【广发宏观盛旭】什么是公共消费？

郭磊宏观茶座

广发证券资深宏观分析师盛旭

shengxu@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

第一，公共消费可能成为稳增长的抓手之一。4 月 17 日政治局会议关于投资部分的细节看点是“实施老旧小区改造”，关于消费部分则是“适当增加公共消费”。

第二，什么是公共消费？公共消费与基建之间有何关系？

第三，公共消费在我国经济中占比几何？为什么这时候提增加公共消费？

第四，在最终需求角度，公共消费的行业结构怎样？

第五，哪些行业更依赖于公共消费？

第六，在财政支出角度，公共消费占比几何？

第七，未来公共消费可能投向哪里？医疗、教育、科技服务与推广、养老可能是未来重点。

正文

公共消费可能成为稳增长的抓手之一。4月17日政治局会议关于投资部分的细节看点是“实施老旧小区改造”，关于消费部分则是“适当增加公共消费”。3月27日召开的中央政治局会议指出，要加快释放国内市场需求，扩大居民消费，合理增加公共消费。这是中央首次提及并要求增加公共消费。4月17日的政治局会议中再次强调要释放消费潜力，扩大居民消费，适当增加公共消费。“适当增加公共消费”和“实施老旧小区改造”是此次政治局会议精神的两个细节看点。此后，山西、山东、福建、吉林、陕西、广东在省级政府会议中，济南市在《关于促进消费扩容提质进一步激发消费潜力的实施意见》文件中，都提到要适当增加公共消费，其中济南市文件的相关内容包括：提升公共服务供给，将中医部分内容纳入医保统筹，降低医疗起付标准，促进养老托育消费与网上教育，拓展教育体育消费等。

什么是公共消费？公共消费与基建之间有何关系？根据定义来说，狭义的公共消费指的是政府消费，而广义的公共消费则指的是政府部门为全社会提供公共服务的消费，以及向住户以免费或低价提供的货物和服务等方面的支出。前者是指政府行政活动对公共资源的消耗；后者是指由社会公众即期消费的各种公共服务，如教育、医疗、社保、科学、文化、体育等各项社会事业支出。此外，广义的公共消费还包含了消费性投资，即具有当期投资、跨期消费性质的公共投资,如给水排污、公园绿地、博物馆、图书馆等建设项目。公共消费（政府消费）与居民消费一起，作为最终消费支出，也就是经济“三驾马车”之一的消费一项。

由于公共消费与基建（基础设施建设）都具有政府主导的特征，二者往往容易混淆。基建从生产法角度、按行业进行划分，而公共消费从支出法角度、按最终用途进行划分，两者之间存在一定比例的内容上的重合，但差异更明显。根据统计局的定义与数据，传统的基建包括三个行业：交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业，电力、燃气及水的生产和供应业，以最终需求而论，交通运输、仓储和邮政业用于公共消费的比例为10.1%，电力、燃气及水的生产和供应业用于公共消费的比例为0，水利、环境和公共设施管理业用于公共消费的比例最高，达到87.6%。而公共消费的行业结构中，占比最高的行业则主要集中在公共管理和社会组织、教育医疗与科技文化等行业领域。综合来看，两者的定义与范畴存在比较明显的差异。

公共消费在我国经济中占比几何？为什么这时候提增加公共消费？改革开放以来，公共消费在我国经济中占比呈现逐年上升的趋势，最初仅为13%左右，2014-18年，这一比重由15.7%上升到16.6%。公共消费在整个最终消费中的贡献也在上升，到2018年约为27.5%。2010年以来，公共消费规模增长持续超过经济增速，且具有比较明显的顺周期特征，2014-15年则表现出一定的早周期特征。

为什么政策在这时候提增加公共消费？我们理解是这样的：（1）私人消费受消费环境、收入效应、地产周期等因素影响，不太容易在经济下行压力较大时段显著逆周期，或者说逆周期弹性总归有限；而公共消费是政府主导，更能够起到逆周期稳增长的效果；（2）我国公共消费上升空间还比较大，扩大公共消费，在稳增长同时也可以优化政府支出结构；（3）公共消费提高，可减少居民因为公共服务不足出现消费支出方向被过度挤占或预防性储蓄上升，对私人消费也会有一定带动作用；（4）公共消费增加也会创造一些就业机会。

在最终需求角度，公共消费的行业结构怎样？在最终需求中，固定资本形成、居民消费与出口这几部分的行业结构都比较复杂，但政府消费（公共消费）的行业构成则相对简单，主要集中在少数几个行业。从2017年的最新披露数据来看，公共消费主要集中在公共管理和社会组织（5.18万亿，在整个公共消费中占比41.9%）、卫生（2.53万亿，占比20.5%）、教育（1.93万亿，占比15.6%），这几部分合计占比77.9%；其次是公共设施及土地管理（3.9%）、专业技术服务（2.4%）、研究和试验发展（2.3%）、科技推广和应用服务（1.7%）、体育（1.6%）等，这些行业合计比重为11.9%。其中占比最高的“公共管理和社会组织”主要指党政机关、国家机构、人民政协与民主党派、社会保障、群众团体与社会团体和其他成员组织、基层群众自治组织等。

哪些行业更依赖于公共消费？对公共消费依赖度高，意味着政策对公共消费加大投入时，将带来更高的行业弹性。最依赖于公共消费（依赖度超过50%）的行业包括政府公共管理、科技教育文化卫生、水利管理与环境保护等领域的12个行业，如科技推广和应用服务（100%）、社会保障（100%）、水利管理（100%）、公共管理和社会组织（98.6%）、公共设施及土地管理（88.6%）、体育（84.2%）、社会工作（83.7%）、生态保护和环境治理（69.5%）、卫生（63.5%）、文化艺术（62.2%）、专业技术服务（61.2%）与教育（54.8%）等。

在财政支出角度，公共消费占比几何？与公共消费相关的内容主要存在于财政收支的一般财政预算收支、国有资本经营收支与全国政府性基金收支。如公共财政支出中的一般公共服务、教育、科学技术、文化体育、社会保障和就业（不含对社保基金的补助与补充）、医疗卫生与计划生育、城乡社区事务（不含公共设施），政府性基金支出中的文化事业建设费、地方教育基金与地方教育附加（2014年之后不再公布），国有资本经营支出中的教育、文化与新闻出版、科学技术、城乡社区事务等等。在一般财政预算收支中，与公共消费相关的财政支出约为11.24万亿，占比48.8%（2018年数据）；在国有资本经营支出中，公共消费相关支出规模较小，仅为139.9亿，占比6.8%（2015年数据）；在政府性基金支出中，公共消费相关支出规模为928.9亿，占比1.8%（2014年数据）。因此，公共消费相关的资金支出主要集中在一般财政预算收支领域。

未来公共消费可能投向哪里？医疗、教育、科技服务与推广、养老可能是未来重点。受疫情影响，今年1-3月全国一般公共预算支出增速下滑5.7%，在与公共消费相关的领域中，下降最快的分项依次为科学技术支出（1298亿，同比下降26.4%）、城乡社区支出（4770亿，同比下降23.6%）、文化体育类支出（652亿，同比下降8.9%）、教育支出（7913亿，同比下降7.1%），仅卫生健康支出同比增长4.8%（4976亿）。预计随着经济活动逐渐恢复，这部分财政支出将逐渐增加。

专项债方面，根据广发宏观团队在《从专项债投向的边际变化看政府投资导向》中的分析，1-2月专项债中，投向医院学校建设的专项债占比12%，这一比重在3-4月提升到16%，此外学校建设环比也有所提高。由于新冠疫情暴露了卫生医疗体系中的不足，我国卫生支出比重、医疗设施投入占比与国际水平相比依然偏低，预计年内及未来几年财政对卫生医疗体系的支持力度将明显加大。在科学技术研究与服务方面，信息软件技术服务等领域投资占比提升明显，尽管并非完全属于公共消费范畴，但对公共消费中的科技领域仍然起到比较积极的作用。

此外，根据济南市《关于促进消费扩容提质进一步激发消费潜力的实施意见》，除了在居民消费方面直接发放补贴或消费券之外，对于公共消费可以在以下几个方面发力：在社会保障方面，开展养老托幼服务创新试点，落实税费减免，促进养老托育消费；在教育体育方面，开发教育服务创新产品，充分释放教育培训、体育健身等方面的消费潜力，拓展教育体育消费。往后看，预计医疗、教育、科技服务与推广、养老等可能是未来公共消费的发力点。

核心风险假设：公共消费投入低于预期；经济下行超预期