澳门经济适度多元化发展问题的思考〡港澳研究 · 独家首发

本文发表于《港澳研究》2016年第4期，感谢作者赐稿。编辑部投稿邮箱：[e-mail]。

澳门自回归以来，经济在快速发展的同时，一些深层次问题也逐渐显现，突出表现在博彩业“一业独大”的态势日趋凸显，导致经济结构的单一性。有鉴于此，国家“十一五”“十二五”规划纲要都提出要促进澳门经济适度多元发展，国家“十三五”规划纲要重申“促进经济适度多元可持续发展”。不过，从过去10年的实践看，澳门经济适度多元化的发展虽然取得了一些进展，但是总体而言，发展并不理想。究其原因，主要有两点：一是在博彩业“一业独大”背景下，其他行业和中小企业的发展空间受到严重挤压，致使澳门产业结构单一，产业优势相对薄弱；二是经济适度多元化受到了企业规模细小、土地和人力资源等生产要素严重短缺的制约。因此，澳门经济适度多元化，有必要通过区域合作来拓展产业发展空间，解决土地、人力资源短缺的“瓶颈”。

当前，我国的改革开放正进入一个新的历史发展时期，国家推进“一带一路”战略实施、广东自贸区建设，以及广东中山翠亨新区和江门大广海湾新区的开发等，都为推进粤港澳的深度合作、为澳门加强区域合作带来新的发展机遇，提供了更为多元化的平台。而从澳门的情况看，澳门亦拥有多方面参与区域合作的比较优势，包括：拥有背靠内地、面向世界的区位优势及联系葡语和拉丁语国家的网络优势；拥有自由港制度和“一国两制”等制度优势及中西文化交汇的多元文化优势；拥有博彩旅游产业的集聚优势；以及经济规模成倍扩大、外汇储备大幅度增加、资金相对雄厚的优势。这些优势为澳门加强区域合作提供了坚实的基础。

1

澳门加强区域合作的战略目标与关键问题

根据澳门的资源禀赋、比较优势和产业发展现状，澳门加强区域合作的战略目标和核心内容，是要充分把握国家实施“一带一路”战略、推进自贸区建设和实施“十三五”规划等有利发展契机，加强与广东珠三角地区合作，特别是与珠海横琴、广州南沙、中山翠亨及江门大广海湾等开放新区的合作，共同建设“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”；借助外围地区的土地、人力资源、技术等生产要素，拓展澳门多元产业的发展空间，促进旅游休闲、会展商贸、金融、教育培训、文化创意、中医药等支柱产业及新兴产业的发展，做大做强澳门企业，以有效推进经济适度多元化。

根据目前广东珠三角对港澳开放的基本态势，作为微型经济的澳门，在与广东珠三角的区域合作中，首先要加强与珠海横琴新区的深度融合和全面合作。珠海横琴毗邻澳门，是广东自贸区的重要组成部分、“特区中的特区”。澳门要与珠海横琴形成协调发展和错位发展，共同建设“一个中心、一个平台”。其次，澳门要深化与同样作为广东自贸区组成部分的广州南沙以及广东省对港澳开放的两个重要发展平台——中山翠亨新区和江门大广海湾经济区的合作，以进一步拓展澳门产业发展的发展空间和经济腹地。

根据过去10多年来澳门参与区域合作的实践、经验与教训，澳门要成功及有效地参与区域合作，其中有两个关键，一是发挥澳门特区政府资金雄厚的优势，组建主权财富基金，以此为宏观工具带动澳门的中小企业参与，使广大中小企业能够分享区域合作的红利；二是重视发挥澳门在区域合作中的主导作用，使合作向有利于澳门经济适度多元化的方向发展，使澳门的产业和企业进一步取得战略优势。

当然，亦应该看到，参与区域合作与推进经济适度多元化发展是相辅相成、相互促进及互为因果的。当前澳门经济已进入发展的“新常态”，在整体经济已连续多个季度下行调整的形势下，经济收缩的影响已遍及多个行业。因此，澳门要有效、主动地参与区域合作，首先要自己“强身健体”，整固现有产业基础，加强投资与消费，包括有选择地引进合作与投资，引进相关专业人才等，从而加快优势产业的发展，提高其参与区域合作的竞争力，由此推动经济适度多元化发展。

2

澳门加强区域合作的重点产业及主要领域

澳门参与区域合作的重点产业领域，主要集中在旅游休闲、会展商贸、金融、文化创意、教育培训、中医药、房地产等澳门具比较优势或潜在优势的领域。

（一）旅游休闲业

旅游休闲产业无疑是澳门参与区域合作最重要的产业之一。根据《粤澳合作框架协议》，粤澳合作最重要的战略定位之一，是“建设以澳门世界旅游休闲中心为龙头、珠海国际商务休闲度假区为节点、广东旅游资源为依托”的“世界著名旅游休闲目的地”。粤澳在旅游休闲业合作的重点是加强与外围地区特别是珠海横琴的协调和规划合作，使双方能形成协调发展和错位发展的总体格局，并推动澳门中小企业围绕着横琴大型主题公园项目的上下游业务进行投资发展。这样将有利于澳珠两地各具特色的旅游资源的整合，再与香港及广东的旅游资源相配合，增强澳门旅游业对珠江口西岸地区的辐射力，从而形成一个具有竞争力的、关联度高的旅游休闲产业链和产业集群，共同打造“世界旅游休闲中心”，达致双赢之局。

其他重点领域包括：

1.澳门与横琴、南沙、中山翠亨等共同打造“一程多站”的世界邮轮、游艇旅游航线和精品旅游线路。粤澳旅游合作，要充分挖掘粤港澳三地丰富的历史、人文和生态资源，利用香港、澳门对国际高端游客的吸引力，发挥珠三角森林、湿地、海洋等生态文化旅游资源优势，大力发展高质量休闲旅游项目，联合开发推广世界邮轮、游艇旅游“一程多站”的旅游线路，共同推动游艇“自由行”，共同提升粤港澳区域旅游品牌。

2. 合作建设具有亚热带海洋风情的滨海休闲度假区。澳门的投资者可加强与广东及其他内地企业的合作，包括在南沙新区沿海岸带建设高档度假酒店等旅游设施，合作发展集滨海住宿、海滨夜生活娱乐、海产特色餐饮购物等于一体的滨海休闲度假中心，合作建设以海岸带公共廊道串联的海滨主题公园、水上活动中心、海滨浴场等，维育滨海生态岸线，营造多元化海滨休闲游憩场所连续分布的“阳光海岸”。

3.联合发展独具岭南文化特色的旅游景区，从而将外围地区的旅游资源与澳门的旅游资源有机结合起来，共同打造沿海旅游黄金海岸。

（二）会展商贸业

在会展商贸业，合作的重点包括：

1.加强与横琴的规划合作，使双方在会展商贸产业形成协调发展和错位发展的总体格局。

2.合作筹办面向葡语国家市场的专业化会展品牌，根据两地的比较优势，可以考虑在澳门举办会议，而在横琴举办展览。

3.合作筹建高标准、具影响力的葡语国家食品展览及集散中心，澳门依托面向葡语国家市场的专业化展会，可投资横琴发展区域性商贸物流中心，利用横琴自贸区的政策优势，将葡语国家和欧盟国家的产品，如葡萄牙的红酒、罐头、软木塞，巴西的咖啡、西班牙的瓷砖等，推销到内地市场，同时将葡语国家需要的中国产品推销到葡语国家乃至欧盟国家。

4.加强与南沙在会展、商贸物流业的合作，积极开展航运物流、保税商品展示、大宗商品交易等领域的合作，共同搭建交易平台，合作发展保税商品展示等。

（三）金融业

在金融业，合作的重点包括：

1.澳门金融业要加强对横琴新区的布局、发展，并以横琴为平台将银行经营网络扩展至珠江西岸乃至珠三角地区。根据《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》补充协议九的规定，“允许澳门银行为服务横琴新区经济发展，在横琴设立分行或法人机构”。澳门银行在横琴新区开设分行后，将可以在珠海、中山、江门等珠江西岸地区乃至整个珠三角地区开设“异地支行”，从而更好地发挥澳门金融业对建设“中国和葡语国家商贸合作服务平台”的作用。

2.积极推动、参与与横琴的跨境人民币业务的合作发展。长期以来，澳门实行多币流通，包括澳门币和港币以及人民币等其他货币，澳门银行在跨境人民币业务处理方面积累了丰富的经验。近年来，澳门银行积极参加跨境人民币结算业务，取得了良好的成绩。澳门银行可进一步加强与横琴方面的合作，推动与横琴人民币跨境双向流动的金融合作，探索人民币离岸业务在岸交易结算。

3.积极参与横琴多元化发展的金融业务，拓宽本身的业务领域，共同发展面向“一带一路”沿线国家和葡语国家的特色金融，特别是融资租赁、资产管理、债券发展等，共同构建“区域性商贸合作的金融服务平台”。

（四）文化创意产业

文化创意产业是澳门特区政府重点扶持的新兴产业之一。不过，由于澳门文化创意产业的发展才刚起步，产业基础薄弱，人才缺乏，需要通过加强与珠海横琴、广州南沙、中山翠亨等广东珠三角地区的合作，共建珠江西岸文化创意产业高地。根据《横琴总体发展规划》，横琴将预留120万平方米土地作为发展创意、动漫产业，计划透过引资、引人才，发展文化、设计、影视产业，推动澳门文化创意产业的发展，并促进整个珠三角创意、动漫市场的发展。广东自贸区横琴片区也设立了1.47平方公里的文化创意区块。澳门特区政府应积极引导澳门文创企业投资横琴文创区块，通过项目或共建“横琴粤澳文化创意产业合作园区”，以聚集海内外文化创意人才、技术、资金等，逐步形成横琴新区文化产业的示范效应和规模效应。

（五）教育培训产业

教育培训产业是澳门相对具有比较优势的产业之一，也是澳门加强区域合作的重点产业之一。近年来，澳门高等院校已有了一定的发展，拥有中西融合的教育理念、国际通行的教育价值观、国际化的人才培养模式和完善的职业教育培训体系。特别是，澳门的旅游教育和相关职业培训已达到国际水平，它有两个显著的特点，一是国际性，教育培训均与国际接轨；二是实操性。另外，澳门的葡语人才培训在国内也占有领先优势。横琴开发最大的“亮点”之一是，由全国人大常委会决定，以租赁方式，授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖，为期约40年，并且届时可根据实际情况续期。澳门要积极致力于将澳门大学横琴分校办成亚洲一流的高水平大学，为澳门和横琴的发展培育所需各类人才。同时，澳门的高等院校和培训机构要积极到横琴、南沙、中山等地设立分校或培训基地，共建综合性职业教育培训平台。

（六）中医药产业

重点是加快横琴粤港澳合作中医药产业园区的发展，共建国际中医药产业基地及国际中医药交易平台。澳门中医药产业与广东珠三角合作的另一个重点地区是广州南沙。澳门医疗机构可加强与南沙的合作，在庆盛枢纽区块发展医疗旅游，拓展澳门医疗健康产业的发展空间，提高澳门国际游客吸引力。可以考虑发挥广东中医药优势，依托南沙优良的生态环境及海洋、湿地等旅游资源，建设集养身美体、康复休养、中医养生保健、休闲旅游为一体的医疗养生旅游集聚区，合作开办疗养中心、特色医院等健康服务机构；依托森林、高山等养生旅游资源，建设SPA、氧吧、森林浴、雾浴等为一体的生态养生旅游基地。

3

澳门加强区域合作的发展策略

随着区域合作的展开、国家“一带一路”战略实施及广东自贸区建设的启动、发展，粤澳合作无疑将进入一个新的历史发展时期，这对于澳门经济的适度多元化，对澳门经济的可持续发展，对澳门中小企业的转型发展，都具有重要意义。当前，澳门要进一步加强区域合作，则要加强以下几方面的策略：

第一，澳门特区政府要加强区域合作的顶层设计与政策支持。澳门特区政府相关部门、社会各界应该形成共识，要以国际视野、创新思维来把握这一发展机遇，实行“思想领先”策略。澳门特区政府应加强推进经济适度多元化和区域合作的统筹协调能力，加强对参与区域合作的战略和规划研究。可以考虑制定一个明确的短、中、长期的产业发展政策，对重点扶持、培育的产业，特别是旅游休闲业、会议展览业、文化创意产业、电子商贸、金融服务业、中医药产业等，“实施倾斜性的财政税收政策，给予适当的政策扶持；甚至可以考虑从庞大的财政盈余中拨出一定数额的款项，成立产业适度多元化基金，对符合政府重点发展的新兴产业中的一些具有标志性意义或具有良好发展前景的项目，提供财政资助或进行风险投资，以逐步达至经济适度多元化的宏观政策目标”。创造条件，以政策引导，培育、扶持一批具国际竞争力的现代服务企业。

第二，以主权财富基金为有效工具，增强澳门参与区域合作和自贸区建设的政策优势。为了更有效地参与区域合作和自贸区建设，考虑由特区投资发展基金牵头，在其辖下成立新的专责投资广东自贸区及珠三角对港澳开放新区的发展营运公司，吸纳企业参与，在自贸区相关片区寻找有利的发展项目，带动企业参与开发。当然，特区政府在调用大笔财政盈余和外汇储备去设立澳门投资发展基金的同时，无疑也将承担着相当的经济上的风险和政治上的风险。对此，应该有充分的风险评估。要深入研究、借鉴淡马锡的经验和教训，高度重视对投资公司的风险管理。

第三，要积极推进“粤澳全面合作示范区”建设。根据过去10多年澳门参与区域合作的实践，作为微型经济体的澳门，由于比较优势相对较单一，产业经济较薄弱，因此，要成功推进区域合作，最有利的发展模式是与参与合作的外围地区共建“粤澳合作产业园区”或“粤澳全面合作示范区”。这一模式最早在珠海横琴新区提出，其后中山翠亨、江门大广海湾等新区也都相继提出这一区域合作的创新模式。目前，从几个新区的发展情况来看，最有条件推进的是澳门与中山翠亨已签署协议的“粤澳全面合作示范区”。这种模式有利于实现真正的“全面合作、共同开发”，有利于澳门在合作中发挥主导作用，带动中小企业参与。澳门应加强与广东省有关方面的合作，积极推进“粤澳全面合作示范区”建设，以此作为进一步推进区域合作的突破口。建设“粤澳全面合作示范区”，首先要对示范区的发展前景和风险做充分评估，在此基础上按照国际标准建立共同开发“全面合作示范区”的组织架构和开发主体，并建立多层次合作协调机制。

第四，争取国家及广东省对澳门加强区域合作的政策支持。主要包括：落实《粤澳合作框架协议》《中国（广东）自由贸易试验区管理办法》中有关条文，推动建立粤澳合作开发横琴、参与区域合作的协调机制，共同规划、建设“一个中心、一个平台”；支持澳门加快“三个中心”的建设，争取国家及广东支持共同筹办面向葡语国家市场的专业化展会，共同筹建具有影响力的葡语国家食品展览中心及区域性电子商务平台，共同建设葡语培训中心；争取中央及广东省政府对“粤澳全面合作示范区”的总体政策支持和配套政策支持；积极推动《横琴总体发展规划》《粤澳合作框架协议》和《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》等有关制度创新的规定条文落地实施，以制度创新营造与港澳接轨的投资管理体制和营商环境，改善通关环境；争取国家、广东省政府支持澳门特区投资发展基金参与国内大型基础设施建设的投资。

4

提升和强化澳门产业发展竞争优势的策略

澳门要参与区域合作和自贸区建设，首先要“强身健体”，积极推进经济适度多元化发展，加快“一个中心、一个平台”的建设，大力提升和强化自身的产业竞争优势。具体策略是：

（一）做大做强旅游休闲、文化创意产业，加快“世界旅游休闲中心”建设

首先，要制定澳门建设“世界旅游休闲中心”的总体目标、发展规划和落实措施。“世界旅游休闲中心可理解为对于全球旅游发展具有影响力和带动力，集旅游休闲中心、旅游文化中心、旅游服务和集散中心于一体，集旅游观光、休闲度假、文化创意、会议展览、娱乐体验等多元功能于一身的综合性旅游城市。”世界旅游休闲中心至少应具备四个条件，包括享誉国际的知名度、驰名中外的旅游休闲产业、领先国际的服务水平和通达国际的交通条件。目前，澳门离“世界旅游休闲中心”还有很大的距离，特别是缺乏发达的旅游休闲产业。为此，澳门首先要加强对建设“世界旅游休闲中心”的内涵和发展目标、时间表的深度研究和统筹规划。通过成立由行政长官担任主席的“建设世界旅游休闲中心委员会”，根据澳门的比较优势，制定总体发展目标，制定中、长期计划和落实措施，制定明确的发展时间表。

其次，利用澳门博彩业发展“新常态”，积极推动博彩公司业务转型，大力发展非博彩旅游休闲产业。澳门特区政府应该充分把握时机，积极推动和协助博彩公司业务转型，积极推动博彩业与非博彩旅游休闲业的互联互动，包括推动博彩业发展的重心从贵宾厅转移回中场，同时将更多的资源（财力、物力、人力）投入到非博彩的旅游休闲业务中，增加具有创意的、非博彩的旅游、娱乐、演艺、休闲等元素，提高博彩公司非博彩收入的比重；推动博彩企业与澳门工商团体合办活动，采购本地产品及服务，包括酒店经营用品、食品与饮料、家具及灯具、工程设施、博彩产品、市场推广、外包服务及科技产品等，将博彩公司的发展纳入澳门建设“世界旅游休闲中心”总体规划中。

再次，以中西文化融合的历史沉淀和城市载体为依托，大力发展“精致都市旅游休闲”。可以说，精致都市旅游休闲是最大限度地突破澳门人多地狭、自然资源匮乏等瓶颈，并将澳门城市特质发挥到极致的最佳选择。从总体上看，澳门应围绕着建设和发展“世界旅游休闲中心”的战略定位，充分依托在旅游休闲领域已形成的优势，以城市整体为旅游休闲吸引物，突出其尺度精巧、街巷稠密、观景丰富、中西文化交融、生活舒适平和的城市特色，深度挖掘和整合澳门密集丰富的都市旅游休闲资源，开发都市旅游休闲产品系列，做大做强旅游休闲产业。

此外，还可以加强以下几方面的工作，包括以港珠澳大桥的建成、启用为契机，建设澳门具有标志性的大型旅游景点和设施；以历史、文化遗产资源开发为着力点，加强对澳门历史、人文等旅游资源的深度开发和综合开发，积极发展文化创意产业，将澳门建设成为亚洲历史文化名城；积极开展“小区旅游发展计划”，大力发展小区旅游；“借助战略伙伴与各城市的贸易发展局、政府驻外办事处、贸促会，甚至大型企业建立广泛的合作关系，把澳门会展的信息及时广泛地对外发布”。

（二）大力发展会展商贸产业，加快“中国与葡语国家商贸合作服务平台”建设

推动会展业与旅游业的紧密合作和互动发展，大力发展以会议为主、以展览为辅的会展产业；积极筹办面向葡语国家市场的专业化展会；筹建高标准、具影响力的葡语国家食品展览中心；进一步完善和优化会展业基础设施和服务体系，加强对会展人才的引进和培训；进一步完善物流配送设施和网络，积极推动商贸物流业发展。

（三）积极发展电子商务及“互联网＋”，构建“区域性商品交易电子商务网络平台”

澳门夯实“中国与葡语国家商贸合作的服务平台”的另一个重要内容，是建设“葡语国家食品集散中心”。不过，澳门作为微型经济，地域细小、市场狭窄，搞商贸中心、商品集散中心难度较大。澳门可以更多地借助数据科技，引入经营成本低、覆盖面广的电子商贸，下大功夫发展区域性商品交易（重点是食品交易）电子网络平台，并将澳门的商贸网络与内地的相关网络有机地结合起来，将葡语国家和中国内地的商品交易信息连成一体。这样做，成本低、舞台大，更符合澳门的实际情况，也符合世界经济发展的新趋势。

发展电子商贸产业，需要解决信息流、物流及资金流三大问题。在信息流方面看，为推动和协助澳门企业特别是中小微企业向电子化业务发展，澳门特区政府要制订信息技术的策略性发展方向，积极推进云端软件服务（Software As A Service）、云端平台服务（Platform As A Service）和云端基建服务（Infrastructure As A Service）等市场的建设和发展，从而使澳门能够充分利用3000万游客的优势，将遍布全城的实体店与在线结合，发展起O2O的营运模式，从而有效推动电子商贸的发展。在物流方面，关键是跨境电子商贸物流的发展，澳门特区政府应积极推动邮政业务的扩展，推动珠海海关邮政服务优化清关速度，并积极推动在澳门活跃的内地跨境物流商重整业务，以协助解决澳门电商物流难题。在资金流方面，积极推动第三方支付服务，鼓励有规模的第三方支付公司落户澳门展开本地化业务发展。通过上述三方面的工作，在澳门构建一个完整的电子商贸体系。

目前，全球电子商贸服务业的发展方兴未艾。澳门可考虑发展或引进类似阿里巴巴等内地乃至国外的电子商贸平台。通过电子商贸网络平台的建设，牵线内地与葡语国家有竞争力的相关企业组成策略联盟或合作伙伴，为内地企业“走出去”到葡语国家发展和葡语国家企业到内地投资经营，发挥中介性的作用。

（四）加快特色金融业发展，构建区域性商贸合作金融服务平台

澳门要建设“中国与葡语国家商贸合作服务平台”，离不开金融业的支持，也为金融业发展提供了广阔的空间。澳门发展特色金融业，其中的重要内容是，配合“一带一路”战略实施，加快专业租赁、资产管理、人民币结算、债券发行、特色产权交易等业务发展。为此，应积极创建金融生态圈，与时俱进地完善各项金融相关的法制建设，包括启动专项《融资租赁法》的立法，建立融资租赁仲裁机制，实施更优惠的融资租赁特定税率，采取更为灵活的资产折旧政策，积极引进全球有竞争力的专门从事专业租赁、资产管理的金融机构进入澳门发展，推动澳门金融业的多元化，推进澳门金融市场的建设。

（五）实施强而有力的企业扶持政策和人力资源策略

进一步强化和完善澳门特区政府对中小企业的扶持政策；大力吸引全球有竞争力的相关企业进入澳门投资发展；积极推动“澳门贸易投资促进局”“澳门生产力及科技转移中心”等官方、半官方机构及民间相关机构的转型发展；制订《澳门进出口信用保险局条例》，根据条例成立法定组织澳门进出转口信用保险局；弘扬创新观念和文化，助力各界创新，鼓励和推动中小企业发展，积极协助中小微企业及居民个人提升素质；实施“教育兴澳”“人才兴澳”战略，提高高等教育素质，加强职业培训，加快专业人才引进，以增强澳门的人才优势。

5

结    语

纵观未来，澳门的发展与区域合作密不可分，区域合作是澳门发展的一个大方向，在过往所打下的一定基础上，澳门社会上下有必要用好用足国家给予的政策支持，充分利用“一国两制”的制度优势，尽享政策所带来的红利。与此同时，在经济新常态下，澳门经济进入深度的调整阶段，提高产业转型的速度有必要进一步加强。在产业多元化过程中，肯定博彩业对澳门经济发展作出的贡献，应对发展非博彩元素做好持久战的准备，应用“两条腿走路”的原则，能有效提升自身素质能力和加强区域合作发展。澳门需要推进适度多元，就要有突破发展瓶颈的重大决心，在现有产业当中“传承”的同时，也要加强“创新”的精神。此举需要由澳门特区政府牵头，民间形成合力，有组织、有规划、有载体地制订实施各项施政方针，借此配合区域合作的发展方向。

（作者简介：萧志伟，澳门发展策略研究中心会长；戴华浩，澳门发展策略研究中心理事长；吕开颜，澳门理工学院社会经济与公共政策研究所讲师）

编辑：墨白  ∕ 校对：半夏

长按，识别二维码，加关注