【广发宏观盛旭】怎么看全面推开集体经营性建设用地入市

郭磊宏观茶座

广发证券资深宏观分析师盛旭

shengxu@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

4月9日，发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，指出将出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。

第一，什么是集体经营性建设用地入市？

第二，这一政策始于何时？如何演变？

第三，集体经营性建设用地入市前后，土地增值收益分配体系有何变化？

第四，这一政策意味着什么？

第五，这一政策推进过程中存在哪些障碍，有哪些配套政策？

第六，集体经营性建设用地入市涉及多少土地规模，在全国推广可能产生哪几点影响？

正文

4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布。指出加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。同日发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（下简称《任务》），出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。

什么是集体经营性建设用地入市？2004年《土地管理法》规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权。《城市房地产管理法》规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，其中出让收入全部缴入地方国库，这就为土地财政提供了来源。而农村集体经营性建设用地入市政策推行之后，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

集体经营性建设用地入市政策始于何时？如何演变？农村集体经营性建设用地入市政策始于2015年。2015年2月起，国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）推行农村“三块地”改革，集体经营性建设用地入市就是“三块地”改革内容之一。此项改革经历了试点扩容与三度延期，最近一次延期是在2018年底，全国人大常委会决定将“三块地”改革调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。2019年8月26日，人大常委会通过新修正《土地管理法》，并于2020年1月1日开始全面施行。其中第六十三条发生重大变化，由原“农民集体所有土地的使用权原则上不得出让、转让或者出租用于非农业建设”修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，将2015-19年仅在试点县推进的集体经营性建设用地入市改革政策写进《土地管理法》并推向全国。本《任务》是新《土地管理法》在具体实施层面的细化，标志着农村集体经营性建设用地直接入市的全面推开。

集体经营性建设用地入市前后，土地增值收益分配体系有何变化？集体经营性建设用地入市之前，必须在征收为国有土地后方可出让使用权，且土地使用权出让金应当全部上缴财政，收归地方政府所有。而入市改革之后，按照《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，农村集体经营性建设用地入市或再转让，须按照土地增值收益的20-50%征收收益调节金，调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。目前全国没有建立起统一的收益分配体系，其收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体均由地方政府自己制定[1]。

集体经营性建设用地入市政策意味着什么？这一变更是我国土地管理制度的重大创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，促进了集体建设用地在土地市场的流动性、市场化与多元化，也有利于增加城市经营性建设用地的供给，有利于形成理性的土地价格，形成工商企业的成本优势。对土地所有者——农村集体来说，为农村经济发展、农民收入提高以及投融资提供了强有力的支持。

集体经营性建设用地入市推进存在哪些障碍？由于这项改革涉及到土地增值收益与出让收入的重新分配，虽然土地增值收益调节金机制尝试建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，但对于地方政府层面来说，集体经营性建设用地入市不再经过土地国有化征用，将导致经营性建设用地出让层面的财政收入出现下降，进而影响对公共服务和公共基础设施的投入，因此推进这项改革的动力不足，若无相关政策配合，预计改革推进与实施将偏于缓慢。另外，若要推进集体经营性建设用地入市流转，保证集体经营性建设用地的供给也是必要前提。

关于集体经营性建设用地入市，有哪些配套政策？3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，将农用地转建设用地的审批权下放省级地方政府，这一方面保证了集体建设用地供应，一方面在土地增值出让收入分配制度发生变化的情况下，对地方政府财政收入可能下降的部分形成适当对冲。需要说明的是，本《决定》对8个试点省市下放重要农用土地征收为国有土地的审批权，在一定程度上对试点省市的土地出让收入乃至财政收入形成保障。

集体经营性建设用地入市涉及多少土地规模？国务院发展研究中心叶兴庆（2015）根据土地调查数据推算，到2013年底全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占全国集体建设用地总量的13.3%[2]。同时根据中科院采用遥感影像结合实地调绘的结果[3]，结合试点分析，全国农村集体经营性建设用地存量规模大约在5000万亩以上。

集体经营性建设用地入市在全国推广可能产生怎样的影响？一是若集体经营性建设用地不再经过土地国有化征用，可能会导致地方财政收入下降，进而影响对公共服务和公共基础设施的投入。目前，建设用地供应不断减少[4]，且地价水平持续上升[5]，近20年来，地方政府逐渐形成的土地财政模式，即运用行政权力征收农村土地，经过整理后出让，获得巨额价差。以2018年为例，全国土地出让收入6.51万亿元，超过2017年全年的5.2万亿元，占地方本级政府性基金收入的91.21%。

二是土地开发布局将影响产业布局。按国土资源部门统计的土地产出效益估算，集体经营性建设用地的产出效益将在22.2万亿元至159.2万亿元之间，占我国2019年GDP（99.1万亿元）的22.4%至1.6倍[6]。

三是为信用扩张提供了基础条件。根据银监会规定[7]，集体经营性建设用地无需入市，只要依法获取有关权证，即可进行抵押贷款，而加速推进入市改革无疑可以大大增加土地的抵押价值。按此前“三块地”改革试点地区成交均价114万元/亩推算，全国存量市场即有57万亿元（2017年末全国全口径涉农贷款余额也仅有30.95万亿元），再考虑到土地上的建筑物价值，可以用于抵押融资的土地资产将大大增加[8]。在新冠疫情冲击导致经济短期下行压力加大的情形下，全国范围内集体经营性建设用地入市改革政策的推广为信用派生提供了基础条件，与货币政策宽松、财政政策扩张等一系列政策相配合，成为稳增长的重要政策工具之一。

核心风险假设：经济下行超预期；土地政策推行低于预期；疫情防控低于预期