礼德公告 | 欧盟碳边境调节机制将于2023年10月1日起实施
概览
在欧盟碳排放交易系统（EU ETS）下，欧盟境内的生产者需要为其二氧化碳的排放支付费用。为了使欧盟进口的产品承担同样的碳排放成本，欧盟引入了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）。2022年12月13日，欧盟理事会和欧洲议会（作为欧盟共同立法机构）就CBAM法规的最终文本达成临时协议。在过渡期内（2023年10月1日至2025年12月31日），欧盟进口商需要遵守信息申报的要求，但尚不需要购买CBAM证书。在CBAM于2026年起全面实施后，欧盟进口商将必须购买与其进口的CBAM产品的内含排放量相对应的CBAM证书。我们在下文简要介绍了CBAM法规的关键内容，CBAM在实践中的操作方式，以及CBAM对中国企业的影响。
背景
2021年7月14日，为了落实欧盟的 “绿色协议（Green Deal）”和“55%减排目标（fit for 55）”，欧盟委员会提出碳边境调节机制CBAM的法规草案。2022年3月15日，欧盟理事会确认原则上同意，仅对欧盟委员会的提案进行有限的修改。2022年6月22日，欧洲议会也通过了其提案，与欧盟委员会的提案基本一致，但也有一些例外（更长的过渡期、CBAM产品范围的扩大、免费配额的更快结束，以及增加出口退税）。2022年12月13日，欧盟理事会和欧洲议会就CBAM法规的最终文本达成协议。
欧盟理事会和欧洲议会协议的关键内容
鉴于CBAM过渡期的结束与EU ETS下的免费配额的逐步退出相互关联，在2022年12月16至18日针对EU ETS修改的三方会谈中也就CBAM进行讨论。CBAM达成的关键协议如下：
CBAM产品范围：
CBAM将适用于（欧盟委员会初始提案中包含的）水泥、化肥、钢铁、铝、电力行业，以及氢、某些产品的投入前驱（precursor，指用于生产CBAM产品的基本原料），以及部分下游产品（例如螺钉和螺栓）。欧盟的最终目标是扩大CBAM所适用的产品范围。为此，欧盟委员会将在过渡期结束前（即在2025年12月31日前）进行全面审查，以判断是否增加其他行业领域。
排放的范围：
监管：
过渡期：
过渡期将从2023年10月1日开始，并在EU ETS下的免费配额开始逐步取消时结束。由于免费配额将从2026年开始逐步取消，CBAM的过渡期将于2025年12月31日结束。CBAM制度将从2026年1月1日起正式开始实施。
EU ETS系统下的免费配额：
欧盟碳排放交易系统下给予CBAM产品行业的免费配额将根据以下时间表从2026年开始逐步削减取消，并在2034年完全退出：2026年，削减2.5%；2027年，削减5%；2028年，削减10%；2029年，削减22.5%；2030年，削减48.5%；2031年，削减61%；2032年，削减73.5%；2033年，削减86%；2034年，削减100%。按照这样的规定，从2034年开始欧盟碳排放交易制度（EU ETS）下，在欧盟国家生产CBAM相关产品的企业将不再享有免费配额。该问题曾经是立法的争议点，欧盟委员会和欧盟理事会原本主张在2035年彻底取消免费配额，而在二氧化碳减排议题上观点更加激进的欧洲议会则原本主张在2032年取消免费配额。
审查条款：
在过渡期结束之前，欧盟委员会将对是否扩大CBAM制度的适用范围进行全面审查，并向欧洲议会和欧盟理事会提交报告。具体而言，欧盟委员会将评估：（1）是否将 CBAM扩展适用到其他有碳泄漏风险的产品，包括有机化学品、塑料和其他下游商品，以实现在2030年前覆盖欧盟碳排放交易系统下所有商品的目标；及（2）是否在过渡期结束后涵盖间接排放量，以及计算间接排放量的方法。
出口：
目前CBAM仅涵盖进口到欧盟的CBAM产品。欧洲议会提出，欧盟应当采取更加有利于控制二氧化碳排放的制度，需要参考EU ETS的规则，向从欧盟出口CBAM产品的相关排放的提供免费配额。但是，这样的安排可能与WTO规则存在冲突，因此未包含在CBAM法规的最终文本中。上述安排可能被视为构成被《世贸组织补贴与反补贴措施协定》第3.1（a）条所禁止的出口补贴。
取而代之的是，欧盟委员会将在2025年之前评估CBAM商品出口到非欧盟国家所产生的碳泄漏风险，并在必要时提出符合WTO规则的立法提案以应对这一风险。此外，预计将会有4,750万在EU ETS制度下的配额用于筹集新的和额外的资金，以应对与出口相关的碳泄漏风险。
时间表和影响
过渡期：2023年10月1日至2025年12月31日：
在过渡期内，欧盟进口商须遵守信息申报要求，但尚无需购买CBAM证书。欧盟进口商提交的CBAM申报需要披露以下内容：（1）进口CBAM产品的数量；（2）这些产品的内含碳排放量；（3）已经在原产国为内含碳排放支付的碳价（如适用）。
CBAM制度从2026年1月1日起全面生效：
在CBAM于2026年开始全面实施后，欧盟进口商将被要求购买与进口CBAM产品的内含碳排放量相对应的CBAM证书。CBAM全面生效后，其关键要素包括：
授权申报人：
CBAM产品必须由获得授权的申报人进行海关申报以完成清关。欧盟进口商在进口CBAM产品前必须获得国家主管部门的授权。
CBAM申报：
欧盟进口商必须提交上一年度进口产品数量及其经验证的总内含排放量的CBAM申报。进口商品的内含排放量将根据生产设施生产的每吨商品的直接温室气体排放量计算。
CBAM证书：
欧盟进口商必须购买与其进口商品内含排放量相对应的CBAM证书，内含排放量可以使用经验证的实际值或默认值（取两者较低者）。
在原产国已经支付的碳价：
对于在原产国已经支付的碳价，CBAM证书可以相应减少，但需经独立机构进行认证。
地域豁免：
采用欧盟碳排放交易系统的国家（冰岛、挪威、列支敦士登）或与欧盟碳排放交易系统相通的国家（瑞士）将豁免于CBAM。欧盟未来将进一步完善其他第三国的豁免机制。
立法展望
在对最终文本进行法律审查和翻译后，欧盟理事会和欧洲议会预计将于2023年第一季度正式通过CBAM法规文本。此外，尽管关于如何计算CBAM商品内含排放量的详细规定尚未确定，预计欧盟委员会将在欧盟理事会和欧洲议会正式通过CBAM法规时，出台相关的实施细则。
对中国企业的影响
CBAM规则无疑将重塑欧盟的市场准入门槛，如果不能满足CBAM规则的要求，就无法将CBAM所涵盖的产品出口到欧洲。即使是已经进入欧洲市场的中国出口商，也需要尽快学习和理解这一套欧盟新规，及时制定并执行有效的应对方案，才能避免被动淘汰并保持在欧盟市场的竞争力。
过渡期不仅是欧盟委员会探索CBAM实施的重要阶段，也是中国企业做好准备的关键时期。在过渡期内，欧盟进口商须准确计算并申报其进口的CBAM产品的内含碳排放量，而欧盟进口商完成CBAM申报，又须依赖于其出口方所能够提供的相关数据和证明文件。如果这一阶段计算不准确或者未能完全满足审查要求，对于进口商而言将意味着后续可能需要购买更多CBAM证书、基于更高的默认值（除非能够在进口时证明更低的排放量，否则CBAM产品的内含排放量将根据默认值计算）支付更多费用，而对于中国的出口企业而言将意味着其产品成本的上涨。因此，出口欧盟的企业需要尽快设立能够兼容CBAM规则的碳排放管理体系，加强碳排放的核算和审查制度，并密切关注相关立法动向。
CBAM暂时未涵盖的相关产业的中国企业也应为应对CBAM做好准备，因为在欧盟委员会审查之后，CBAM的适用范围可能会在过渡期结束后扩大。特别是，我们认为CBAM势必会迅速扩展至使用各种原材料（钢件、塑料等）进行复杂制造加工的下游产品以及成品（如汽车、机械、电子设备和玩具），从欧盟的角度，不这样做很可能会导致此类产品在欧盟境内制造转移到欧盟周边地区。因此，在评估CBAM对企业的影响时，也需要考虑未来可能适用的规则，提前规划并做好准备。
礼德全球能源与自然资源业务组
礼德全球能源与自然资源业务组是综合政府监管、交易和诉讼领域的全方位专业团队。我们的律师遍布美国、欧洲、中东和亚洲等多个办公室，搭建了杰出的全球化平台，为全球各地客户的能源与自然资源项目的开采、生产、销售或融资以及产品和服务等各方面的业务提供服务。我们拥有一支由120名律师组成的庞大团队，主要服务于欧洲、亚洲、中东和北美的主要地区。能源和自然资源业务组的专业律师位于我们全球15个办事处。值得一提的是我们在休斯顿、伦敦和新加坡办公室拥有雄厚的实力，通过无与伦比的本地知识与对能源和自然资源行业的深刻理解，我们了解客户在日益国际化和不断变化市场中运营的需求。
如需获得关于礼德能源与自然资源业务组的更多信息，请联系以下主要联系人或您惯常联系的礼德律师。
主要联系人
李连君（Lianjun Li）
礼德律师事务所香港办公室
合伙人
香港直线电话：+852 2507 9857
香港手机：+852 9835 5039
内地手机及微信：+86 139 2382 9039
lianjun.li@reedsmith.com
林在志（Eric Lin）
礼德律师事务所北京办公室
合伙人
直线电话：+86 10 6535 9542
eric.lin@reedsmith.com
林宗辉（Johnny Lim）
礼德律师事务所新加坡办公室
合伙人
直线电话：+65 6320 5335
+65 6320 5399
jlim@reedsmith.com
推荐阅读
礼德洞察 | 《能源探索》博客频道持续上新，聚焦能源转型重要趋势（一）
礼德公告| 多国为应对能源危机所采取的能源政策概览
礼德洞察 | 礼德发布《2022能源转型报告》，探索能源转型发展之路