶段，改革开放后，由于市场和社会的成长，相应地使党和国家的控制样态有了变化。例如，闫健提出了以“控制与制衡”为核心的框架来分析改革开放后的党与国家、市场、社会的权力关系①（参见闫健：《中国共产党转型与中国的变迁》，中央编译出版社2013 年版。），但“控制与制衡”的意识形态色彩比较强。还有一些国内学者将中国共产党治理之道的特征表述为“政治权威”。如宁骚、廖晓明等人认为，中国共产党的“政治权威”是政策有效执行的保障［1］，使得政治活动得以顺利进行［2］，但这一概念只是表述了中国共产党治理之道的特征之一。在研究议题上显现碎片化现象，还没有形成一个具有相对稳定性、包容性强和统一性的概念；在思维方式上表现为线性发展观，也没有考虑中国共产党在不同时期或因不同环境会表现出回溯性的实践图景，还达不到成为分析框架的层次。
因此，无论是“控制与制衡”，还是“政治权威”，这两个概念在阐释中国共产党治道之道的特征时都存在某些缺陷，因而需要一种更为全面、准确的表达。基于此，本文提出一个包容性更强的概念和统一性的分析框架——“政治势能”。
所谓“政治势能”是指中国共产党建党立国的重要基础，它帮助党在险恶的政治环境下凝聚思想和战斗力，以强大的意识形态、有效的组织动员取得政权，并在建设和改革进程中实施对国家和社会的支配性治理。“‘政治势能’既是中国共产党治国理政核心理念的学术表达，也是对公共政策执行的本土化经验总结，它的重要核心特征就是‘党的领导在场’”［3］。中国共产党的“政治势能”包含“价值性政治势能”和“一元化政治势能”。这两种“政治势能”形成于中国从局部执政到全面执政的历史进程之中。
“价值性政治势能”是指在革命型政党通过思想、理论、信仰、观念、教育活动等价值性因素进行治国理政的一种方法。革命型政党需要通过制定党纲来向人民表明其指导思想、政治主张和奋斗目标等，这些要素组成了具有革命型基因政党的价值观念体系。同时，为了实现强有力的领导和永续执政，革命型政党还会实施统一全党和群众的思想与行动的“教育活动”和“理想信念”，向民众展开一种潜移默化的合理性论述。
“一元化政治势能”是指通过中国共产党的领导实现党统领一切，它在战争年代形成，强调党的集中统一领导，以协调党政军民各方面的步调，夺得政权。在中国共产党建政发展中，它表现为党对国家和社会的领导，推动了“党的领导”全覆盖，是党领导国家政治制度的核心特征。
“政治势能”的基本特征表现为：一是全控型政治。中国共产党通过对军队的绝对领导（“党指挥枪”）和掌握的人力资源、组织资源，决定国家和社会的政治方向，规定国家和社会的政治过程，进行政治价值的配置，中国共产党成为国家和社会政治体系的核心结构，实现了党的领导。二是动员型政治。党通过动员式治理来产生凝聚力，整合跨层级、跨部门的利益，解决国家治理过程中的碎片化现象。它是一种情境动员，在公共政策执行中，能够让政策执行者感受一种动而不可止的势能，对“顺势者”有加速推动作用，对“逆势者”则有弱化阻遏作用。三是道德型政治。党拥有一套完整的道德律令，党的宗旨、符号、观念、性质、信仰、使命等被理论化和系统化，通过潜移默化的影响嵌入每个党员思想意识之中。
“政治势能”传递到地方，会很快为地方官员所察觉和识别，进而激发他们的政治“看齐意识”。“政治势能”也会迅速为地方政府所借用，出现放大化版的“政治势能”。地方会以借助“讲政治”为触媒来推动重要的政策执行。它的出场可分为多个阶段，也可呈现叠加出场：第一阶段为“酝酿趋势”，即政策实施的政治形势，地方政府将中央领导人的讲话吸纳政策文本中，助推公共政策的实施；第二阶段为“构建权势”，即根据“一元化政治势能”原则，设置政策执行的领导机构——“党的工作领导小组”，然后地方各级党委会依次相继成立；第三阶段为“宣传造势”，即党的各级宣传机构通过各种方式加以宣传；第四阶段为“形成定势”，即思想观念达成共识，地方官员通过学习党的文件，领悟精神，统一思想。经过多个层次“势”与“能”的累积和叠加后，公共政策获得了更高的政治意义、核心目标，从而以“政治任务”推动了各项公共政策的落地与实施。
二、两种“政治势能”的形成：中国共产党治理之道的内在图式
笔者认为，一个政党的基因会对其行为和思维方式产生重要的影响，可以在一定条件下被复制和激活，并因领导者的个人行为偏好而在时间和空间上得以传承和展开。因此，要理解中国共产党的治理之道，就需要回溯历史。
在中国共产党发展史上，作为布尔什维克政党形态的中国共产党在险恶的环境中累积了巨大的“政治势能”，以强大的思想力和组织力建立了中华人民共和国，并以这样的方式来立国主政——党成为国家特殊的支配性的组织和力量，把党的组织、制度和价值输入国家，从而决定国家的命脉、型构、方向、进程和特征。
中国共产党的“价值性政治势能”形成于延安时期，“一元化政治势能”形成于新中国的社会主义建设时期。
（一）延安时期“价值性政治势能”的形成
抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁边区开始局部执政，构建了有别于同时期国民党统治的一整套治理理念、体制和方法，这套治理体系被称为“延安模式”或“延安道路”。对“延安整风运动”进行探讨，能够展现中国共产党“价值性政治势能”的形成过程。
“延安整风”是中共历史上第一次大规模的、进行“马克思列宁主义中国化”的教育运动。它从1941年毛泽东在延安高级干部会议上作《改造我们的学习》报告开始，直到1945 年中共六届七中全会通过《关于若干历史问题的决议》结束，分为两期进行，接受整风的党员干部来自三大系统：一是中直、军直系统；二是西北局、陕甘宁边区系统；三是中央党校系统。黄一兵认为，延安整风运动的目的是“使全党尤其是党的高级干部对中国民主革命的基本问题的认识达到在马克思列宁主义基础上的一致”［4］。马克·塞尔登认为，延安整风运动是训练干部和知识分子以适应1942 年至1944 年期间的中共政治和制度层面的变革而发起的运动，是为了统一党内思想［5］191-192。费正清认为，延安整风运动在于肃清党内的“坏”思想，统一党员的组织纪律，“党做出了很大的努力对仍受自由主义思想、个人主义气质或封建道德影响的新党员进行再教育，使他们服从党的纪律”［6］589。为实现在全党范围内确立起一切从实际出发、理论联系实际、实事求是的马克思主义思想路线，延安整风运动主要采取了两种方法：一是确立了“批评与自我批评”的方法。“通过团结—批评—团结的方法,延安整风向废除以往党内斗争中那些开除、监禁、甚至于处死的方法迈出了一大步,而且确立了小组批评的准则”“尖锐的批评和自我批评旨在打破传统的领导观念”［5］191-192。李侃如对“批评与自我批评”方法进行了细致研究，“通过成立学习小组，党员干部在小组长带领下学习特定文件，以理解主要原则。然后小组成员用这些原则批判地、具体地、彻底地联系个人实际生活。小组其他成员给予个人施加巨大的思想压力，令其自我反省。最后，小组成员撰写揭露自我的‘思想汇报’，直到被接受，才能被小组或者团体所认可”［7］57。二是确立了“发动群众”方法。这是中国共产党在延安时期采用的另一个治理工具。李侃如认为，群众路线可以起到监督党员干部行为的作用，“当新命令下达时，地方官员将设法让群众一起来贯彻，以达到群策群力的效果”［7］72-73。詹姆斯·R.汤森和布兰特利·沃马克认为，“群众路线是党在革命根据地依靠群众支援时产生的一种领导方法”［8］。在延安整风运动中，党员干部系统学习了《六大以来——党内秘密文件》《六大以前——党的历史材料》《两条路线》等党的历史文献，通过对党的历史经验总结，为全党统一思想认识奠定了基础。在党的六届七中全会上，通过了《关于若干历史问题的决议》，对在党的历史上统治时间最长、对革命危害最大的“左”倾和右倾错误进行了彻底清算，确立了毛泽东在全党的领导地位，增强了全党在毛泽东思想基础上的团结。就如同刘澜波所说：“过去长期在白区工作，听不到中央（指以毛泽东为代表的井岗山道路）的报告，看不到中央（井岗山道路）的文件……这次总算达到了目的，开阔了眼界，提高了思想，对今后的工作大有好处。虽然在运动（指整风运动）中吃了些苦头，那也算不了什么，对我也是一次严峻的考验吧!”［9］。
“理想信念”在“价值性政治势能”体系中，属于最深层次的内容，既是一个政党最基本和根本的价值，也是中国共产党长期以来致力于建设和加强的重要内容，它在中国共产党的价值观念体系中具有稳定性和执着性。只要成功地形塑理想信念，它就将发挥时刻激励党员朝着理想目标奋斗的功能。“理想信念”是党的其他思想观念的基础，深刻影响着执政党的纲领、方针和政策的实施效果。“理想信念”包括四个方面：一是党性教育；二是道德建设；三是深入学习；四是“实干兴邦”。在延安时期，为了确立理想信念和价值追求的“布尔什维克化”，毛泽东强调共产主义远大理想，“共产党人决不抛弃其社会主义和共产主义的理想”［10］。陈云在《怎样做一个共产党员》中，将“终身为共产主义奋斗”作为一名合格共产党员的首要标准，并指出“要求加入共产党为党员，必须是承认党纲，并且愿意献身于解放无产阶级和全人类的共产主义事业的分子”［11］。中国共产党特别强调“道德模范”的作用，为此，在延安整风运动中树立了“共产主义战士”张思德为全心全意为人民服务的典范。毛泽东在《为人民服务》一文中，全面阐述了共产党人“为人民服务”的道德观，并要求中国共产党人必须向张思德学习，张思德同志是为人民利益而死的，他的死比泰山还重要的”［12］。当然，理想信念最终需要转化为行动实践，即实干兴邦。因此，在延安整风运动中，多次强调了党员干部对共产主义社会的向往要落实到实际工作中，落实到理解和执行党的政策上。
经过四年的延安整风运动，“全党一致同意马列主义思想必须运用于实践，并推广到中国农村的具体现实中去，这为‘毛泽东思想’的形成奠定了基础……完成了它的中国化，从此以后共产主义在中国就不再是一种外来思想”［6］583。“价值性政治势能”为中国共产党后来通过思想、理论、信仰、观念、教育活动等价值性因素进行治国理政提供了经验。李侃如认为，延安时期的遗产对建政后的中国共产党治理之道至关重要［7］56。
（二）新中国的社会主义建设时期“一元化政治势能”的形成
1949 年新中国成立后，中国共产党实现了全面执政和统一领导。1950 年，政务院①1954 年根据《中华人民共和国宪法》规定设立中华人民共和国国务院，政务院的全部职权由国务院行使。因修正国家税制等重大问题未事先请示党中央，此后，中国共产党开始强调要加强对中央政府部门的领导。1953 年出台的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》中明确要求：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”据此，政府工作中的重大事项均需事先请示党中央，政府各部门的党组工作则直接接受党中央的领导。为了使国务院主要领导人更清楚直接地向党中央负责，重新划分了计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动、文教等各大区块，并由中国共产党派党的高级别官员直接领导，可以说，这是最早党的中央工作领导小组的前身。1958 年5 月，党的八届四中全会后，同年6 月，中共中央发出了《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，中央决定成立财经、政法、外事、科学及文教等小组，各由党中央派专人负责分口领导，这些小组直属中共中央政治局和书记处，向其直接作报告。这样，就明确了要求：大政方针在政治局，具体部署在书记处，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。
20 世纪50 年代末，党的领导制度体系最终确立，即从中央到地方再到基层的各级党委通过部门内的党组向行政机关发出指示以及行政机关向党的各级机关负责的机制。鲍大可（A.Doak Barnett）认为，第一，中央的部委构成了某种类型的“影子政府”，每个部委负责一个大的职能领域，并对相关领域的政府部门进行政策指导；第二，党员占据着各级政府部门的关键领导岗位，他们直接听命于党的上级领导；第三，在所有政府部门中都设有“党组”，其职能是确保党的政策得到执行，它们事实上构成政府部门内最重要的决策机构；第四，各级党委和支部是党控制官僚体系的又一工具［13］。John Burns 研究发现，1958 年之后，党通过高层的决策机构以及对人事权和财政资源的控制向官僚体系渗透。通过设立中央财经小组、外交事务小组、宣传小组、对台小组、人事小组，党代替政府直接行使最为重要的决策权［14］。1967—1976 年，中国共产党在全国各地成立了“革命委员会”，“‘革命委员会’把各种管理职能统一于一身，并取消了原来分工较明确的部门”［15］。在地方层次，1971 年，全国各地的县级革命委员会撤销县直有关机构，撤销原税务局、手工业局、粮食局等政府职能部门，分别由县革命委员会的生产处、财税银服务站等部门负责，县级革命委员会只设办公室、政治处、保卫处和生产指挥处等四个机构，县级的政府机构全部归零，至此，“革命委员会”成为“实行一元化方式，取消中国共产党和政府的分别，合为一体”的机构。随后，1978 年宪法进行修改，第五次全国人大第二次会议于1979 年通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，地方各级“革命委员会”改为各级人民政府。
到改革开放伊始，中国共产党已创建了稳固的制度性结构——党、政、军来治理中国，而三者之中党处于最高领导地位。在中国政治体制中，中央、省、地、市、县都有一套党政机构，在政府机构内部还设有党委、党支部和党的基层组织。这个制度性结构是中国共产党领导人民从事改革开放伟业的政治保障，也显示了中国共产党领导国家与社会的初心和使命。
在经济方面，1949 年中华人民共和国成立，中国共产党取得了新中国的执政地位，成为执政党后，确立了中国社会主义计划经济体制，计划经济体制成为巩固党执政地位的经济基础和重要保证。在确保地方服从中央的过程中，进一步地强化了党的一元化领导体制。计划经济体制既是一种经济体制，也是一种发展模式。它使中国共产党能集中全国力量发展国民经济、巩固政权、应对外部挑战，这符合马克思主义关于经济发展与政治发展的逻辑关系。具体而言，党对经济的领导体现在五个方面：一是形成一套党领导经济发展的体制机制；二是党对经济发展把方向、谋大局、定政策；三是经济工作贯彻党的方针和发展理念；四是用政治眼光观察和分析经济问题；五是通过督查督导保障经济工作规范进行。
在社会方面，新中国成立后，中国共产党取消了所有社会性组织。所有的社会组织，不论是社团，还是社区，都从行政上隶属于党和国家，并依其不同的性质、特点承担相应的社会性事务，这成为后来单位制的基础。刘易斯（John Wilson Lewis）认为，中国共产党控制中国社会的重要途径就是将中国人纳入各式各样的“组织”之中。在农村是人民公社体制，而在城市则是单位制［16］。应当说，中国共产党的做法是相当成功的，以极强的能力渗透到社会，在这之前的旧中国政党与政府根本无法完成有效的社会整合。
在意识形态方面，史华慈(Sschwar-tz B)研究指出，中国共产党区别于苏联列宁主义政党的其中之一，是“对思想领域的改造”［17］。中国共产党对思想领域的一元化领导，构建了一种新型的社会主义思想文化体系。
党的一元化领导塑造了“一元化政治势能”，体现出党和国家的一体性和政治社会经济中心的一元化领导以及政策执行的高效性、政治社会动员的广泛性、政治参与的有序性、高度意识形态整合性等基本特征。
中国革命和建设环境所形成的“价值性政治势能”和“一元化政治势能”，在改革开放年代的不同时空中得以传承和演变，成为中国共产党治国理政思想的重要来源。
1978 年后，中国共产党将工作重心从以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心，社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，集中精力进行经济建设和现代化建设。为了适应市场化经济体制带来的变迁，中国共产党的“政治势能”有了自我调整，“价值性政治势能”转向倡导改革开放。同时，提倡“党政分工”，赋予政府相对独立的决策权和执行权。随着公务员制度的推行，也提高了国家机构中工作人员的素质。与此同时，中国共产党朝着一定程度的政治制度化努力。在强调提拔政治可靠干部的同时，也重视干部的专业知识，党的各级领导者越来越具有专业背景和知识技能，中国共产党的队伍有了更厚实的基础。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央治国理政有了新理念和新实践，“一元化政治势能”出现了重构，由“党的领导”转为“党的全面领导”，但其政治逻辑是不变的。因此，当我们回溯到延安时期、社会主义建设和改革开放年代中国共产党治理的特征，并在思维观念上从线性思维切换为复线思想时，就会发现中国共产党的治理之道并非简单地从革命性政党转变为执政党，不管这个过程是渐进的还是迅速的，革命性依然是其政党的基因底色。
三、讨论与结论
笔者提出“政治势能”作为理解中国共产党政治行为的核心关键词，因为它是中国共产党在长期革命和建设的过程中积累的制度遗产，该遗产在新时代特殊的政治场景中得以重启。从“政治势能”的起源来看，它是中国共产党在革命和建设过程中所累积的具有自己特征的信息单元，它发端于延安时期，并定型于新中国的社会主义建设时期，形成了“价值性政治势能”和“一元化政治势能”。两种“政治势能”支持着中国共产党的基本构造和性能，储存着中国共产党的基本特性和基本信息，如理想信念、价值观和组织惯习等，决定着中国共产党不同于其他政党的根本特性。两种“政治势能”从观念和组织上影响着中国共产党的政治生态，它们具有在时空上因主观因素而得以扩展或收缩，是治国理政特征的基本表达。
本文提出“政治势能”的创新点和学理贡献在于：其一，“政治势能”这一概念和分析框架提示当代中国政治更多地沿着复线性发展，多种治理属性特征更为明显。它能解释中国共产党治理之道“放”和“收”的原因。其二，“政治势能”这一概念的历时性特征，可对中国共产党执政的历史脉络和发展中遇到的问题进行广泛剖析，分析不同时段中国共产党治理特征的共性与异质性，透视中国共产党治理的内在图式，挖掘党的动力源，观察中国的现在与未来的走向。其三，在“政治势能”的框架下，领导人的信念、顶层政治、中央和地方关系、国家引导性价值构建和政治结构变动均可展现出来。其四，运用“政治势能”这一分析框架可以获知“党的领导制度体系”是如何在中观层次或某一领域体现的，如在重大公共政策执行中成立“党的工作领导小组”。Gunter Schubert运用“政治驾驭理论（‘political steering theory’）解释十八大以后决策集中和权力整合以克服政策研究过程出现的过度碎片化和地方化问题［18］。
总的来说，“政治势能”这一分析框架将更具有包容性地整合已有的研究成果，找寻新时代中国特色社会主义的政治逻辑以及制度优势转化为治理效能的传递机理，分析新时代“政治势能”成为推动制度落实和公共政策执行的重要因素，最终理解“党的领导制度体系”的内涵、功能、作用机理、绩效以及它在当代中国的深远意义。
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