尚虎平|“尽力而为、量力而行”：以“保基本”升级推进共同富裕的逻辑理路

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       尚虎平.“尽力而为、量力而行”：以“保基本”升级推进共同富裕的逻辑理路[J].行政坛,2023,30(02):20-28.

作者简介

       尚虎平，新疆大学政治与公共管理学院“天山学者”讲座教授，中国科学技术大学公共事务学院教授，博士研究生导师，从事政府绩效管理研究。

摘 要

       我国促进共同富裕的政策有很多，但绝大多数属于瞄准某类群体致富的间接性共同富裕政策，不属于“实现全体人民共同富裕”的基本政策。新中国成立以来，“保基本”政策的推进与实施，以基本福利的形式有效地保障了人民群众生存和发展的基本权利，体现出完整意义上的“共同”属性，是实现共同富裕大业的基石。未来，应“坚持尽力而为、量力而行”，在已有成就的基础上，通过“保基本”的高级阶段模式——基本公共服务均等化扎实推进我国共同富裕战略的实现，具体在于：确立基本公共服务均等化政策在共同富裕事业中的基础性地位、夯实基本公共服务均等化的物质基础、强化地方政府履行基本公共服务职责的意识、拓宽基本公共服务均等化的保障范围、探索构建“精神基本公共服务”体系以及加强以“保基本”升级促进共同富裕工作的绩效评估与问责等。

关键词：“保基本”；人民群众；基本公共服务均等化；共同富裕

       共同富裕是社会主义的本质要求，既是人民群众的共同期盼，也是中国式现代化的重要特征。在不同历史时期，我国循序渐进，既尽力而为又量力而行，提出了前后连贯、与发展规律相契合的共同富裕的实现路径。从《中国的全面小康》白皮书来看，全国居民人均年可支配收入从1978 年的171元增加到2020 年的32，189 元^［1］，人民群众的共同富裕事业实现了天翻地覆的进步，为2035 年我国基本实现全体人民共同富裕的目标打下了良好基础。

       然而，仅仅有着良好基础并不意味着将来一定能够实现伟大的发展目标，在国际社会主义发展史上这样的教训并不鲜见。回溯来看，原东欧的一批社会主义国家本来已经进入中等发达国家行列，有些国家甚至进入世界高收入国家行列，其共同富裕目标本来已经接近实现，但后来在发展中却将此良好的基础毁于一旦，不仅共同富裕未能实现，就连国家性质都出现了“变色”。在时刻谨记这些教训的同时，我国学界倍加珍惜业已建立的良好基础，努力探寻未来实现共同富裕的有效路径。从中国知网（CNKI）的数据来看，截至2022 年8 月9 日，以“共同富裕”为关键词检索到的相关文献达到7，464 条，这些研究廓清了何为“共同富裕”、厘清了“物质共同富裕”与“精神共同富裕”的区别与联系、追溯了共同富裕事业在新中国的不断进步、探讨了促进共同富裕的政策与策略。

       虽然已有各类文献对促进我国共同富裕事业作出了不可估量的贡献，但是当前的探索较少从“以存量为基础，以增量实现共同富裕”的视角入手，这往往会忽视现有的成就与基础，按照党的二十大所倡导的“坚持尽力而为、量力而行”的务实精神，更稳妥而进取的做法应该是“盘活存量资产”——从我国已有的良好工作基础出发，以“对现有基础扩展增量、对忽视领域增加新量”的模式，尽力而为、量力而行地推动我国共同富裕大业。有鉴于此，需要先弄清楚我国已经形成的良好基础是什么，进而在此基础上进行增量改革，以积极稳妥地推进共同富裕事业的发展。

       一、以“保基本”走向共同富裕思路的形成

       在旧中国，政府对民众生存和发展的基本权利保障完全是一种漠视态度，甚至可以说是任人民群众自生自灭的“丛林规则”态度。孙中山对此有着非常准确的描述，“政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭”^［2］。由于民众生存和发展的基本权利无法得到哪怕最低限度的保障，旧中国民众的生存状态极差，几乎处于一种“共同贫穷”的状态。

       为了解决旧中国政府对民众生存和发展的基本权利的漠视问题，在革命战争年代，中国共产党领导的革命根据地政府就已经开始探索如何有效保障人民群众的各项基本权利，提升人民群众生存、生活的质量，使其生活尽量宽裕。毛泽东在《论联合政府》中以为人民群众提供医疗卫生权利保障，减少群众医疗负担为出发点提出：“应当积极地预防和医治人民的疾病，推广人民的医药卫生事业。”^［3］此后，各个革命根据地根据当地情况努力推进保障人民群众生存和发展的基本权利的事业发展，如陕甘宁边区通过推广医药合作社模式和推行小学教育、扫盲等活动，不断改善人民群众的生活处境和生存状态。

       在新中国成立之前，民众生存和发展的基本权利保障状况极其糟糕，人口死亡率高达30‰，婴儿死亡率几乎达到了不可想象的200‰，儿童死亡率高达130‰，产妇死亡率达到15‰，血吸虫病患者达1,000 万人，80%的地区存在地方病，受地方病威胁人口数量高达4 亿^［4-5］。旧中国人口平均寿命只有34 岁，是当时世界上平均寿命最低的国家之一^［6］。而在人类社会的发展中，平均寿命是人民群众富裕状态的最直接体现。为了突破这种糟糕状态，新中国成立之初就开始筹划如何保障人民群众基本权益，并通过“以权利看待富裕”的思路，将以保障人民群众生存和发展的基本权利为载体促进“共同富裕”落到实处。实际上，这种政策与阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）和联合国后来提出的“以权利看待发展”的“发展性扶贫”“发展性富裕”的思路异曲同工，但我国的政策实践要比他们的理论形成早几十年。

       1949 年9 月29 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），《共同纲领》是新中国成立初期的“临时宪法”，奠定了新中国分类型保障人民群众生存和发展的基本权利的基调，即“人民政府应根据国家计划和人民生活的需要，争取于短时期内恢复并超过战前粮食、工业原料和外销物资的生产水平，应注意兴修水利，防洪防旱，恢复和发展畜力，增加肥料，改良农具和种子，防治病虫害，救济灾荒，并有计划地移民开垦”“有计划有步骤地实行普及教育”“提倡国民体育”“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”。这些条文表明，新中国要量力而行，在既有的物质条件下分类型地从基本食物、文化、教育、卫生等入手，多快好省地保障好人民群众生存和发展的基本权利。

       在《共同纲领》的基础上，1954 颁布的新中国第一部宪法（《中华人民共和国宪法》）进一步细化、具体化地强调分类型保障人民群众生存和发展的基本权利的思路，为人民群众的基本劳动权利、劳动收益权利、医疗卫生权利、文化教育权利和病残救扶权利等提供了保障。例如，“国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇，以保证公民享受这种权利”“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”“国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”“国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利”等。

       在第一部宪法定调之后，随着国家经济条件的不断改善，1982 年修订的宪法（《中华人民共和国宪法（1982 年）》）充分展现了尽力而为、量力而行的精神，分类型保障人民群众生存和发展的基本权利的范围得以扩大、程度得以深化。例如，“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”，这明显扩展了原有的保障人民群众基本教育权利的范围，而“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”，则属于新增的保障人民群众基本就业权利的新类型。值得强调的是，新修订的宪法明确了政府在分类型保障人民群众生存和发展的基本权利中的责任要求：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”

       经过不断探索，新中国通过保障人民群众生存和发展的基本权利，将“共同富裕是社会主义的本质要求”充分落实到人民群众生存和发展的状态改善上，由此，以“基本权利保障富裕”的“保基本”思路逐渐形成，并成为一种具有中国特色社会主义的共同富裕政策。

       从新中国成立起，就开始的以基础教育、卫生事业、就业保障、就业培训、离退休保障及残疾人保障等为重点的分类型保障人民群众生存和发展的基本权利的实践探索，大大改善了人民群众的生活状态。这种“单项推动”人民群众生存和发展的基本权利保障的做法，虽然凸显了专业性、专门性、针对性，但也造成了不同类型事业之间的割裂性，以至于形成了“内耗”与“外耗”，毕竟各类型基本权利本身有大量的交叉领域，单列事业、单项推动的做法无疑存在重复建设问题，这大大增加了保障人民群众生存和发展的基本权利的交易成本。进入新世纪，我国社会主义现代化建设取得了伟大成就，随着物质积累越来越丰富，国家开始整合这些隔离、分离的保障性事业，按照“集成化、集约化”的要求，开始探索以“基本公共服务均等化”的形式将所有事业整合为一体，实现了从以“保基本”来推动人民群众走向富裕的事业转向以基本公共服务均等化为载体来“保基本、促富裕”。

       二、“保基本”转入基本公共服务均等化的高级阶段

       进入2001 年，我国改革和发展迈出新步伐。第一产业在国民经济中的比重下降到14.1%，首次低于15%的全面进入工业化国家的公认临界值；第三产业比重达到40.7%，这也首次超过了40%的较高水平工业化国家的临界值^［7］。在这些物质基础保障下，我国开始将传统的通过“保基本”来实现人民群众不断走向富裕的政策转变为更为科学的长效机制。2005 年，党的第十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”的概念，这标志着我国进入以中国特色社会主义的“基本公共服务均等化”为载体来全面实现社会主义的本质、要求共同富裕不断获得“增量”的新阶段。这是对原有分类型保障的继承与发展，可以说，分类型保障是“保基本、促富裕”的初级阶段，而基本公共服务均等化的提出则是分类型保障发展的必然结果，是“保基本、促富裕”的高级阶段形式。

       2006 年开年的第一件划时代大事，对以公共服务均等化为载体促进共同富裕事业的发展有着决定性的影响。第十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006 年1 月1 日起废止《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《农业税条例》），在我国历史上第一次免除了“皇粮国税”，将农民彻底地从农业生产中解放出来。从此，农民获得了更充分的劳动力自由，并由此自由获得更多的创收机会，从而更好地保障了农民各类生存和发展的基本权利的实现，保障了他们的生活不断走向富裕。

       2012 年5 月16 日，国务院常务会议讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《“十二五”规划》），这是我国第一个国家基本公共服务体系的专项规划，凸显了国家以基本公共服务均等化保障人民群众生存和发展的基本权利的实现，以及系统推进全体人民共同富裕美好愿景的筹划，“对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，对于加快经济发展方式转变、扩大内需特别是消费需求，都具有十分重要的意义”。尤为重要的是，《“十二五”规划》明确了“基本公共服务”的范围，即“一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消防安全和国防安全等领域的公共服务”，从而对之前分散、不甚清晰的人民群众生存和发展的基本权利的范畴作出了明确规定，为今后具体地、有针对性地以基本公共服务的多样化内容来保障人民群众从多方面改善自己的生活水平提供了载体。

       2013 年11 月，习近平总书记在湖南湘西考察时作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，此后“精准扶贫”作为一项基本国策在全国迅速铺开，它有效地保障了绝对贫困群体生存和发展的基本权利的实现，这些权利保障的获得，使绝对贫困户的自我“造血”功能得以增强，达到了致富能力提升的“开发性扶贫”效果，创造了中国历史上促进“共同富裕”的一个奇迹。

        2017 年1 月23 日，国务院正式下发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，是我国第二个有关基本公共服务均等化的专项规划。它一如既往地坚持“享有基本公共服务是公民的基本权利”的原则，在再次强调“保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责”的同时，将基本公共服务均等化与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦有机地联系起来并指出：“推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。”《“十三五”国家基本公共服务清单》，进一步明确了我国基本公共服务包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育和残疾人基本公共服务等八大类，并将每一类细分为若干子类，最终形成81 个子类。这些领域的确定，意味着我国要为人民群众提供八大类、81个子类的基本生活保障，均等化地为每一位国人提供这些方面的基本服务，确保每一位国人都能够获得基本的生存福利。这相当于国家为每一名群众提供了一个走向富裕的“基础分”，此后，基于“基础分”，每个人只要继续努力，就会获得更大的富裕。这就如同在有些非竞争性测试中，为了保证每个人都尽量能够达到及格水准，在百分制的试卷中，会给每个人50 分的“基础分”一样。

       2021 年12 月28 日，国家发改委等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》出台，它在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的基础上将我国人民群众生存和发展的基本权利的保障范围、保障强度往前推进了一大步，明确了我国基本公共服务均等化包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障”等九个方面、22 大类、80 个服务项目，并同时明确了每个项目的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位等，这使得人民群众走向富裕的“基础分”进一步提升，人民群众通过自己努力走向富裕的难度进一步降低。

      伴随我国基本公共服务均等化水平的不断提升，人民群众走向富裕的“基础分”越来越高，人民群众只要在其之上继续努力，就离实现共同富裕的战略目标越来越近，生活水平也就越来越高。目前，我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人^［8］，历史性地消除了绝对贫困，初步实现了“共同富裕”的梦想。

       从总体来看，我国的“保基本”策略，历经初级阶段的分事业探索、高级阶段的基本公共服务均等化，形成了既尽力而为、量力而行又积极进取、审慎稳妥的“以权利保障富裕”的共同富裕之路，有效地将“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”落到了实处。“保基本”的政策为我国人民群众提供了共同富裕的“基础分”，这些“基础分”成为中国人的身份标识，它们是每一位群众均享有的实实在在的福利。在“保基本”进入高级阶段之后，“基本公共服务均等化”的保障模式，既形成了保障人民群众生存和发展的基本权利范畴广泛的内容体系，又对这些内容体系进行了具体的标准界定，让每一位群众都享受到“国家标准”性质的尊严权、健康权、居住权、出行权、受教育权、工作权、资产形成权等生存和发展的基本权利，它们对应基本的福利待遇以及基本的生活、生存水准和富裕状态；与此同时，享受基本公共服务的程度、范围不因地域、民族、教育、城乡等条件的差异而有所不同，这使得不同地域、行业的群众都能均等地享有生存和发展的基本权利，且这些权利的范围、权利保障的程度都还在随着我国经济条件的改善而不断改善，群众的“基础分”（富裕基础）也在不断提升。这种“国家标准”的福利待遇，成为我国不同民族、阶层、区域群众所共同拥有的物质条件，是每个人“发家致富”的基础，人们只需在此基础上不断努力奋斗、有所作为，便能获得越来越富足的生活。

       三、“保基本”为共同富裕奠定的基础

      虽然我国促进共同富裕的政策数量不少，既有各类直接协助“富裕”的政策如创业支持政策、扶贫政策、助残政策等，也有各类间接协助“富裕”的政策如金融政策、房地产政策、农业政策等，但是这些政策的受益对象只是某一类人群，其促进富裕的“共同”属性不足，从严格意义上讲，这些政策属于间接性“共同富裕”政策，不属于“实现全体人民共同富裕”的基本政策。与上述政策不同，“保基本”政策瞄准了每一位中国人生存和发展的基本权利的改进，体现了完整意义上的“共同”属性，为“实现全体人民共同富裕”奠定了坚实基础，发挥着“兜底线”的重要作用。

        如图1 所示，与其他国家完全依靠市场自发调节的“共同富裕”梦想不同，我国“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的社会主义本质为全国人民走向共同富裕指明了方向、架设了“致富之梯”，而“保基本”的制度与政策，以国家“扶上马”的方式，为每一位群众提供了共同富裕的“基础分”，使得走向共同富裕成为一种计划中的活动，而非遥不可及的梦想。其他国家民众的“共同富裕”是一种遥不可及的梦想，因为它缺乏实现的路径，更缺乏实现共同富裕的“基础分”，而我国在社会主义本质的指引下，“保基本”的模式为每一位群众提供了走向富裕的“基础分”，从多方面夯实了我国人民群众走向共同富裕的基础，每一位群众只要沿着“致富之梯”并付出一定的努力，就能够沿着致富阶梯走向共同富裕。“保基本”为我国共同富裕奠定的基础主要体现在以下五个方面。

图1 世界上两种共同富裕模式

     （一）将“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的原则落实到每一位群众身上，为我国实现共同富裕建立“共同”的基础

       社会主义制度在新中国的确立，标志着我国生产关系已经处于人类社会发展的高级阶段，展现出较之于资本主义国家的社会主义制度优越性，但社会主义制度优越性不是抽象物、不是空洞的词汇，它需要体现在每一位中国人的身上。在新中国成立之初，我国就明确了要将教育、医疗、就业、养老、住房、交通等实现人民群众生存和发展的基本权利的事项作为专门事业加以推进，并由中央推动成立了相关的职能部门来落实，之后从长效机制出发，将分类型推进保障的工作整合为基本公共服务均等化政策。保障人民群众生存和发展的基本权利的各项事业既充分体现了社会主义生产关系的优越性、体现了“消灭剥削、消除两极分化”的社会主义本质，也很好地贯彻了马克思“社会生活在本质上是实践的”^［9］思想，努力通过政策实践来为人民群众的生活提供基本保障，凸显了“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”^［10］的政策导向。新中国保障人民群众生存和发展的基本权利的政策措施，为每一位群众带来了看得见的福利，并且随着保障强度的不断提高，这些福利水平也在不断提升，为每一位群众提供了走向富裕越来越高的“基础分”，充分做到了“这个富，是共同的富”^［11］，“我们追求的富裕是全体人民的富裕”^［12］。

     （二）以“保基本”的方式量力而行，稳妥提升福利水平，为实现共同富裕提供了将“蛋糕做大”的基础

       曾几何时，国际上兴起了一股“福利越高越好”的论调，一时之间，无论是在欧洲，还是在北美、拉美，甚至在亚洲、非洲都掀起了国家间的“福利竞赛”。然而，所谓福利竞赛，本质上是“分蛋糕”比赛，在每个国家生产力水平未取得突破性进步的前提下，过分强调福利分享，必然会将国家发展的重心转移到“分蛋糕”上面去，这显然会损害国家生产力水平的持续提高，犯了实现共同富裕过程中欲速则不达的错误。我国在推进共同富裕发展的过程中，以“保基本”的模式，充分保障人民群众生存和发展的基本权利，使人民群众获得基本的物质福利，这是一种稳妥进取、量力而行的可持续发展策略，其秉持“发展是解决我国一切问题的基础和关键”^［13］的原则，在保证“将蛋糕做大”的前提下，不断提升“保基本”的水平，使得既能逐年扎扎实实地提高“基本”盘又能在更大范围促进国家整体发展。我国“保基本”的实践既使每一位群众享有的基本福利水平不断提升，也使国家生产力大踏步跨越式进步；既是一个“双提升”过程，也是推进共同富裕发展中“小富”与“大富”两手抓的过程。实际上，以“保基本”来保障共同富裕基础的做法，也契合了马克思主义“权利永远无法超出社会的经济结构以及由经济政治结构所制约的社会文化的发展”^［14］的精神，做到了人民群众逐步富裕与国家生产力不断提升的协同。

     （三）通过实践“第一正义原则”与“第二正义原则”，塑造了共同富裕的能力基础

      马克思强调，“任何人的职责、使命、任务就是全面地发展自己的一切能力”^［15］，这就要求社会主义国家要保障每一个人平等地享有生存和发展的基本权利，以充分发展每一个人的各方面能力，从而具备从多方面改善生存与生活处境的能力，最终人人都能够依靠自己的能力最大化地改进生活状态，这自然便能实现“共同富裕”。自新中国成立以来，党和政府始终坚持马克思主义的基本原则，基本公共服务均等化成为一种日常性政策，使得每一位群众都切实享有了生存和发展的基本权利。这种将社会主义优越性落实到每一个人身上的“保基本”做法，便是“无差别保障”，即国际上所称的“第一正义原则”，它是我国数十年来保障人民群众生存和发展的基本权利的基本原则。然而，作为自然界的一部分，人类社会在发展过程中，个体之间天然存在差异，尤其会存在部分身体残疾、体弱多病、家境贫寒的人群，对这些具有天然劣势的群体，我国在“保基本”的政策中充分贯彻了扶弱济困的“补救”原则（即国际范围内强调的“第二正义原则”），除了对他们进行生存和发展的基本权利保障以外，还特别针对这些群体推进了一批“精准保障”，比如，政府对麻风病、艾滋病、地方病患者进行特别补助，对无劳动能力者、无子女老人进行补助甚至“全包干”。“精准扶贫”便是“保基本”政策中典型的补救性保障。另外，“补救”行为还包括对特定地域，比如，革命老区、少数民族地区、边疆地区、经济欠发达地区的整体性补助，主要通过财政转移支付、中央直补、“一卡通”等模式来弥补这些地域的先天不足，使这些地区的群众最终能够享有与其他地域群众一样的生存与发展能力。在西方思想家罗尔斯看来，在一个国家中，同时实现无差别的公平这种“第一正义”与补救性公平这种“第二正义”是极其困难的，它们同时实现应该成为每个国家不懈追求的理想^［16］。我国通过“保基本”的政策实践，较好地同时实现并坚持了“第一正义”与“第二正义”两个原则，使得各类社会群体都能够具备基本均等的生存与发展能力。可以说，能力是富裕的基础和工具，有了均等的能力，也就意味着具备了均等化的富裕能力，这是“保基本”事业创造的微观个体基础，它意味着每个人有了均等化富裕的可能。

    （四）通过对人民群众生存和发展的基本权利范围的不断扩大、强度的不断提升，为奔向共同富裕提供了人民群众自由行动的基础

       实际上，在一些发展理论中，比“能力”更为基础的是自由，故而就有了阿玛蒂亚·森的“以自由看待发展”的理论。这一理论认为，一个国家是否走向富裕，取决于人民群众是否获得越来越多自由行动的权利。我国在“保基本”的过程中，不断扩大人民群众发展权利的范围，同时提升每一项权利的保障强度，使得每一位群众都享有从未出生、出生、养育、教育、成长、就业、居住、就医、安全、养老到丧葬的充分保障，在既有的发展条件之下，最大化地获得了不受自然束缚、不受社会束缚的个人自由与全面发展，较好地践行了马克思将人不断从自然与社会的奴役中解放出来，实现人的自由而全面发展的理想。新中国成立后，国家通过各类专门事业来保障人民群众生存和发展的基本权利。改革开放后，经过了生产力的不断飞跃，物质积累逐渐丰富，我国便开始了集约化、系统化、平台化、集成化的以基本公共服务均等化政策的专业性、针对性、具体性、全面性来保障人民群众生存和发展的基本权利，至2021 年，《“十四五”推进基本公共服务均等化规划》将保障人民群众生存和发展的基本权利的范围扩大到了9 个方面、22 大类、80 个服务项目，远远超越了西方福利国家所谓的“从摇篮到坟墓”的覆盖范围。这些基本保障政策的实施让每一位群众逐渐摆脱了对生老病死、住宿出行、学习工作、突发危机、生存环境等不确定性的恐惧，其基本生存、基本尊严、基本健康、基本安全、基本发展得到了充分保障，使他们获得了相对于自然与社会的行动自由。西方思想家康德所期望实现的目标，“人是目的而非手段，人应是自由的，所以政府应为公民创造机会均等的自由行动的基础”^［17］，虽然在西方国家未能有效实现，但是新中国经过不断努力，特别是经过了“保基本”的努力，在保障人民群众生存和发展的基本权利的过程中，实现了将人作为目的的努力，使得人民群众得到了基本尊重，他们从自然与社会的奴役中被解放出来，获得了足够的自由，能够依照自己的目标去生存与发展，这为他们走向富裕提供了自由选择的基础。在一个没有自由选择权利的环境中，实现所有国民的共同富裕是不可能的；反之，国民自由度不断扩展的环境，则为群众提供了选择走向富裕的各种可能，其共同富裕的边际效应会趋向最大化。

     （五）物质兼顾精神需求的基本权利保障模式，塑造了物质与精神“双富裕”的基础

       我国“保基本”事业在发展过程中，无论是在初级阶段分类型保障人民群众生存和发展的基本权利，还是在高级阶段采用集约化、平台化的基本公共服务均等化方式保障人民群众生存和发展的基本权利，都强调了物质的重要性，努力从物质上不断给人民群众带来福利与实惠。我国通过不断升级“保基本”的方式，对人民群众的基本教育、卫生、就业、最低生活保障、养老、住房等多方面的生存权利与发展权利从物质上给予支持，其财政支持力度越来越大。例如，2005 年，我国小学、初中生人均预算内公用经费全国平均达到了166.46 元和232.61 元，每个家庭都可以毫无压力地将孩子送到学校读书；我国东、中、西部地区的人均财政预算卫生支出分别达到109.33 元、56.24 元和83.4 元^［7］，为每个家庭减轻了诊疗头痛脑热等日常疾病的经济压力。2006 年，《农业税条例》的废止，为农民带来的福利是不可估量的，它不仅直接免去了农民家庭的一笔巨额开支，而且将农民从繁重的农业劳动中解放出来，使其有机会进入商业、工业、服务业和建筑业等领域，由此极大地改善了每个家庭的经济收入状况。2009 年，我国开始推行的“新型农村社会养老保险制度”试点工作，以基础养老金的方式解决了年满60 周岁的农民养老问题，在此过程中，中央对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，从经济上大大减轻了每个家庭的养老压力。2011 年，国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，补助标准每生每天3 元，全年200 天，这几乎相当于国家“养活”了义务教育阶段的农家孩子，为每个家庭大幅减少了经济支出。特别需要强调的是，我国以“保基本”的方式向每一个人、每一个家庭提供的物质福利仍处于不断提升之中。2016 年，人力资源社会保障部、财政部联合印发了《关于2016 年调整退休人员基本养老金的通知》，决定从2016 年1月1 日起将企业和机关事业单位退休人员的基本养老金提升6.5%，这是人民群众所享受的物质福利提升的典型，其他领域的基本权利保障也都在不间断地提升福利水准。在各种物质保障之下，人民群众获得了实实在在的利益，消除了绝对贫困，全面建成了小康社会，共同富裕事业取得了阶段性成功。从总体来看，我国“保基本”政策的实施，力求首先从物质上保障每一位群众生存和发展的基本权利，以有效减轻每个人、每个家庭的经济开支，发挥为每个人、每个家庭走向富裕奠定物质基础的作用。然而，常常为理论界和实践界所忽视的是，我国“保基本”政策在为走向共同富裕奠定物质基础的同时，也提供了精神富裕的基础条件，为人民群众的精神富裕打下了基础。新中国成立伊始，我国就针对旧中国文盲遍地的问题展开了全国大扫盲工作，此后开始普及小学教育、将9 年制基础教育纳入人民群众生存和发展的基本权利保障范畴，同时大力推行普法教育、科普教育、普通高中助学服务、中等职业教育助学服务等。随着我国“保基本”进入公共服务均等化阶段，我国还将公共文化纳入了基本公共服务范畴，大力推动文化场馆建设以及送戏下乡、送书下乡、读书读报服务等活动。这些努力使得我国民众的文化素养大幅提升，进一步扩大了人民群众的阅读范围，大大提升了人民群众的认知水平。

       四、以“保基本”升级推动共同富裕实现的对策

      我国要在2035 年实现共同富裕的战略目标，真可谓“时间紧，任务重。一万年太久，只争朝夕”。在时不我待的当下，需要充分利用好现有的良好基础，并在其上做好“加法”；需要发展、完善“保基本”的做法，做好“增量”改革。在此过程中，我们既要处理好战略事宜，也要面向当前调整好战术行动。

    （一）确立基本公共服务均等化政策在共同富裕事业中的基础性地位

       从目前来看，无论理论界还是实践界对“保基本”的高级阶段形式——基本公共服务均等化作为共同富裕事业基础的认知都还不够到位，对通过它推动实现人人享有的共同富裕战略的意愿还不够强烈，一些实践部门对基本公共服务均等化的重要性认识不足，将其作为共同富裕的奠基性事业予以推动的力度不够。目前，既缺乏权威的法律、法规来推动此项工作，也未见中央层面出台规范性政策文件对其予以推动，因而要明确基本公共服务均等化在推进“共同富裕”中的基础性地位，就必须以法律法规、正式政策文件等形式赋予其权威地位，只有这样，才能刚性地、权威性地发挥其基础作用。本研究之所以提出这样改革的建议，是因为从现有的各类政策来看，只有基本公共服务均等化才属于普惠、“共富”、人人共享改革成果的直接性“保基本”政策。

     （二）夯实基本公共服务均等化的物质基础

       自我国“保基本”事业进入基本公共服务均等化的高级阶段之后，其对共同富裕事业一直以“增量”改革的形式予以推动：一方面不断扩展内容范围，对人民群众生存和发展的基本权利的保障范围不断扩大，让人民群众享受到越来越多的福利事项；另一方面，不断提升保障强度，加大对每一项公共服务的财政支持力度，让群众从每一项事务中获得更多福利。“增量”改革的成功与否，取决于国家生产力的持续提升，取决于国家发展“蛋糕”的不断做大。没有不断增强的物质基础，所有“增量”改革都会成为空谈。未来，要发挥好基本公共服务均等化在共同富裕中的作用，就必须打好物质基础，不断扩大基本公共服务均等化的资金来源，因此，需要充分发挥社会主义市场经济的杠杆作用，充分利用好“先富带动后富”的改革机制，不断扩大基本公共服务均等化的资源基础，以物质基础的不断改进来保障人民群众生存和发展的基本权利的不断扩大和提升。

       一是利用好市场杠杆，在省级政府以下的地方政府中推行融资制度改革，在科学计算合理负担的基础上允许其发行基本公共服务地方债券，改善地方政府基本公共服务资金短缺的处境，尤其要鼓励中西部省级以下政府创新融资模式，发行合理的基本公共服务债券。

       二是切实将我国改革开放的战略设想“先富带动后富”落到实处，在全国各地鼓励设立“基本公共服务均等化先富带动后富基金”，鼓励各类个体户、小企业家、中等企业家、大企业家以及财有余力的公民积极向该基金捐赠钱物，由基金会依照科学、合法、合规的财务管理制度将基金有序、高效、可持续地转移到各级政府，使其成为基本公共服务均等化预算的有机组成部分之一。

       三是鼓励企业、个人等主动成立私人性基本公共服务提供机构，以社会主义公民互帮互助的形式来向特定的公民群体提供基本公共服务，以社会主义互助模式来补充政府提供基本公共服务的不足，这是以行动来弥补资金不足的做法。

    （三）强化地方政府履行基本公共服务职责的意识

       在我国，基本公共服务均等化的职能主要由国家来承担。由于基本公共服务还兼有共同富裕的职能，在逐年“增量福利”改革之下，不断扩展的福利内容范围、不断提升的各项福利强度会造成国家物质基础的“不能承受之重”。西方国家在推动“福利国家”改革中形成了“福利陷阱”，使得国家陷入衰退，就源于国家物质基础不能承受越来越大的福利支出压力。这种情况的出现，与各国的地方及州政府推卸责任，将福利给付责任推到中央与联邦有着密不可分的关系。虽然我国地方政府努力承担基本公共服务均等化的责任，但是其积极性还需要进一步提高。未来，一方面需要强化政府履行基本公共服务的意识，积极为国家“减负”；另一方面，需要各地方政府主动承担地方性基本公共服务的供给，在财政上大力支持地方性基本公共服务事业，这是扩展基本公共服务均等化财源的另一个路径。要做到这一点，就需要重新划分中央与地方在促进生产力发展中的权力、权利边界，并在生产力发展的基础上重新划分基本公共服务的职责范畴。

       一是重新厘定市场促进投资融资、市场扶持与监管等经济发展与创新的职责范围，同时要在新时代科学确定中央税、地方税的比例与范围，以税收制度的创新来鼓励地方积极发展经济，创造更多的物质剩余投入基本公共服务均等化事业之中。

       二是优化调整中央向地方的转移支付、退税、财政绩效奖励与补助等政策，充分调动中央与地方两个积极性来发展生产力，不断增加国家与地方的物质积累。

       三是明确厘清央—地基本公共服务的职责边界，要将那些具有国家、民族受益性质的基本公共服务划归中央负责，将只具有地方属性、地方收益性质的基本公共服务划归地方，由各地政府负责提供。比如，促进民族素质提高的基础教育、基本健康公共服务，促进国家发展的基础设施、环境改进基本公共服务，都应该由国家来负责，而居住类基本公共服务、地方病防治等基本公共服务应该由地方来负责；再比如，流动性高且边际成本也高的基本公共服务应该由中央负责，而流动性低且边际成本也低的基本公共服务应该由地方负责。对于受益程度、服务性质介于二者之间的基本公共服务，需要由地方与中央商量确定责任比例。

      四是深化明晰省级与市、县的基本公共服务权责，这是“地方”需要进一步解决的问题。在特定省份，市级政府要积极承担辖区内基本公共服务升级责任，不断扩大基本公共服务投入规模，扩展基本公共服务内容范围，提升现有基本公共服务事项的服务强度，努力为省级政府减压；在特定市内，区县政府也要积极承担基本公共服务升级的各方面责任，努力为市级政府减压。

     （四）拓宽基本公共服务均等化的保障范围

       对当前的基本公共服务均等化范畴进行“扩容”，就是要在“存量”的基础上做好“增量”。

       一是对目前《“十四五”公共服务规划》的基本公共服务范围不断扩展，比如，将“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障”进一步扩展，设立危机应急服务保障、生态服务保障、网络服务保障、平台经济反垄断保障、市场监管保障等与新时代人民群众生产生活密切相关的新型基本公共服务保障项目，扩展人民群众获得福利的范围。

      二是对目前每一项基本公共服务的内容进行扩展，比如，将“幼有所教”扩展为“学前教育保障”，使各类学前教育服务（普通幼儿教育、幼儿技能教育、幼儿看护等）纳入基本公共服务范畴，解决目前基本公共服务尚未覆盖的幼儿阶段（幼儿看护、教育）给每个家庭带来的巨大经济压力难题；将“学有所教”扩展为12 年义务教育，将高中教育纳入基本公共服务范畴，未来甚至还可以尝试将大学本、专科阶段纳入基本公共服务范畴。

       三是对目前确定的各类基本公共服务项目加大财政资助力度，改进每项基本公共服务的福利水准，比如，逐年提升城乡居民最低生活保障水准，不断提升养老金支取水平，不断提升医疗保障人均支持水平等，使得群众享受到的福利水准不断提升，减少每个人、每个家庭的支出水平，以此改善每个家庭的生活状态，使其更加富裕。

     （五）探索构建“精神基本公共服务”体系

       在我国现有的基本公共服务均等化体系中，与精神富裕相关的“精神基本公共服务”主要分散在教育、文化两类基本公共服务之中，其内容体系既不够完善，也缺乏专门性、针对性。未来，需要加快构建“精神基本公共服务”体系，以此来完善“物质共同富裕+精神共同富裕”的完整格局。就范围而言，“精神基本公共服务”应该呼应“德先生”与“赛先生”的要求，既包括中国特色社会主义民主治理的内容，也包括传递科学技术的内容。与前者相关的“精神基本公共服务”的内容主要包括普及马克思主义、社会主义核心价值观、社会主义法制、反“自由化”、中国传统文化、中国革命史、英雄人物事迹、爱国精神、国家最新规划与政策学习教育等，努力将所有与中国特色社会主义民主治理相关的精神基本公共服务内容囊括进来；与后者相关的包括普及文化馆、图书馆、科学馆和博物馆等建设，以及普及反封建迷信教育、反邪教教育等，努力将弘扬科学、防止伪科学与封建迷信扩散的内容囊括进来。

    （六）加强以“保基本”升级促进共同富裕工作的绩效评估与问责

       以“保基本”的高级阶段形式——基本公共服务均等化来推动共同富裕，需要各级、各地政府将其贯彻到位，使之成为惠及每一位群众的政策，使每一位群众都能够共享基本公共服务均等化的福利。要做到这一点，就离不开绩效评估与问责工作的开展。未来，我们需要根据“保基本”升级的结果，编制以基本公共服务均等化推动共同富裕工作的绩效评估指标体系。这些指标既必须包括存量指标和增量指标，也必须涵盖物质基本公共服务与精神基本公共服务，还必须包括主观能动性与消极懈怠指标。指标设置要从整体上体现出干好干坏不一样、干多干少不一样。在具体操作中，绩效评估工作可以在每年年中开展一次阶段性评估，在每年年底开展一次年终评估。在年终评估结束后，需要将评估结果及时反馈给评估对象，并将评估结果公开发布，使评估结果能够对被评估者形成督促作用。另外，为激励优秀者更加努力并形成学习标杆、杜绝懈怠者更加懈怠甚至被其他评估对象模仿，还需要根据绩效评估结果奖优惩劣，甚至要展开问责与追责工作，以便形成警示效果，促进各地将“以基本公共服务均等化促进共同富裕”的工作落到实处。

参考文献：（略）

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