【广发宏观周君芝】财政“大口袋”摸底

郭磊宏观茶座 2020-09-08

广发证券资深宏观分析师周君芝博士

zhoujunzhi@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

经历年初较快的财政支出节奏之后，市场对未来高财政支出增速的可持续性存疑。尤其对未来可能发生的财政收入低于预期，或财政支出再加码充满疑惑——目前是否尚结存一定规模的财政小口袋可动用补充财政收支缺口，除此之外，政府的存款账户里是否还有其他沉淀资金可以使用？这也是市场素来比较关心的一个问题：政府存款有多少资金可被盘活使用？本专题旨在回答这一问题，并借此契机解析中国目前财政存款资金来源和去向，为后续理解中国财税体系经历怎样的变化奠定基础。

什么是盘活财政存量资金，什么是财政大口袋？通俗理解财政大口袋即为政府存款账户上的余额，亦为财政存款。

一，什么是盘活财政存量资金？直观理解财政存款包含两部分资金，其中一部分资金主要来自常规收入积累，如预算收入，并且这部分资金使用主要用于常规支出，如预算支出。姑且将这部分资金称为“预算使用资金”。除了备付常规预算支出，财政存款中还有一部分资金因各种原由沉淀下来未被使用，且不对应未来预算支出，暂且称之为“历史沉淀资金”。盘活存量资金即灵活使用这部分历史沉淀资金。

二，大小财政口袋之间存在何种逻辑关系？历史沉淀资金可进一步分为结存富余资金和闲置呆滞资金。前者通常来自“超收”，理论上可被直接灵活使用，主要指财政小口袋。后者本质上是因各种缘由未被使用而沉淀下来的资金，只不过账面上并不直接体现为结存资金。

如何观察财政大口袋？回答财政存款有多少历史沉淀资金可以使用，必须首先厘清财政存款总规模以及，财政存款的来源和去向。

一，观察财政存款可借助金融统计数据。财政部分别在1997和2015年给出两版《财政总预算会计制度》，前后版财政存款内涵有所调整，主体差异不大。财政存款内含国库存款、国库现金管理存款及其他财政存款三个细分科目，两版财政存款主要差别在于其他财政存款内涵，所幸该细分科目规模较小。财政存款整体规模可借助信贷收支表中的“财政性存款”代理观察，国库存款可通过央行资产负债表的“政府存款”进行观察，2015年后国库现金管理存款观察亦可借助信贷收支表。

二，把握财政存款资金来源去向须厘清中国国库运行机制。国库存款规模变动主要有三类影响因素，预算内三本账的收支变化及政府债券净融资规模、国库定期存款规模变动、财政专户资金补充国库（主要是不符合规定的财政专户清理带来的资金转入）、其他资金变动。

存量资金盘活规模几何？本文匡算得到2014年财政存款账面上沉淀资金2.4万亿；不符合规定的财政专户可盘活沉淀资金1.1万亿，累计可盘活资金3.5万亿。2018年底财政存款账面上结存富余资金1.8万亿（即已入账的财政小口袋），不符合规定的专户可盘活资金约0.6万亿，累计可盘活资金2.4万亿。当然精确测算还需知晓2014年以后资金沉淀速度等进一步数据的支持。

2015年以来盘活存量资金的政策持续推进，财政可盘活的存量资金趋于减薄。与之对应，地方专项债发行规模不断加大，毕竟专项债不列赤字，且能迂回平滑财政收支缺口。前续专题估算结果指向目前财政小口袋存量规模尚能支撑今年减税费、稳赤字和扩支出的组合。

长期来看，随着可盘活的财政存量资金趋于减薄，持续扩大的财政收支缺口、严守纪律的财政赤字率、平稳扩容的地方专项债，它们之间的三角关系如何寻求新的平衡，这或许是目前中国财税体系面对的主要问题之一，也是我们理解近年财税体系变化的一条重要线索。

核心假设风险：需求下行超预期，政策变动超预期

本篇是深度专题《财政小口袋知多少》的续篇

正文

前言

自去年四季度以来政策层面不断强调加快财政支出，还前置了地方专项债发行，为历史首次。今年1~4月一般公共财政支出占全年预算支出规模的比重达到32%，其代表的财政支出节奏几乎为近年最高。在较大幅度的减税降费背景下，市场对2019年全年财政支出高增速的可持续性提出质疑。

本系列前续专题《财政“小口袋”知多少》从技术角度论证了减税降费和积极财政支出可以并行。为了严守赤字纪律，2019年预算赤字规模仅小幅扩容至2.76万亿，即便如此，财政小口袋的存量规模也可以支撑2019年扩大的财政支出。然而一个新的问题是，若财政收入低于预期，又或者需要进一步扩大财政支出，则可否存在这样的平衡路径，在不额外大幅新增债务融资情况下，腾转使用更多存量资金弥补实际财政收入不足，起到和财政小口袋一样的平滑作用？这个问题和市场上长久以来关注的另一个问题实为同源——目前超4万亿的财政性存款、近30万亿的机关团体存款，其中有多少存量资金可以被灵活使用？

本系列第二篇专题旨在分析中国国库单一账户体系下的财政存款结构，并进一步解析财政存款资金来源和去向，最终部分回答“有多少存量资金可以使用”问题。事实上，财政存量资金的累积及使用不单是资金管理问题，背后蕴含财税体系诸多深层次矛盾。故而比起政策梳理、口径比对和数据测算这些技术性操作，我们更倾向于借助定量研究方法来透视当前财税体系变化背后的主要逻辑线索。以此为基础，我们进一步尝试理解当前财税体系面临的宏观背景，以及“积极财政”所指向的“积极”内涵，这也是本系列下一篇专题所要重点研究的内容。

一、什么是财政大口袋？

财政存款既不是直观理解中的政府库存现金，也不对应学理分析中常见的政府储蓄概念。字面理解财政存款概念及内涵，可参阅中国《财政总预算会计制度》。而在枯燥的会计规则和政策规定梳理之前，我们先用一个类比来理解财政“大口袋”（即为财政存款）到底包含什么。

1.1 财政“大口袋”的直观理解

直观理解财政存款包含两部分资金。把国库账户类比为微观个体持有的存款账户，财政存款好比账户余额。存款余额的积累主要依靠当期常规收入，譬如工资收入等；存款消耗主要用于当期常规支出，譬如饮食和租金支付等，不妨将这笔备付常规支出的资金称为“预算使用”资金。预算使用资金不可任意动用，因为每笔资金的用途和规模已基本框定。除了常规收入，账户上还有一部分资金或来自于历史结存的富余资金；或来自于偶发性预算外收入，例如财产性收入；或来自过去历史登记支出但实际上到目前都未使用的资金。各种原因沉淀下来的这部分资金不对应计划好的常规支出，因而可作它用，不妨将这部分资金称为“历史沉淀”资金。而盘活财政存款，主要是指如何有效利用沉淀资金。

财政大小口袋之间的逻辑关系。本系列前续专题指出，财政小口袋本质上就是年度间预算赤字和实际收支差额之间的盈亏平滑机制，其资金来源主要是预算内三本账的历史“富余”资金，资金用途在于平滑一般公共财政实际收支缺口。可见财政小口袋的资金来源不是当期预算好的常规收入，而主要来自历史沉淀的资金，故财政小口袋是财政大口袋历史沉淀资金中的一部分，这也是为何我们将财政存款称为财政“大口袋”的原因。

1.2 财政总预算会计制度框定财政存款内涵

中国财税体系和国库管理几经变迁，财政存款内涵也随之变动。财政部分别在1997年和2015年给出两版《财政总预算会计制度》，两版会计制度中财政存款不仅名称略有不同，内涵也存在差异。

1997年版财政总预算会计制度界定了“财政性存款”内涵。1997年版的财政总预算会计制度中财政存款称为“财政性存款”，包含“国库存款”和“其他财政存款”两个细分项。其中“国库存款”是“各级总预算会计在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款”；未列入国库存款的其他财政性存款，便归为“其他财政存款”。

2015年版财政总预算会计制度界定了“财政存款”内涵。2015年版的财政总预算会计制度将“财政性存款”改为“财政存款”。财政存款内含“国库存款”、“国库现金管理存款”和“其他财政存款”三块内容[1]。其中国库存款存放于国库单一账户。国库现金管理存款可以简单理解为将国库存款取出，转做增值保值的那部分资金。目前国库现金管理的主要手段是将其作为一般存款存放商业银行收取利息，为此，在不加特别说明情况下本文不做国库现金管理存款和国库定期存款区别。其他财政存款是未列入国库存款，亦未转存为国库现金管理存款的那部分财政存款，该部分存款指向纳入预算的允许保留[2]的财政专户存款。

1997年版的“财政性存款”与2015年版的“财政存款”不仅名称存在细节上差异，两者内涵差异主要体现在“其他财政存款”分项。参照《存款数据元》信息[3]（2012年），1997年版财政总预算会计制度中“财政性存款”和2015年总预算会计制度中的“财政存款”有两点差异：一，国库定期存款统计科目位置的差异。对于财政性存款和财政存款，国库定期存款均在两者的概念范畴之内，但1997年版本中国库定期存款被统计在“其他财政存款”项下，然而2015年版本中国库定期存款与“其他财政存款”项并列。二，“其他财政存款”内涵差异。除了国库定期存款，1997年版本中其他财政存款包括“划缴财政存款”、“待结算财政款项”、“财政专用基金存款”和“财政预算外存款”等细分科目，2015年版中“其他财政存款”主要指允许保留的财政专户存款。

二、如何观察财政大口袋？

作为财税体系的一部分，财政存款与央行经理的国库单一账户体系密切相关。回答财政存款有多少历史沉淀资金可以使用，如何盘活财政存款意味着必须首先厘清财政存款总规模以及财政存款的来源和去向。财政存款的观察可以借助金融统计数据，财政存款来源去向的把握则必须厘清中国国库运行机制。

2.1 以金融统计数据观察财政存款规模

财政账户总归要开设在金融机构，这就意味着观察财政存款规模可以从金融机构资产负债表入手。从既有公开的金融统计数据中摘取出相关科目，我们可以有效观察财政存款规模。

国库单一账户体系中国库是最重要但非唯一账户。央行经理国库意味着国库账户及资金托管均在央行，国库以外的其余账户一般开设在商业银行[4]。所以我们重点观察两张表——央行资产负债表和金融机构信贷收支表，对财政存款变动进行捕捉。值得强调的是，央行公布了不同统计范围的信贷收支表，而不同信贷收支表报告的科目略有差异。有效观察财政存款数据，我们可以合并全部金融机构[5]和中资银行的两张信贷收支表。

目前金融统计体系中与《财政预算总会计制度》提到的“财政存款”或“财政性存款”相关的关联概念总共有五个。全部金融机构信贷收支表报告了“政府存款”、“财政性存款”和“机关团体存款”三个科目，央行资产负债表报告了“政府存款”科目，中资大中小银行信贷收支表报告了“国库定期存款”科目。其中央行资产负债表中的“政府存款”规模显著小于信贷收支表“政府存款”，显然两个“政府存款”指向不同内涵，故整个金融统计体系中与财政存款相关的关联概念有5个。通过金融统计数据观察财政存款有四点值得注意：

第一，1997年版财政总预算会计制度中的“财政性存款”与全部金融机构统计的“财政性存款”概念完全耦合（存款数据元信息对此有所印证），所以2015年以前的财政存款规模完全可以通过金融机构信贷收支表获得。

第二，2015年版“财政存款”除了国库存款和国库定期存款之外，还包括“其他财政存款”，而将金融机构信贷收支表中的“财政性存款”扣减“国库存款”和“国库定期存款”所得剩余项，是否必然能够准确代理2015年版本中的“其他财政存款”，目前缺乏足够证据进行有效判断。能够确定的是，2015年以后“其他财政存款”主要包括预算内的允许保留的财政专户（不含社会保险基金专户）。若这一部分财政专户存款规模较小，不妨继续使用金融机构信贷收支表中的“财政性存款”来观察2015年以后的财政存款规模。

第三，不论是1997年还是2015年会计版本，国库存款均对应央行资产负债表中的“政府存款”，即1997年以来国库存款可以通过央行资产负债表获得。

第四，国库定期存款数据可用中资大中小型银行信贷收支表的“国库定期存款”代理观察。2006年，中央国库现金管理开始实施，2014年底，北京、上海、深圳、广东、黑龙江和湖北6个省份开始进行地方国库现金管理试点，2015年以后开始公布“国库定期存款”。所以国库定期存款的公开数据最早可追溯至2015年。而2015年以前零星的国库现金管理数据隐藏在“财政性存款”扣减“国库存款”所得的剩余项中。

2.2 以国库单一账户体系追踪财政存款资金来源和去向

国库运行机制意味着财政存款的资金来源和去向都对应较为严格的财务流程和会计处理，追踪财政资金来源和去向不得不首先理解中国国库单一账户体系及其运行机制。

中国国库单一账户体系涉及四个重要账户。中国实行央行经理的国库单一账户集中收付制。央行经理国库的意思是“财政把钱放在中央银行，中央银行来为财政提供三个确保的服务”，“财政部门是财政收支的决策者，人民银行是收支指令的执行者”[6]。国库单一账户体系的意思是“所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理”[7]。集中收付的意思是“收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位”[8]。根据2015年版财政总预算会计制度，国库单一账户体系包含国库账户、国库现金管理存款账户、其他财政存款账户、财政零余额账户四个账户，除了前者开设在央行，其余均开设在商业银行。

经历存量清理和规范发展后中国允许保留的财政专户共有两大类。自初始设置以来，中国财政专户发展与中国预算规范进程密不可分，经历了“财政专户设置（1988年）-->统筹预算外资金管理（2001年）-->财政专户规范管理（2006年）-->社会保险基金财政专户管理规范（2010年）-->成熟的财政专户管理体系构建（2013年、2014年、2016年和2017年）”这一发展过程。2017年《财政部关于全面清理规范地方财政专户有关事宜的通知》规定，允许保留的财政专户共有两类，“常规类专户”（共7项专户）和“专项支出类专户”（共12项专户）。目前这19项财政专户是否均被纳入“其他财政存款”匡算范围，尚缺乏足够证据。从存款规模来看，至少社会保险基金专户不在其中。

中国预算体系囊括一般公共收支、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金四本账，其中前三本账及对应口径的政府债券发行和偿付资金[9]经由国库，第四本账的收支经由社会保险基金专户。除了统筹预算三本账的资金来源和去向，国库存款还受买卖有价证券、收到现金股利等影响。值得强调的是，国库定期存款主要从国库存款划入，反之国库存款也能够转出商业银行账户进入国库。此外，国库和财政专户之间存在较为复杂而不完全透明的资金往来关系，例如一般公共财政支出能够补充社会保险基金，又例如非税收入专户将资金汇缴入国库等。

至此我们基本勾勒出图表8的逻辑关系，可以大致表达目前中国国库单一账户体系中不同账户的资金往来关系。更为重要的是，我们能够观察到国库存款规模变动主要有三类因素：三本账的财政收支变化（含对应政府债券净融资）、国库定期存款规模变动、财政专户资金补充国库（主要是不符合规定的财政专户清理带来的资金转入）、其他资金变动。

三、存量资金盘活规模几何？

历史上因虚列支出、法定挂钩预算支出、预算执行力度较弱等原因，财政存款积存了部分历史沉淀资金，这也是2013年开始政策层面积极推动盘活财政存量资金的重要现实背景。总体而言，盘活财政存款账面上的沉淀资金，无外乎加大预算执行力度、改善财政预算编制体系、有效利用结转结余资金等方式，尽量减少呆滞闲置资金，并灵活使用结存富余资金。

3.1 盘活财政存量资金的原理

财政存款内含两部分资金，一部分是常规收支进度差异形成的“资金池”，还有一部分资金是历史沉淀资金。

盘活财政存款有两层含义。第一层含义就是盘活财政存款账面上的历史沉淀资金。第二层含义在于充分利用财政存款账户之外的资金，补充财政存款，提高财政存款账上可灵活使用的资金规模。以一个类比来理解盘活财政存款的存量资金原理：或理清钱包中历史留存的沉淀资金，便于以后灵活使用；或探寻其他途径充盈钱包，增加可自由使用的资金。

值得注意的是，历史沉淀资金可以进一步分为结存富余资金和闲置呆滞资金。两者区别在于，结存富余资金在账面上就体现为非常规收支，可被灵活使用，主要指向中央预算稳定调节基金、地方财政使用结余结转及调入资金这两项存量资金；闲置呆滞资金在账面上一般并不直接体现为可被灵活使用的资金，而是被虚列支出等因素“隐藏”的沉淀资金。

3.2 财政存款存量资金盘活规模

匡算得到2014年财政存款账面上的历史沉淀资金规模2.4万亿，财政存款之外（主要是不符合规定的财政专户）可盘活的沉淀资金规模1.1万亿。

根据审计署报告推算2014年结存未用存量资金规模约2.4万亿。2015年发布的审计报告[10]中提到，“由于相关规定未及时修改、统筹管理力度不够，各级财政均有大量资金结存未用。至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元”。线性推算得到2014年结存未用的存量资金规模或在2.4万亿左右。审计署报告未直接给出“结存未用”的“存量资金”具体内涵，可能仅指财政存款账面上的存量资金，也可能指财政存款及不符合规定的财政专户中的存量资金，我们倾向于认可第一种可能性，原因是审计署报告其后指明“地方财政存量资金清理范围未包括财政专户”。

2014年财政存款账面上结存富余资金1.4万亿，进一步推算得到财政存款账面上闲置呆滞未用资金约1万亿。财政部公布2014年底中央预算稳定调节基金和地方结转结余资金规模共计1.4万亿（中央预算稳定基金规模1341亿元，地方结转结余资金规模12677亿元）。若2.4万亿对应的是财政存款账面上的存量未用资金，那么1万亿（2.4万亿减去1.4万亿所得结果）左右的结存未用存量资金指向的是趴在财政存款账面上的闲置呆滞资金。

推算得到2014年不符合规定的财政专户存量规模1.1万亿。审计署2015年报告还指出，“财政专户清理不到位，大量资金结存……专户资金规模相当于同期国库存款余额的35%”，按此估算得到2014年财政专户资金规模约1.1万亿。在“财政专户清理”的语境下，1.1万亿应该对应不符合规定的财政专户规模。

我们倾向于认为2018年底财政存款内结存富余资金1.8万亿（主要是已经入账的中央及地方历史结转结余存量规模），财政存款之外的非合规财政账户可盘活资金不足0.6万亿。

首先，2015年~2017年财政专户清理规模资金约0.4万亿。一，财政部在2016和2018年分别报告了两组财政专户清理数据，为我们匡算财政专户规模变动提供了增量信息。“2011-2013年财政部连续3年组织开展清理整顿地方财政专户工作，累计撤并财政专户7.4万个。2014年对存量专户进行审核，又撤销专户1.1万个”，“截至2017年底，地方财政专户清理整顿工作任务已基本完成。7年间，累计撤销专户11万余个，撤户率达75%”。二，假设全部财政专户内存款规模比较平均，那么2015年~2017年财政专户撤户资金规模在0.4万亿左右（撤户后资金转向允许保留的财政专户或者国库），2017年底仍有约0.7万亿规模的不符合规定的财政专户资金。三，假设2018年财政专户清理速度与2015~2017年相同，那么2018年底不符合规定的财政专户存量资金规模大概率降低至0.6万以下规模。

其次，我们倾向于认为，财政存款内闲置呆滞资金及财政专户清理资金主要用于补充财政小口袋。财政部公布2014年~2016年地方财政结转结余资金存量，存量差分可得2015和2016两年的变动量。有趣的是，2015和2016年两年连续有不明资金补充地方结转结余存量资金，否则以存量差分得到的变动量和公布的流量数据之间始终存在缺口。我们倾向于认为“不明”渠道指向财政专户清理和表内闲置呆滞资金补充地方结转结余资金，毕竟地方预算稳定调节基金为结转结余操作提供了系统性的规范框架。这与2015年新《预算法》实施，地方政府可设立地方预算稳定调节基金的政策节奏一致。

四、存量资金盘活有何意义？

本文估算得到，2014年以来财政存款账面上的闲置呆滞资金以及不符合规定的财政专户资金已经基本上得到盘活，这部分被盘活资金或转入补充财政小口袋，或确认支出使用。2018年历史沉淀资金或非常接近财政小口袋的存量资金规模（1.8万亿的财政小口袋加上不足0.6万亿的不符合规定的财政专户存量资金规模）。非常精确地计算历史沉淀资金还需明确三点内容：

第一，纳入预算的允许保留的财政专户存量资金规模几何，其历史沉淀资金还有多少？诚如本文开篇强调，2015年新版财政总预算会计制度执行后，纳入预算的允许保留的财政专户是否全部匡算在“财政性存款”统计范畴，尚缺乏足够证据。

第二，2014年以后是否还有以虚列支出等操作继续沉淀闲置呆滞资金，多大程度？本文匡算存量财政资金时，假设2014年及以后均持续消化2014年及之前时期形成的历史沉淀资金，而2014年以后不再有新增沉淀资金。我们倾向于认为2014年沉淀资金的行为或许还有，但在盘活存量资金的政策驱动下，目前新增沉淀资金的积累速度远弱于2014年及以前历史水平。考虑到2014年以后仍有新增沉淀资金，则2018年财政存款账面上的闲置呆滞资金及不符合规定的财政专户存量资金或大概率超过0.6万亿。

第三，可否通过有价证券买卖、收到现金股利等方式腾转存量国库存款？如何腾转，规模几何，是否能够列支财政支出？进一步研究有赖于更多的信息支持。

2014年以来财政存量资金盘活及财政专户规范持续推进，2015年及以后财政存款账面上闲置呆滞资金及不符合规定的财政专户规模进一步萎缩，这就意味着财政存款账户上的闲置呆滞资金和财政专户清理带来的存量资金盘活空间持续压缩。当然，由于三点内容尚未明确，未来可盘活的存量资金到底有多少规模存在可商榷余地，然而不论如何，可盘活存量资金越来越薄是不争的事实。这或可解释为什么近年来地方专项债发行规模大幅扩容。因为名义赤字和一般公共财政实际收支缺口的差额持续拉大，财政小口袋填补缺口的压力随之提高。地方专项债发行不占赤字额度，因而地方专项债能够通过迂回的路径来抹平名义赤字和一般公共财政实际收支差额：地方专项债充盈地方政府性基金收入，随后通过补充财政小口袋的方式，平滑一般公共收支缺口。

我们前续专题初步估算2018年底中央和地方结转结余为内核的财政“小口袋”尚能支撑2019年减税、赤字和财政支出组合。越来越薄的可盘活存量资金意味着长期来看，持续扩大的财政收支缺口、严守纪律的财政赤字率、平稳扩容的地方专项债，它们之间的三角关系如何寻求新的平衡，这或许是目前中国财税体系面对的主要问题之一，也是我们理解近年财税体系变化的一条重要线索。

附录

附1 经理国库制度

自建国以来中国人民银行就负责国库管理。1950年《中央金库条例》发布，其中规定中央人民政府设中央总金库，各大行政区设中央区金库，各省（市）设中央分金库，各县（市）设中央支金库，各级金库均由人民银行代理，国家的一切财政收入全部缴入同级金库。

中国人民银行经理国库职能得到确立。1983年9月，中华人民共和国国务院作出决定，由中国人民银行专门行使中央银行的职能。1985年，国务院对《中央金库条例》进行了修订，颁布了《中华人民共和国国家金库条例》，确立了央行经理国库职能：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”。

预算法进一步明确央行经理国库职能。1994年颁布《预算法》，进一步明确中央国库业务由中国人民银行经理；1995年颁布的《预算法实施条例》明确地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。1995年颁布和2003年修订的《中国人民银行法》，对经理国库的具体职责又进行了细化，更进一步确立了人民银行经理国库的法律地位。关于央行经理国库的含义，时任中国人民银行国库局局长的刘贵生表示，通俗地说，“经理就等于办理加拒绝办理。办理就是在国家法律和有关政策规定范围内，按照财政部门的要求办理所有政府资金的入库、出库，专业术语就是收纳、划分、留解、退付和支拨。拒绝办理就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务我们要拒绝办理。所以在这样一个过程中，财政部门是财政收支的决策者，人民银行是收支指令的执行者”[11]。

国库单一账户体系夯实国库经理制度。2001年之前，财政性资金缴库和拨付方式主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行，这种账户设置和缴付方式存在诸多问题。为了规范财政收支行为、提高财政资金的使用效率、从制度上防范腐败现象的发生，2001年财政部和央行联合印发《财政国库管理制度改革试点方案》，开始了建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度的改革。国库单一账户体系包括财政部门在中国人民银行开设国库单一账户、财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户、财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户和财政部门在商业银行开设财政专户等。通过建立健全国库单一账户体系，所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

附2 财政专户发展历程

财政专户设置的初衷在于规范统筹预算外资金。改革开放前，地方政府和国有企业的预算外资金很有限，随着“分灶吃饭”和“包干制”的推行，预算外资金不断膨胀和扩大。1980年预算外资金只有400亿元，1985年达到1530亿元，其中国营企业和主管部门预算外资金为1253亿元。1992年达到3854.92亿元，占当年全国财政收入的110.67%[12]。为了对规模不断增大的预算外资金进行管理，1986年国务院发布《关于加强预算外资金管理的通知》，规定“对于事业、行政单位管理的预算外资金，原则上采取由财政部门专户储存、计划管理、财政审批、银行监督的方式”，为专户的设立提供了政策依据。1996年，国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确“财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理……实行收支两条线管理。”

国库单一账户体系的建立伴随着财政专户的规范发展。2001年，为了规范财政收支行为、从制度上防范腐败现象的发生，国家开始国库管理制度改革的同时，也开始了财政专户的改革。国务院办公厅转发了《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，明确规定取消执收单位开设的各类预算外资金账户和收入过渡性账户，由财政部门在国库单一账户体系下按执收单位设立预算外资金财政汇缴专户。“对预算外资金汇缴专户实行零余额管理……每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。”2006年，财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》，进一步对财政专户的开立、管理、合并、撤销等管理办法进行规范。

随着预算管理框架不断完善，不符合规定的财政专户经历清理和整顿。2010年，财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，将预算外资金纳入预算内管理，使得许多财政专户失去了存在的合理性，从此开启了财政专户的清理整顿阶段。2011年，财政部从健全制度机制入手，先后制发了《财政部关于清理整顿地方财政专户的通知》、《财政专户管理办法》（2013年）等文件，以及一系列关于加强财政专户管理的通知，与此同时，采取专项检查、抽查、核准等措施，清理撤销不符合规定的专户。2014年，财政部发布《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》，严格规范财政专户开立程序，全面清理整顿存量财政专户，除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外，其余财政专户要求在2年内逐步取消，具体撤并要求和时限按照财政部相关规定执行。2017年，财政部《关于全面清理规范地方财政专户有关事宜的通知》及《关于全面落实地方财政专户清理整顿工作有关事宜的通知》，对属于国务院允许保留的7种常规类专户和12种专项支出类专户范围之内，地方重复开设的财政专户，可将专户撤销后的资金并入同类型专户，实行分账核算管理；对不属于国务院允许保留的7种常规类专户和12种专项支出类专户范围之内的财政专户，应严格按照有关规定，将专户撤销后的资金及时缴入国库。

根据财政部公布的工作动态，“截至2017年底，地方财政专户清理整顿工作任务已基本完成。7年间，累计撤销专户11万余个，撤户率达75%。”

风险提示：需求下行超预期，政策变动超预期。

[1]1997年《财政总预算会计制度》给出财政性存款主要包括“国库存款”和“其他财政存款”两块内容，2015年《财政总预算会计制度》加入国库现金管理存款细分科目。

[2]2017年，《财政部关于全面落实地方财政专户清理整顿工作有关事宜的通知》中提到“属于国务院允许保留的7种常规类专户和12种专项支出类专户”，文章中统一简称为“允许保留的”财政专户。

[3]2012年，央行为推动存款统计分类及编码标准的落实，提高统计工作的规范化、信息化水平，人民银行在《存款统计分类及编码（试行）》的基础上，制定并发布《存款数据元（试行）》标准。

[4]财政部，《财政国库管理制度改革试点方案》（2001年）。

[5]央行给出的全部金融机构信贷收支表，“全部金融机构”是指全部银行业金融机构。

[6]中国人民银行《贯彻落实新预算法，提升国库服务水平》（2015年）。

[7]财政部，《财政国库管理制度改革试点方案》（2001年）。

[8]财政部，《财政国库管理制度改革试点方案》（2001年）。

[9]一般公共预算收支口径对应国债和一般地方债发行及偿付；政府性基金预算口径对应专项地方还在发行及偿付。

[10]《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》