徐勇|在治理创新实践中寻求“治道”

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      徐勇.在治理创新实践中寻求“治道”[J].行政论坛,2022,(02):05-09.

作者简介

徐勇教授

      徐勇，华中师范大学政治学部教授，博士研究生导师，教育部“长江学者”特聘教授，从事基层治理与中国政治研究。

摘要

     从20世纪90年代引入“治理”到2012年后“治国理政”概念的确立，反映了“治理”这一概念的创造性转换。这一转换的根源和内生动力是中国政治实践。随着治国理政和治理现代化的提出，我国在治理实践中获得治理自觉，寻求符合中国实际并具有目标导向的治理之道。近二十年来，我国基层治理创新积累了丰富的经验，并开始从治理实践中获得“治道”，主要表现为人民具体化、目标责任制、办事简约化、对象精准化、重心下移化、方式集成化和链条节点化。随着基层治理的深入推进，还需要在基层治理创新中继续寻求具有长远性和稳定性的治理之道，包括激发活力、减轻压力、强化动力、提升能力和注重合力。

关键词：治理；治理创新；治国理政；治道

     20世纪90年代，“Governance”在引入国内时被翻译为“治理”，主要强调治理是一种活动，这种活动既不同于过往“统治”话语框架下的活动，也不是西方“治道”的再现。它是在中国的制度框架下面临新形势进行的一种新的治理活动。这种治理活动是一个探索和实践过程。只有通过基于中国大地上的实践活动，才能逐渐认识和把握治理的内在依据、原则和规律。近二十年来，中国的治理实践积累了丰富的经验，需要加以总结和提升，将经验提升为原则和规律，从而使创新经验具有可学习、可复制和可推广的属性。与此同时，只有通过对“治道”的寻求，才能减少一些盲目行动，获得更多的治理自觉。

一、在治理现代化命题下提出“治道”

     20世纪90年代，随着对外开放的扩大，与国际交流的增多，国际组织经常使用的“治理”一词进入学术界。对“Governance”如何翻译，学界存在不同看法。最开始引入这一词汇的学者将其翻译为“治道”。在他们看来，这一词汇背后有其内在的价值目标和制度体系。其核心理念有两个方面：一是多些治理，少些统治。由此将统治和治理区别开来。统治更多的是国家政权通过强制性力量进行社会控制，主要是维护国家政权和国家秩序；治理更多的是有效处理经济和社会发展中的问题，促进经济社会发展。从这个意义看，治理这一词汇对于中国有很强的现实意义。改革开放以来，我国启动大规模现代化建设，面临许多新情况新问题，需要有效加以处理。只有有效处理经济社会问题，推动经济社会发展，才能更好地维护国家政权和稳定。二是多中心治理。“Governance”这个词在相当程度上与西方国家发展经验相关。这就是随着市场经济发展会产生一个市民社会，从而带来公民参与，由此导致国家的民主化。统治只有一个政治主体，治理则是多个主体，体现的是多元主义价值。对于这一层含义，中国学人在相当程度也持接受态度，源于西方的“市民社会”理论一度流行^［1］。

     笔者在1997年第1期的《政治学研究》上发表论文《GOVERNANCE：治理的阐释》，认为：根据中国文化，“道”一般是指事物运动的内在依据和规律。Governance 主要指公共权力的运用形式、方式和手段，译为“治理”更好。“治理”重视形式，“治道”重视原则和依据^［2］。后来，学界流行的是治理，而不是“治道”。特别是“治理”一词进入政治实践层面，成为政治生活中的高频词。

     “Governance”译为“治理”而不是“治道”，并在中国实践中得以广泛流行，主要有三个方面原因：一是“Governance”是个外来词汇，有其特定的含义，其中有的部分可以接受，有的部分不适用中国。如“多中心治理”在相当程度是基于西方国家经验，简单照搬并不适用于中国。笔者及其所在机构于1997年在湖北省黄梅县进行“村治实验”，当时面临的一个最大现实是，村支部书记是“第一把手”，处于领导地位^［3］。这一现实与外来的“多中心治理”是不兼容的。在中国治理实践中创造的“党建引领”经验也说明在中国的治理实践中必须发挥党组织的核心和引领作用。二是20世纪80年代以来，中国的经济发展迅速，同时产生了大量新的社会问题需要处理。这些问题用传统方式来处理已难有成效。人们更为迫切的需要是通过新的合适的方式和手段去处理问题，是一种问题导向。三是中国正在发生巨大的变革，无论是西方理念，还是中国传统，都不足以满足中国治理实践的需要。只有通过实践，不断创造经验，在经验的基础上加以总结和提升，才能获得治理之“道”。

     新世纪以来，中国的治理实践不断深化，积累了丰富经验。特别是随着国家治理体系和治理能力现代化命题的提出，中国的治理创新迅速推进，“中国之治”取得了巨大成就。与此同时，在治理实践中，各种创新层出不穷，有的可学习、可复制、可推广，有的只是一时之策，甚至是应景之作。一些地方治理创新样本的周期与领导任职的周期同步，表现为“人走政息”。还有一些治理创新被称为“伪创新”^［4］。更重要的是治理提升到治国理政的层面，涉及总体方向和原则问题。“中国治道”的命题由此被提了出来。只有寻找“治道”，治理才更有合理性、正当性和可持续性。

    “治道”是基于实践，反映普遍规律和发展方向的原则和依据。它表现为双重导向：一是问题导向，即“治道”内在于解决问题的治理活动之中，而不是之外，具有应用性；二是目标导向，即解决问题的思路要符合理想化的目标。国家治理体系和治理能力现代化命题的提出，便反映了这一特征，即既要解决现代化进程中的治理问题，又要符合治理现代化的目标。不解决问题的目标是空洞的，没有目标的解决问题是盲目的。

     从20世纪90年代引入“治理”到2012年后“治国理政”概念的确立，反映了“治理”这一概念的创造性转换。这一转换的根源和内生动力是中国政治实践。正是中国从“阶级斗争为纲”转向大规模的现代化建设，面临各种新情况新问题，从而提出了治国理政的内在要求。而原有的政治话语已远远不能适应政治实践的需要。“治理”一词作为一个国际流行词的引入，正契合了中国政治实践的要求。由于“治理”一词是因为中国政治实践的需要而引入的，之后必然遵循和服从中国政治实践的逻辑，从而发生转换，赋予中国政治意义。这一转换是创造性的，既突出了中国政治的主体性，又根据中国政治实践的需求赋予新的含义。对“Governance”原有的“道”有汲取，更有舍弃。

     由治理现代化命题产生的“治道”既是基于中国实践，也是基于中国政治制度和政治发展的特性。治理现代化是根据中国治国理政的需要和走向提出来的，反映了中国政治的主体性和对多种资源的汲取。首先，治国理政要坚持和完善中国特色社会主义制度，中国共产党领导是社会主义本质特征。国家治理体系和治理能力现代化是对治国理政的要求。由此明确了治国理政的性质，反映了中国政治的主体性和国家治理的目标性。其次，治国理政充分汲取了中国传统文化资源。在中国文化中，“治”与“治国”紧密相连，所谓“齐家治国平天下”；“治”与“乱”相对，只有通过人为的有效的“治”才能避免“乱”。最后，治理现代化充分汲取了外来思想中的有益元素，并实现了创造性转换。中国的社会治理体系定位于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这一治理体系不是多中心的，各个治理主体处于不同地位，它反映了中国政治制度的特色和要求，但它与中国传统的单一治理主体和模式又有很大的区别。

      正是基于中国治理实践，我国根据中国政治制度和国家治理现代化的要求，获得了治理的自觉，有了对国家治理现代化的深刻认识，确立了中国治理的总体原则和方针，开始形成既符合中国实际又面向未来的治理之“道”。

二、在基层治理创新中获得的“治道”

     “治理”一词由一个学术词汇进入中国政治实践过程，最初主要是在基层领域。这是因为，我国的改革开放是从基层开始。基层既是与人民生活联系最为直接的部位，也是国家计划经济体制中最为薄弱的部位。在党的工作重心发生转变的过程中，农村基层率先突破了人民公社体制，拉开了改革开放的序幕。邓小平指出，改革的“目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民”^［5］180。随着改革开放的深化，特别是社会主义市场经济体制的建立，人们的利益关系发生重大变化，社会矛盾增多，人民的权益意识增强。基层社会出现了一系列新情况新问题，需要通过创新基层治理加以有效解决，将矛盾化解在基层。二十多年来，我国基层治理创新积累了丰富的经验，并开始从治理实践获得“治道”，即治理的依据和规律，使得治理创新形式具有可学习、可复制、可推广的属性。其主要表现为：

     1.人民具体化。治理是人为的活动，涉及为什么人而治的根本性问题。中国很早就有民本主义思想。“民惟邦本，本固邦宁”，但总体上看，传统社会的治理以统治为主，民是客体，统治者是主体。政权与人民的关系是治人与治于人的关系。在社会主义国家，人民成为政治主人，但在相当长的时间里，人民被抽象化了，将人民整体与具体个人割裂开来。胡锦涛提出以人为本的科学发展观，强调经济发展要以人为本，执政党和政府活动要以人民利益为本。党的十八大以来，强调人民至上，人民就是江山，江山就是人民，更加突出人民的主体地位。由此构成了中国治理的基本原则和依据，即“以人为本，人民至上”。所有治理活动都是为了让人民过上幸福美好生活。人民不再是抽象的整体，而是由一个个有着不同利益的具体的个人组成的集合体。这一特点在基层社会治理中表现得尤其突出。在单一制国家，国家层面的治理更多的是以人民整体为对象，要对人民共同利益进行汇聚，作出决策。基层层面的治理则直接面对具体的个人。只有针对每个具体的人的治理，才能获得有效性。

     2.目标责任制。治理是一种有目标的活动。在传统社会，社会事务简单且主要为社会自我调节，所谓“皇权不下县”。改革开放以来，社会事务急剧增加，政府职能增多，大量公共事务需要基层政府和组织加以调节。农村改革中出现的“包干制”进入基层治理领域，并扩展为目标责任制，即在一定时间内完成一定目标，实施者承担相应责任。目标化治理的重要特点是在进行治理活动之前，便要根据一定原则精神和实际情况，制定要达成的目标，并根据目标选择和确立合适的治理方式和手段，确定治理者的相应责任，根据履职履责情况给予奖励或惩罚。目标不同，效果不一。目标化治理的要求是目标的科学合理。面对新冠肺炎疫情，我国设立“清零”目标，基层治理根据这一目标分工负责实施。我国对新冠肺炎疫情的治理能够取得较好的成效，与设立的“清零”目标密切相关。

      3.办事简约化。简约化是将大量事务化繁为简的治理。中国传统社会治理具有简约化的特性，如黄宗智提出了“集权的简约治理”的概念^［6］，但传统社会，为数不多的社会事务主要是由社会自我调节的，政府只是管那些社会管不了也管不好的少量事务。现代社会是一个复杂社会，而且大量事务需要政府处理。传统社会的人可以终生不与官府交往，而现代社会必须与政府交往，如盖各种公章。随着政府管理的事务增多，政府分工日益细致，政府机器运作日益复杂。个人面临复杂的高度分工的政府机器，难以应对。在单一制的层级治理体制下，特别需要通过基层治理将大量政府事务和运作程序化繁为简。复杂的政府事务在面对个人时简单化。近些年，我国普遍出现的政府办事窗口集中、市民办事“最多跑一次”的治理创新等，都反映了办事简约化的基本理念。

     4.对象精准化。精准化治理是一种以治理目标精准为导向的治理活动。在相当长时间，我国的基层治理有两个特点：一是以完成自上而下的政府任务为导向；二是粗放化治理，即只要完成相应任务而无论对象和后果，由此造成的是政府治理的自我循环，效果不突出。中国在脱贫攻坚中的重要创造是“精准脱贫”。过往的贫穷是普遍性贫穷，政府主要是依靠普遍性的政策整体推进。而在脱贫攻坚阶段，贫困对象具有很强的地区和个体差异性。普遍性的政策脱贫已远远不够，必须精准确定差异化的对象，分类施策，一地一策，一村一策，甚至一户一策，实行靶向治理。精准化治理具有普遍性。治理愈精准，治理水平愈高。从我国对新冠肺炎疫情的治理中可以明显看出治理的地域差异性，但总的趋向是精准化治理。

     5.重心下移化。我国是单一制国家，治理结构表现为上下垂直性。层级愈向上，权力愈大，资源愈多。改革开放以来，创新活力在基层，增多的事务在基层，大量矛盾在基层。基层政府和基层组织权小责大，难以有效处理基层事务，基层治理空虚。特别是基层政府和基层组织直接参与经济事务，是利益相关者，基层群众往往以越级上访的方式表达利益诉求。因此，在单一制国家，在不改变上下结构的前提下，简化层级，将治理重心下移到基层，权责资源对等，形成纵横双向结构。如广东省清远市推进“重心下移”改革，将公共资源配置到距离村民最近的乡镇和村委会，将村民自治单元延伸到村民小组，收到了较好的成效。治理重心下移具有趋势性。

      6.方式集成化。我国是单一制国家，存在“条条”和“块块”之间的关系。所谓“条条”，即由中央到地方自上而下地垂直管理，治理特点是高度分化和专业化；所谓“块块”，即地方的地域性管理，治理特点是高度综合化和集成化。基层治理最具有“块块”治理的属性。在相当长时间，我国基层治理的方式较为单一，主要依靠的是自上而下的行政化治理。改革开放以来，特别是近年来，我国基层治理方式日益多样化，治理工具箱的工具增多。先是有村民自治和居民自治，之后强调自治、法治与德治相结合，再增加了智治，强调党建引领、多元参与等，都反映了基层治理方式日益增多并集成运用，由此满足日益多样化和复杂化的治理需求。

     7.链条节点化。改革开放前，实行垂直化的管理体系。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和经济社会发展，社会生活日益复杂，人们的横向社会联系日益增多，基层治理体系呈“纵向到底、横向到边”的纵横结构。基层治理的横向联系形成一个由不同环节构成的治理链条，构成全链条治理。这一治理链条具有关键性影响的节点。只有把握住关键节点，整个链条才能有条不紊地持续运转。基层治理中的“最后一公里”便属于关键性节点。只有通过“最后一公里”，之前的努力才能见成效。

三、由基层治理创新探寻“治道”

     治理是一个不断解决问题的永无止境的过程。习近平指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”^［7］近年来，我国通过基层治理创新解决了许多问题，取得丰富的经验，获得了有价值的“治道”，但基层治理是国家治理的一部分。许多问题仅仅依靠基层治理是难以解决的，它涉及国家体制和机制问题。基层治理现代化必须与国家治理现代化同步，并且要在国家治理现代化的整体框架下推进。随着我国基层治理创新实践的深化，暴露出基层治理的不足，许多基层治理创新难以为继。问题和不足之处在基层，解决问题却需要基层和国家的共同努力，以探寻新的且更具有长远性和稳定性的“治道”。

    1.激发活力。治理是将无序变为有序的活动。有序是活中有序。中国正在由一个封闭静止的农业社会向开放流动的工业社会转变。如何在治理中保持基层的活力，是一道难题。统治和管理都是基于固定和固化，乃至于僵化，治理的理想目标是激发社会活力。1978年，邓小平发表题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要文章，指出：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。一个生产队有了经营自主权，一小块地没有种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业，社员和干部就要睡不着觉，就要开动脑筋想办法。”^［8］他还指出：“调动积极性是最大的民主。”^［5］242改革开放以来，我国发展市场经济，推进基层民主，促进社会参与治理，从根本上都是为了激发基层和广大人民群众的活力。西方人将中国政治体制概括为“威权韧性”。殊不知，中国的国家韧性正来自社会的活力。当然，经济社会发展中会不断产生和面临新的矛盾和问题，且主要表现在基层。基层治理基于解决问题，习惯于单一的甚至强制性手段，很容易将治理回归到过往的“管理”轨道，从而抑制社会活力的迸发。在中国，人民既是国家的主人，也是财富的创造者。不断激发人民群众的活力，调动人民群众的积极性，应该成为中国“治道”的基本要素。

      2.减轻压力。我国属于单一制国家，实行自上而下的治理。这种治理方式很容易形成将工作压力都压向基层的压力型体制^［9］。改革开放初期，为了调动广大农民的积极性，废除政社合一的人民公社体制，设立村民委员会，实行村民自治。六届全国人大常委会委员长彭真在审议并通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的讲话时强调，不要给村民委员会头上压的任务太多，否则会把它压垮^［10］，但是村民委员会作为国家的基层建制组织，必然会承担大量的行政事务。随着经济社会发展，自上而下的行政任务大量要求基层政权和基层组织承担。尽管20世纪90年代以来，压力型体制及其产生的问题开始引起重视，但是尚未能找到破解压力型体制的有效办法。这造成许多基层治理创新不是基于基层治理的内在需要，而是迫于完成自上而下的任务。基层治理创新本身也需要创新。一些地方合理划分事权，设立事务清单，实行“加X”的考核目标，有助减少压力。有一定压力但不能负担过重的常态化治理应该成为治理的长远之“道”。

      3.强化动力。基层治理创新是一个永无止境的过程，需要强大的动力机制，驱动人们不断寻求治理创新。在单一制国家，基层位于国家与社会的交接处。在压力型体制下，基层治理处于被动地位，缺乏主动性，更难有创新性。强化基层治理创新的动力需要从两个方面着力：一方面，基层治理需要有足够的空间和一定的自主性，获得体制性的内动力。在国家治理体系中，基层既是最接近群众的部位，也是社会矛盾产生的位置。基层治理主体最熟悉当地情况，最了解民众的需求，也最能因地制宜落实和贯彻国家大政方针，推动基层问题的解决。另一方面，基层治理创新需要必要的激励，获得环境性的内动力。基层治理创新是基于治理的内在需要，而不是简单地完成任务。这种治理创新因为走在前面，往往会与既有的体制和要求不尽一致。这就需要给予基层治理创新以必要的激励，营造鼓励创新的良好环境。中国共产党领导的一条重要经验就是示范引路。通过示范，引导人们学习和推广。只有充分调动基层的主动性、积极性和创造性，才能创造可复制、可学习和可推广的治理经验。强化基层治理创新的内动力是中国持续获得有效治理的“道”。

      4.提升能力。在国家治理体系中，基层位于最低层级，也是基础性层次。随着经济社会发展，基层治理的任务日益繁重，人民对基层治理的要求愈来愈高，迫切需要提升基层治理能力：首先，提升政治领导能力。基层治理直接与民众接近，民众从基层治理行为看执政者。执政为民成为基层治理的基本原则。其次，提升综合治理能力。基层以上的治理具有专业性，基层治理具有综合性，对综合素质要求更高。最后，提升资源能力。长期以来，我国基层治理处于权力小、责任大但资源少的紧约束状态。为满足人民日益增长的美好生活需要，基层治理的重点是为民服务，但为民服务需要相应的资源。在基层治理现代化进程中，需要进一步完善治理体制，通过治理重心下移，将治理资源配置到最接近人民群众的地方，权力与责任对等，责任与资源相配。能力建设既是基层治理创新的必要条件，也是治理现代化的应有之“道”。

      5.注重合力。在相当长时间，我国的基层治理主体比较单一。随着经济社会发展和治理创新，基层治理主体增多。我国基层治理体系表现为“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”。在多种治理主体存在的情况下，特别需要通过相应的平台和方式将各种力量整合为一体，形成合力，相互配合而不是相互抵消。在我国基层治理实践中，继民主选举、民主决策、民主管理和民主监督之后，专门提出民主协商，便是通过民主协商的方式将各种治理主体聚合起来，共同商议。基层治理创新中的“共谋共建共管共评共享”，突出“共”，目的也是凝聚共识，形成合力。“合”是治理共同体建设所要遵循的“道”。

参考文献：（略）

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